法学论文论我国行政立法听证制度的完善.docx
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法学论文论我国行政立法听证制度的完善
青岛科技大学
本科毕业设计（论文）
论我国行政立法听证制度的完善
题目__________________________________
指导教师__________________________
辅导教师__________________________
学生姓名__________________________
学生学号__________________________
052
法学
政法学院
_______________________________院（部）____________________________专业________________班
______年___月___日
前言
随着社会法治化的不断深入和人们法制意识的不断提高，人们对于政府行为和立法行为越来越关切，参与意识也越来越强，特别是对于行政立法更是如此，因为行政立法主要涉及人民生活中较为具体的方面，对其权利义务有较为实际的影响，特别容易引起人们关注。
因而对于行政立法听证制度的建立和完善也有较为现实的要求。
行政立法听证的价值在于听证程序对公众合法权益的尊重以及对行政立法机关裁量权的规制。
听证程序的适用为公众参与行政立法提供了机会，公众可以通过听证程序使自己的利益得到行政立法者的重视。
对于一些与公众利益密切相关的立法事项，听证程序更是能够保证利害关系人的意见可以起到约束行政机关恣意行为的效果。
所以，将听证作为一种程序性的法律制度引入行政立法过程中来，对于淡化行政立法的行政色彩、强化其民主参与程度,提高行政立法质量,有效监督行政立法活动都有着十分重大的现实意义。
我国从九十年代开始借鉴西方国家的经验，引入行政立法听证制度，经过多年的实施取得了一定成效，但遗憾的是，这种民主性较强的程序规则在中国的行政立法实践中并没有发挥预期效应，甚至被一些人用作掩饰自己行为的工具，在某些方面引起群众的不满，甚至在一定程度上引发了人们对于其民主价值的怀疑。
究其原因，主要是因为中国相关的法律法规对于行政立法听证的规定原则性太强，缺乏可操作性，深层次原因则在于中国的行政立法听证还没有一个相对健全的制度体系，并且在我国由于受到传统思想的影响，很多部门及官员对行政立法听证制度没有一个正确的认识，缺乏正确的态度，在很大程度上使这一制度形同虚设，仅仅作为一个形式，而没有发挥其应该发挥的作用。
但是，增强行政立法的民主性是社会发展的趋势，也是我们必须坚持的原则，行政立法听证又是保证其实现的一个重要途径，因而我们应该更加重视这一问题，在总结这些年来的经验教训的同时，积极地学习国外的先进经验，并与我国的现实情况相结合，积极地推动我国行政立法听证制度的发展完善。
本文主要从行政立法听证这一制度本身着手研究，从历史现实及理论的角度分析其存在的必要性和重要性，对世界各国该制度的现状进行分析并与我国现实情况相结合，重点在分析我国现行行政立法听证制度的同时，积极学习吸收外国的先进经验，并将之改造成为切合我国国情的相关制度设计，为我国行政立法听证制度的完善提出具有建设性的意见和建议。
1行政立法听证制度概述
行政立法听证，是指行政机关在进行行政立法性活动中，公开听取利害关系人的意见，并籍此作为行政立法之参考或依据的程序制度。
1.1行政立法听证制度的产生与发展
听证制度的起源可以追溯到英国普通法上的自然公正原则（naturaljustice），其最初是适用于司法程序中的一个程序规则，即任何人不能不经审问就受处罚，法官必须听取双方意见才能作出判决，这一原则后来就被移用到行政程序中，成为支配行政机关活动的一个原则。
它的法律术语为听证（hearing），是公正行使权力的前提和基本内容。
后来，这一制度从英国传到美国，美国把它移植到行政立法中，目的是加强行政立法的民主性。
二战后，听证程序又传到了拉丁美洲等受美国法影响较大的国家。
