我国行政组织立法的健全与完善.docx

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我国行政组织立法的健全与完善

我国行政组织立法的健全与完善

　　一、健全和完善行政组织立法的意义

　　健全和完善行政组织立法是巩固机构改革成果的需要

　　政府机构改革作为政治体制改革的重要内容，一直被列入党和政府工作的重要日程。

新中国成立以来，先后进行了五次机构改革，大规模的精简工作在改革开放前分别于1958年和1970年进行了两次，改革开放以后又分别于1982年、1988年、1993年进行了三次机构改革。

五轮精简工作和机构改革成绩有目共睹，但始终没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

这个怪圈历经五轮改革而不灭，反而演变成了一条难以避开的刚性路径。

以1993年机构改革为例，1993年开始的第五轮机构改革力度很大，国务院各部门精简20％，全国共精简人员200万人，但再膨长速度却更快。

1985年—1995年，依靠中央和地方财政支出的党政机关、全额拨款的事业单位，每年新增人员都在100万人左右，国家财政成了吃饭财政。

五轮机构改革，失败的原因是多方面的，而行政组织体系法制建设滞后、缺乏强有力的约束机制是其主要原因之一。

历史经验已经证明，仅仅精简机构和人员、单纯依靠行政手段、经济手段，效果是有限的。

为了彻底走出历史怪圈，从根本上巩固来之不易的机构改革成果，必须加强行政组织立法，构建政府机构改革的法律机制，防止机构、编制再度膨胀。

　　健全和完善行政组织立法是规范和保障政府职能转变的需要

　　精简机构是机构改革、提高行政效率的一种手段，但机构改革的关键是转变政府职能，尽快建立起适应社会主义市场经济的政府管理体制。

八届全国人大四次会议通过的“九五”计划和2010年远景目标纲要明确提出，要在今后工作中致力于实现经济体制和经济增长方式的两个根本性转变，在2010年建立起比较完善的社会主义市场经济体制。

随着经济体制改革的不断深入，逐渐触及到解决企业的深层次的体制问题和外部环境问题，带有计划经济色彩的传统行政管理体制已经成为社会主义市场经济发展的阻力。

按照社会主义市场经济的要求，必须加快行政体制改革步伐，转变政府职能，实现政企分开，根据精简、统一、效能的原则建立起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。

实现政府职能的转变需要多方面的外部条件和内部条件，而兼有外部条件和内部条件两种性质的法律制度的规范和保障极为重要。

只有健全和完善行政组织立法，将政府在市场经济条件下的管理职能和其他职能以法律的形式加以确认，才能推动和保障政府职能的根本转变。

　　健全和完善行政组织立法是实现依法治国、促进依法行政的需要

　　党的“十五大”和九届全国人大一次会议从依法治国、依法行政的高度提出了加强行政体系的法制建设。

实现依法治国，首先要求加强立法，建立完备的法律体系，而行政组织立法无疑是我国法律体系的有机组织部分。

在我国，大多数法律法规的主要调整对象都涉及到政府机构及其公务员，且政府机构及其公务员是法律法规的主要执行者，因此他们在实现依法治国中具有举足轻重的作用。

依法行政，其实质是要实现国家行政管理的法治化，作为现代政府活动的基本准则，是依法治国的重要组成部分。

依法行政首先要求对承担行政职能、实施行政行为的政府机构及其公务员进行规范，无论是行政组织的职能配置、机构设置、人员编制，还是行政组织之间的相互关系，都要以法律、法规为依据，并受法律、法规的保障。

而行政组织立法主要涉及行政组织的性质、地位、组成、机构设置、职责权限、编制、隶属关系、任职期限、设立或撤销、工作程序和违法责任等内容，为依法行政提供了最直接的法律依据和法律保障，从而能有效地规范政府行政行为，监督和防止滥用行政权力，保障行政组织的正常运行和公民的合法权益。