随着听证制度的发展完善，这一制度的优越性也逐步被人们所重视，从欧美等发达资本主义国家开始，各国逐渐把听证制度引入行政立法之中，形成了行政立法听证制度。
所谓行政立法听证制度是指行政机关在制定行政法规和规章的过程中,就相关问题，以听证会等方式，听取有关团体、组织和公民的意见,特别是听取有关利害关系人、学者的意见的一项程序性法律制度。
这样不仅在一定程度上实现了参与行政立法的主体的广泛性，也使得行政立法能够更加反映民意、反映社会的现实需要，从而保证立法的合理性和合法性，并且促进法律的实施，保证法律效果的最大实现。
行政立法听证制度逐渐成为行政立法的重要步骤和方式，不仅是行政立法民主化、透明化的重要标志，也成为行政立法的发展趋势。
例如美国在1946年制定了《联邦行政程序法》，该法对行政立法程序中的听证制度作了规定，听证程序分为正式听证程序和非正式听证程序，并在之后又形成了混合程序，从而建立了一套较为系统完善的听证制度。
欧美等其他国家也多有类似较为专门系统的法律，这不仅使行政立法听证有法可依、更加规范化，也使得行政立法活动更加合理规范。
世界大多数建立行政立法听证制度的国家的经验表明,行政立法听证制度有助于行政立法的合理公正,是切实可行的，也是符合社会发展需要的。
随着我国市场经济以及民主政治的发展，听证程序逐渐被引入我国的立法实践中，1996年10月生效的《中华人民共国行政处罚法》，首次以立法形式规定了听证程序，它标志着我国独立的行政听证制度的建立，从而成为行政法制建设的一个很重要的里程碑。
行政立法听证制度随着《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的出台也有了具体规定，其第58条规定：
行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关组织和公民的意见。
听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
将听证会规定为行政法规起草和审查过程中听取意见的一种方式，真正意义上将听证程序纳入到行政立法中，确立了行政立法听证程序的法律地位。
同时在《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》以及各地方的“规章制定办法”中，对于行政立法听证也有所涉及。
但是我国的行政听证制度还是很不完善的，且在行政立法听证制度方面没有专门的法律，不仅给行政立法听证活动的展开造成了很大困难，一定程度上限制了我国行政立法活动，是我国法制现代化建设的的一个重要的不足之处，与其他发达国家形成了很大差距，我们应该积极借鉴国外先进经验，促进我国行政立法听证制度的进一步发展完善。
1.2行政立法听证制度的功能和意义
法律正义分为实质正义和程序正义，虽然多数人特别是普通群众更加重视实质正义。
但是在一定程度上实质正义的实现是需要程序作为基础和保障的，没有了程序正义就无所谓实质正义，行政立法听证制度就是一种保证实质正义得以实现的制度设计，其功能和意义概括起来主要有以下几点：
1.2.1有利于实现民主，增强行政立法的民主性
随着社会的发展，现实的需要冲破了传统分权学说的框架。
行政机关依授权立法和依职权立法发展迅速，行政立法由于涉及方面广泛、与公众生活联系密切日益受到关注，其地位和作用虽然日益彰显，但其民主性不足的缺陷也暴露无遗。
首先，享有行政立法权的主体是行政机关而不是民选的代表机关，由其单方面制定的行政法规、规章，缺乏民主性。
同时，行政机关在制定法规、规章的时候，主要考虑的是效率和要达到的行政效果，在一定程度上容易忽视行政立法的公平性，可能会对公众利益造成损害。
其次，从决策机制看，行政机关实行“首长负责制”，这种决策机制是为执行法律的需要而设计的，不是为立法的需要而设计的，将这种决策机制用于立法方面，更显现出其不足和缺陷性。
正是由于行政立法存在的这些问题，行政立法听证制度也应运而生，并且越来越得到广泛的应用。
行政立法听证制度是解决这一问题的切实可行的办法，而代议民主与公众直接参与相结合，以公众的直接参与弥补立法代表在反映民意方面不够充分的不足和缺陷，不仅不必实行直接民主而节约大量成本，而且可以保证利益相关群体最大程度的参与，以保证各相关利益群体充分的话语权，实现利益的均衡保护和实现。
[1]通过行政立法听证，一方面利于广大人民群众直接参与行政立法过程，使民意得到更为直接、充分地表达，同时这也是对行政机关的一种监督，有利于防止行政立法权的专横；另一方面，行政机关通过听证程序，广泛听取各方面的意见，便于发现拟定的立法草案中的问题和不妥之处，从而及时修订与完善，将人民群众的利益诉求更全面、正确地反映在立法中，体现公众的话语权。
可见，行政立法听证制度不仅是一种能够更加准确、直接地反映公众意愿和要求的程序制度，而且相关公众的直接参与也弥补了行政立法在反映民意方面的不足与缺陷，拓展了民主的广度，推进民主向纵深发展。
1.2.2扩大公共参与，保障公民权利
民主政治从根本上说就是民意政治。
而是否能够真正体现民意实现民主，关键在于公民的政治参与，参与是民主政治的基石。
一方面，公民参与可以防止权力滥用，保障公民权利的实现和诉求的解决，保障人权，限制政府的行为，使其在法律权限范围内活动，防止权力的失控，也有利于密切人民与政府的关系，加强人民对政府的向心力；另一方面，公民参与不仅有助于公民民主情操的培养，而且有助于加强民主的价值理念，更有助于公民性格的塑造，促进公民自觉地参与国家社会事务的管理，促进行政民主。
现代社会，公众的参与与合作已成了行政管理活动必不可少的环节。
特别是随着公民民主意识的逐步提高和法治观念的日益觉醒，原有的行政参与方式已经根本无法满足公民日益增强的国家权力主体意识。
尤其在行政立法行为涉及到其本人利益时，更是如此。
现代国家的民主性不能仅仅依靠事后救济手段来弥补自己权益所受到的损失，而应该在行政行为过程中就表达自己的意愿和主张。
[2]行政立法听证要求行政机关在立法过程中必须事先向公众通告制定中的法规或规章草案的内容,允许公众或者利害关系人采取口头辩论或者书面意见等多种方式对法规或规章草案发表意见、作出评论，并且这些意见或评论对行政立法结果产生一定的实质性的影响，从而实现将单方面的立法行为转变为公众与行政机关互动的立法行为，以保证行政立法能够真正的体现公众的意愿，保护其权益诉求。
可见，行政立法听证制度的设定，给公众提供了一个参政、议政的重要途径，公众通过听证制度表达自己的意愿和要求，并使其反映到法规和规章中，从而维护自己的权利。
1.2.3提高行政立法质量,增强科学性
良法是经正当程序制定的，必须反映广大人民的意志并体现客观规律，良法可以通过理性的制度设计来公平地分配各种利益。
也就是说，制定良好的法律应该是充分反映民意，从实际出发，体现客观规律，具有合理性和可行性的法律。
行政立法听证制度通过限制行政机关的专断和听取相关民众的意见有助于提高立法质量，制定良好的法律。
首先，行政立法听证可以使立法更充分反映民意，符合客观规律。
因为通过行政立法听证可以在最大程度上让利益相关人参与到立法活动中来，使民众的意愿和要求得到一个表达的机会，并使得这些意愿和要求能够反映到立法当中去，影响法律内容的最终确定。
同时，通过多种观点的辩论、协调和平衡各种利益，使行政立法更加能反映现实状况，符合客观规律，在最大限度的实现各方面利益的同时实现利益的均衡，促进法律最终能够得到很好的实现。
其次，通过行政立法听证，可以有效监督行政机关立法活动的进行，保证所制定法律的公正性与合理性。
在行政立法听证过程中，由于社会公众的广泛参与，使行政立法机关的立法活动相对比较透明，能够真正处于人民的监督之下，行政立法的公开与参与，可以防范行政立法权的专横，促使其尽可能公正、合理，特别是可以防止某些利益集团通过各种手段操纵行政立法牟取不正当利益。
再次，通过行政立法听证，可以提高行政机关收集信息的能力，以充分利用社会资源，提高立法质量。
行政立法是行政机关在收集信息的基础上进行决策的行为，信息的质与量影响和决定着行政立法的质与量。
同时，在现代立法过程中，立法者面对日益复杂的问题，有很多是涉及专业性、技术性很强的立法，行政机关虽然具有丰富的行政管理经验，但立法涉及的问题很复杂，行政机关独自承担显然力不从心，因此要邀请各方面人士，特别是专家学者参与立法，对完善立法草案，加深对立法的必要性和可行性的论证是很有益处的。