　　二、行政组织立法现状及分析

　　行政组织立法和其他国家机构组织立法一样，经历了变化和发展的过程。

早在民主革命时期，党在领导人民建立民主政权过程中，就颁布了一系列关于政府组织的规范性文件，如《陕甘宁边区政府组织条例》、《晋察冀边区县政府组织大纲》、《华北人民政府组织大纲》等。

新中国成立后，党和政府十分重视行政组织立法建设。

从1949年到1950年，在不到两年的时间里，先后颁布了《中央人民政府组织法》、《政务院及所属各机关组织通则》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》、《乡人民政府组织通则》等政府组织法规和《政务院人民政府委员会试行组织条例》、《省、市劳动局暂行组织通则》、《华侨事务委员会试行组织条例》等部门组织法规。

1954年宪法颁布后，又先后颁布了《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等政府组织法，同时批准颁布了《国家计划委员会暂行工作条例》、《劳动部组织简则》、《体育运动委员会组织简则》、《监察部组织简则》、《国务院人事局组织简则》、《国务院秘书厅组织简则》、《国务院法制局组织简则》、《国务院机关事务管理局组织简则》、《街道办事处组织条例》、《国务院关于各省人民委员会设置工作部门和办公机构的决定》等一系列组织法规，初步建立了从中央到地方、从政府到各部门、直属机构、办事机构、派出机构的组织法规体系。

但50年代后期，由于受法律虚无主义影响，关于行政组织的法律法规很少制定了，特别是到了1966年开始的十年动乱期间，我国的国家机构体系受到很大冲击，国家机构包括国家行政组织法制建设遭到严重破坏，导致了机构弊端丛生。

　　1979年以后，为加强我国的行政组织法制建设，针对改革开放的新形势和要求，我国于1982年制定了《国务院组织法》；于1979年制定了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，其后又于1982年、1986年、1995年，对“地方组织法”作了三次修正。

这两部组织法对我国中央和地方各级国家行政机关的性质、组成、机构设置、职责权限、活动原则和方式以及建立、变更和撤销程序等作了原则性规定。

　　但从总体上看，行政组织立法仍不尽健全和完善，主要体现在：

　　行政组织立法不够系统、完备

　　行政组织涉及整个国家行政组织体系，包括行政机关和行政机构的纵的系统和横的结合。

它们各有不同地位和层次，也有各自不同的职责和任务，需要不同层次、种类的法律规范予以调整。

因此行政组织立法体系应包括不同层次、种类的法律规范共同构成统一、协调的系统。

但我国现有的行政组织立法距建立完备行政组织立法体系的要求相去甚远：

　　1.在中央政府组织立法方面，除了《国务院组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》外，缺乏对国务院各组成部门、直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和议事协调机构等统一的组织法和组织条例。

　　2.尚未确定一部调整中央行政组织与地方行政组织关系的《中央与地方关系法》，使有关中央政府与地方政府之间的行政职权的划分和行

　　使缺乏严格的法律规范。

　　3.在地方政府组织立法方面，除了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》外，缺乏对地方各级人民政府的组成部门、直属机构、办事机构等职能配置、机构设置和人员编制等的法律规定。

　　4.对地方各级人民政府的派出机构，除了1954年制定的《街道办事处组织条例》以外，缺乏对行政公署、区公所的法律规定，部分地区实际存在的行政村、乡办事处的法律地位也不明确；对国务院组成部门设置的派出机构的设立程序、职权等也没有具体的法律规定。

　　已有的行政组织立法不够完善

　　现有的行政组织立法未能按建立现代政府体制的要求和政府机构改革的运作架构，未能对中央到地方各级政府的职能权限、机构设置、人员编制和运行原则作出明确的、科学的法律界定：

　　1.有的行政组织立法的内容过于简单、粗疏：

如现行的《国务院组织法》共11条，其中涉及国务院职权的规定仅有一条，而且这一条本身也没有任何实质性的内容，只规定了“国务院行使宪法第八十九条规定的职权”。

这不利于推进和保障国务院职能的转变。

　　2.有的行政组织立法的内容过于庞杂：

如现行“地方组织法”将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府合而为一，使地方各级人民代表大会和地方各级人民政府这两种不同性质的地方国家机关在立法内容上显得过于庞杂。