最后，行政立法听证制度的实施，能够促进行政机关形成尊重民意、重视群众呼声的作风，不仅在行政立法方面，而且在其他方面，密切政府与民众的关系，更好的实现政府的行政职能和保护群众利益。
1.2.4降低执法成本，提高执法效率
效率对于社会任何一个领域都是一个十分重要的问题，就是要讲究一个投入与产出比的问题，我们都在追求用最小的投入来取得最大的收益，法律也不例外。
我们在制定法律的时候，就需要考虑日后法律的实施，以期降低执法成本提高执法效率。
法律是社会的调整器，但法律不是政府机关手中的工具，而是一个准据，是社会中一切人和组织的行为规范，法律实施的效果关键在于执法机关的严格执法和公民的自觉守法，根本还是在于公民的自觉守法，在行政立法过程中，让公民广泛参与其中，充分发表意见，不仅宣传了法律，而且增强了公民的认同感，使他们感觉到法律是自己直接参与制定的，是自己的需要而不是别人强加于自己，因而，也就会更加自觉地遵纪守法。
反之，如果采用秘密方式制定法规、规章，由于法规、规章涉及到大多数人的权利和利益，但在制定时却没有征求大家的意见，民众的诉求不仅没有得到体现甚至是受到了损害，执行时可能遭到社会大众对政府之反抗,甚至动摇政治上合法权力的基础。
而且，若人民认为一项法规欠缺合法性，则人民违法的心理负担就大大降低。
即使这是一个制定较为良好的法律，因其在民众心目中的形象已被破坏，也是很难能够得到很好的遵守的。
在行政立法过程中，行政机关拥有较大而广泛的自由裁量权力，适用的程序灵活，对于提高立法效率尤为重要。
但是，如果自由裁量权任意行使，恣意剥夺利害关系人参与权，抑制其充分表达意见或者根本不接受合理的建议，不顾利害关系人的合法权益，这样制定出来的法律规范难以得到利害关系人的接受和支持，实施成本就加大，必然导致法规、规章效率低下。
在行政立法中采用听证制度，能够使民众在整个程序中都能参与其中，将自己的要求反映到制定者那里，这样最终制定的法律就能够体现各方面的利益，能够得到接受，即使在这种情况下仍有一些不满，他们也会因程序上的合理性而接受这一现实。
这样不仅使得该项法律被大家所熟知，而且在很大程度上降低了执法的成本，减少了执法的阻力，同时也就节约了成本提高了效率。
1.2.5协调利益冲突，促进社会和谐
立法活动实质上是各种利益关系的分配、界定和协调。
行政立法是在一定的社会领域和一定的范围内重新配置权利（职权）和义务（职责）。
以公开参与的方式制定行政法规、规章，可以广泛听取各方面的意见，将这些利益冲突在立法过程中解决，毕竟在这一过程中，法律还没有形成，相关利益也没有最终确定，仍然存在协调妥协的余地，解决起来还是比较容易的，一旦当立法完成法律公布，得利的一方是很难放弃既得利益的，而受到损失的一方也会因为自己受到不平待遇而更加不满，冲突便很难得到解决，甚至会引发一系列的社会问题。
而将这些利益冲突都放在立法程序之中，通过各利益群体的相互博弈妥协，最后得到一个较为稳妥解决方案，这样既协调各种利益冲突，也避免了为日后埋下隐患。
2我国行政立法听证制度的现状分析
近些年来，虽然我国借鉴西方发达国家的经验并结合我国实际初步建立了行政听证制度，关于行政立法听证的规定在《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》都有所体现，在这些年的行政立法实践中也取得了一定成效，但是还存在着很大缺陷，特别是行政立法听证制度的不足仍然十分明显，这些不足在一定程度上制约了我国行政立法的发展，也不利于公民的立法参与和守法。
通过研究相关法律规定，我们可以看出我国行政立法听证制度主要存在以下问题：
2.1行政立法听证适用范围窄且规定过于简单
我国关于行政立法听证制度的相关规定基本集中在《立法法》以及两个条例之中，从《立法法》和两个条例中的规定我们可以看出，在行政机关制定行政法规和规章的过程中，听证的范围要分别在两个阶段进行考虑，一个是行政法规和规章的起草阶段，另一个就是行政法规和规章的审查通过阶段。
《立法法》第58条规定：
行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。
听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
从这一法律规定中我们可以看出，在行政法规和规章的起草过程中，所有的行政法规和规章的草案都可以听取有关组织和公民的意见。
但这里仅仅规定的是可以听取，也没有规定采取何种形式，这就在很大程度上使得这一规定形同虚设。
因为关于行政立法的相关信息是由立法的行政机关掌握的，它公布多少信息，公众就得到多少信息，它提供给公众发表意见的机会，公众就有机会参与其中，如果它不给公众这个机会，普通人不可能参与其中的。
而且也没有相关制度设定防止这一程序流于形式，这样是很难发挥作用的。
在行政法规的审查阶段，对于直接涉及公民、法人或其他组织的切身利益的行政法规和规章草案，行政机关可以举行听证会，但行政机关不负有必须举行听证会的责任和义务。
[3]我国法律对于行政立法听证的适用范围的规定，只是“涉及公民、法人或其他组织的切身利益”这一概括性标准，没有细化，也没有通过“排除情形”来界定适用范围，虽说行政立法一般都是针对较为具体事务的，影响的也是公民的具体权利，但是很大一部分也是无法确定其是否涉及公民切身利益，有些间接影响的，或者是潜在的危害，在这种情况下，就很难将其纳入听证范围，而且是否影响的的决定权不在公民，而在行政立法机关，这就在实质上架空了这一规定的效力，很显然不能达到保护公民权利的目的。
2.2决定是否听证的主体单一，无相对人申请制度
我国《立法法》第58条规定：
“行政法规在起草过程中应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
”可见《立法法》对于是否采取听证只作了一个自由裁量的规定，即在制定法律、法规的过程中，立法机关可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式来听取有关机关、组织和公民的意见，同时，也可以不采取这些形式，这就给行政机关很大的自由空间，因为行政机关在制定行政法规和规章时，考虑到其行政的便利及其他一些利益等问题，他们是不太愿意改变自己确定的内容的，本身对进行听证就有一种潜在的抵触，在这种情况下，很难保证能够积极主动的采取听证的方式听取有关机关、组织和公民的意见。
它们即使采取，怎么进行也没有详细规定，也没有对于这些意见的处理规定，是否采取、如何采取都在于行政机关掌握。
这就使行政机关决定是否采取听证的权限增大，不能很好地体现民主参与。
决定是否听证方面的另一个缺陷就是行政相对人申请举行行政立法听证的规定空白。
一般情况下，发起行政立法听证，除了行政机关以外，公民、社会组织等行政相对人应当具有申请举行行政立法听证的机会和权利，这样才可以调动社会各成员、组织的积极性，尊重和维护社会民主，使行政立法更具针对性，实用性。
同时也可以防止行政机关因为某种考虑而不进行听证，以保证行政立法的透明度。
而在我国，对于行政相对人是否可以申请举行行政立法听证，法律法规没有做出规定。
2.3听证过程不够公开
首先，对行政机关的通知义务规定得相当模糊，不仅在《立法法》中没有细致的规定，在其他法律中规定的也是很模糊，《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定：
行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。
《中华人民共和国行政许可法》也有类似的规定：
行政机关应当与听证举行7日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告。
根据该规定，行政机关在接到当事人的申请后，应当及时举行听证，并且应该在举行听证的7日前通知参加人。
同时得到听证通知也是当事人的一项法定权利，是听证权的组成部分、因此当事人在依法向行政机关提出请求后，行政机关即负有及时举行听证的义务，并且应该在确定举行听证后及时通知申请人及利害关系人，如果行政机关没有及时的发出符合法律要件的听证通知书，即构成程序违法，应当承担法律责任、我国法律对于听证会通知的规定比较粗糙，对于通知时间及通知方式的规定不够细致。