　　3.有的行政组织立法不尽正式，且缺乏应有的法律效力。

如国务院各组成部门、直属机构等以定职能、定机构、定编制为内容的“三定”方案，从名称、内容、制定程序均不尽正式，缺乏行政法规应有的规范性、稳定性和权威性。

　　4.有的行政组织立法缺乏有效的监督条款，导致行政组织的职能配置、内设机构和人员编制方面的有法不依现象，违法者不必承担法律责任，也没有相应的机构进行监督。

　　5.有的行政组织立法的规定不够科学、规范：

如现行1982年宪法和现行1995年“地方组织法”均将国务院和地方各级人民政府的职能和权限笼统规定在一条中，使“职能”和“权限”这两种不同性质的问题混为一谈，容易导致职能不清和权限不明。

　　行政组织立法尚不能适应建立社会主义市场经济体制、依法治国的需要和政府机构改革的要求

　　1.现行的《国务院组织法》是1982年制定的，一些规定特别是有关职权的规定未能充分反映现代市场经济的要求和政府机构改革的运作构架：

“地方组织法”虽然修改了多次，但仍存在着一些问题，主要是对地方各级人民政府职权的行使缺乏科学的职能配置和严格的程序规定。

如按建立现代市场经济体制的要求，应减少各级政府对经济的不必要干预，并对各级政府职能科学分解和合理配置，而现行的“地方组织法”对地方各级人民政府的职权规定得极其宽泛，且与中央政府的许多职能上下大致相同，形成“条块分割”，导致许多地方政府机构对应设置，这不利于政府职能的转变。

　　2.由于目前我国正处于向市场经济转轨的时期，同时由于地方政府的层次不同。

因此，不同层级地方人民政府之间的情况、特点和问题不同。

因此，不同层级地方人民政府之间的管理职能的内容和范围，应允许有较大的差异。

而现行的“地方组织法”只是笼统地规定了“县级以上地方各级人民政府”的职权，使县级以上地方各级人民政府在职权上没有区别。

　　3.现行1982年宪法第一次规定，国务院有权“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。

这一规定在计划经济体制下有其一定的可行性，但是在建立市场经济体制和实现依法治国条件下，是否合理值得研究。

　　三、健全和完善行政组织立法的设想

　　健全和完善行政组织的法律体系，是一项复杂、艰苦的系统工程，需要从思想、理论、实践几个方面进行努力。

　　加强对行政组织立法的研究，掌握现代行政组织立法的发展趋势

　　现代行政法学的研究日新月异，行政组织的立法趋势也异于往昔。

在传统时期：

政府行政组织较为单纯；政府行政组织专业分工亦不明晰；行政组织以“官僚化”为普遍形态；行政组织的立法功能处于弱势地位；行政组织结构受传统社会结构的影响，行政效率不高。

而现代世界各国的行政组织立法具有了新的趋势，主要表现为：

民主化；专业化；效率化；标准化。

乔育彬：

《行政组织法》，1994年10月版，第45页。

）制定严谨统一的行政组织法对于合理配置政府权力、规范政府行为、保障公民合法权益所起的重要作用已被各国所充分认识。

而在我国，对行政组织法的研究几乎处于空白状态，法学界没有对其给予应有的重视。

宪法学虽然涉及行政组织的研究，但主要是从行政与其他国家职能分工以及全国人民代表大会与行政机关的关系这一角度展开的，并不触及行政组织内、外部管理的具体法律问题。

行政法学界80年代对行政组织法作了初步探讨，但是90年代行政组织法问题却倍受冷落，几乎到了无人问津的地步，这一状况严重制约了行政组织立法的发展，因此，应当从理论和实践的结合上加强对行政组织立法的研究，具体而言：

　　1.加强对行政组织法的理论研究，弄清行政组织的法律意义、范围、相互关系、结构和体制，探讨行政组织法的含义、基本内容、体系、渊源形式和功能，把握现代行政组织立法的发展趋势；

　　2.对政府行政组织在社会主义市场经济体制下各有什么