而且对于没有通知和通知方式不适当的行为也没有设定相关的处理措施，这在一定程度上也使得民众的这一权利仅仅存在于法条之上，很难得到切实的实现。
[4]而且一般在实际操作中，听证参加人获悉听政事项时间太短，根本无法充分准备。
而听证时要讨论的事项很多，参加者根本无法在这么短的时间内作出充分的准备，提出反对意见，
另一方面，听证的过程没有完全公开，一般仅仅由官方媒体发布很少一部分信息，公众及大多数媒体不能全面接触听证的内容，这与各国规定的听证公开的原则是相违背的，这种神秘感无疑加重了人们对听证效果的怀疑。
而且参加听证的人员都是经过行政机关精心挑选的，在一定程度上并不能完全代表公众的意志和诉求，也影响了听证作用的发挥。
2.4缺乏强制力，监督和救济体制欠缺
首先，在我国行政立法程序中虽然规定有以听证等方式来征求公众意见，但它不是行政立法必经的法定程序，只是作为一种听取意见的方式，是否适用可以由行政立法机关视情况自行决定，而且该立法活动是否经过听证并不能影响立法的效力。
因此它并非严格法律意义上的听证制度，后者对行政立法有强制性约束力，未经听证而制定的行政法规、规章无效。
同时，我国的行政立法听证制度缺乏可操作性。
我国行政立法程序中虽然规定了听证会，但对其适用范围、具体方式、操作程序等均无章可循，不同部门、不同地区的组织程序各不相同。
[5]而且其效力也没有一个确定的标准。
导致听证程序作为对行政立法权力的一种制约手段在实际操作中极易流于形式。
其次，我国行政听证立法中的监督和救济机制欠缺。
是否进行听证由行政机关决定，采取何种形式由行政机关决定，听证的主持人和参加听证的人员都是由行政机关决定的，这就很大程度上影响了听证的真实性，很有可能成为行政机关控制下的一出戏，尽管如此，听证作出的结论也不是必须执行的，而是由行政机关根据不同情形作出决定。
我们很容易就可以看出，除了存在法定的回避情形外，不存在任何的机关或机构对其进行监督，而媒体和个人的监督对其基本是不起什么作用的。
再有，我国对于行政机关违反行政听证程序的后果没有规定，也没有规定对于相对人的救济途径。
行政机关没有采取听证程序的，不论是否应该采取听证程序，都没有一个确定的评判标准，虽然相对人可以申请行政复议、行政诉讼，但是范围太窄，且因为法律上并没有一个确定的范围，相对人再提起复议或者诉讼的时候，也很难提供相关的证据证明，行政机关也可以以其自由裁量权来为其开脱。
因此，即使因为行政机关的行为给相对人造成了损失，因为上述原因有很多情况还是无法得到救济的。
3完善我国行政立法听证制度的几点建议
针对我国行政立法听证制度存在的内容简单、主体单一、可操作性差等缺陷，本文通过研究现行行政立法听证制度的相关规定，结合我国的实际情况，提出了完善我国行政立法听证制度的几点建议。
3.1合理界定行政立法听证的适用范围
行政机关本身是没有立法权的，但随着社会的发展，承担绝大多数国家事务的行政机关的职能也得到了扩张，而行政立法是行政权扩张的结果，从性质上讲，行政立法还是一种行政行为，因为它是由行政机关作出的，只是它带有准立法的特征。
行政效率是现代行政追求的最为首要的目标。
为此，就有了行政立法这一结果。
行政立法不仅关系到行政目标的实现，也关系到行政相对人的利益，为此，就产生了行政立法听证的问题。
行政立法听证范围是立法听证的内容之一，那么行政立法听证究竟包括哪些内容，即哪些情况下举行立法听证，哪些情况下不举行立法听证，当前比较通行的意见是：
涉及社会普通关注的热点、难点问题；涉及特定组织和个人的权利和义务或者对公共利益有影响的问题；行政立法机关工作人员意见分歧较大的，需要广泛听取意见、搜集信息的问题；以及其他需要召开行政立法听证会的问题，需要举行听证。
但上述仅仅是原则性的规定，对于应采取听证的行政立法不可能进行一一罗列，所以，几乎所有实行听证制度的国家或者通过
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