土地审批制度程序及基本要求适用于各种征地拆迁.docx
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土地审批制度程序及基本要求适用于各种征地拆迁
土地审批制度、程序及基本要求
主 要 内 容
一、土地管理基本知识
二、土地审批制度
三、建设项目用地预审
四、组卷报批程序与要件
五、省级审查要点
六、国家审查要点
七、批后实施
八、最新要求
主要文件目录
一、基本知识
1.土地制度及土地权利体系：
Ø
土地公有制:
所有者、使用者、行使权力者、城乡二元体制
Ø土地权利体系：
2.土地利用总体规划体系
（1）五级规划体系
全国土地利用总体规划
省级（自治区、直辖市）土地利用总体规划
地市级土地利用总体规划
县级土地利用总体规划
乡镇级土地利用总体规划
（2）规划的分级审批
国务院批准：
全国的总规；省、自治区、直辖市的总规；省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划
省级批准：
除上述范围外的
市级批准：
乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准
3.土地利用计划管理
土地利用年度计划，是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。
年度计划的审批程序与权限与规划审批相同
4.现行耕地保护制度体系
（1）土地用途管制制度
国家实行土地用途管制制度
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。
严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地问题，对耕地实行特殊保护
三个基本方面：
Ø实现用途管制的基础是分类确定土地用途
Ø实现用途管制的依据是土地利用总体规划
Ø实现土地用途管制的关键是农用地转用和土地征收审批
（2）基本农田保护制度
《土地管理法》第三十四条规定“国家实行基本农田保护制度”
主要可概括为以下规定：
划定基本农田保护区：
五类耕地、80%以上、落实到地块和农户
严禁占用基本农田
●五类耕地应当划入基本农田保护区：
经批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地有良好的水利与水土保持设施的耕地正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田蔬菜生产基地农业科研、教学试验田。
国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。
（3）耕地占补平衡制度
《土地管理法》第三十一条规定，国家实行占用耕地补偿制度，落实占补平衡制度中主要采取以下措施：
Ø明确责任，落实耕地占补平衡的法定义务l
Ø建立建设项目补充耕地与土地开发整理项目挂钩制度
Ø建立补充耕地储备制度，逐步做到先补后占
Ø抓好补充耕地资金的落实
测算等别折算系数，确保数量、质量不降低
●单独选址的，用地单位负责补充
城市批次的，市、县、乡政府负责补充
村庄集镇分批次建设的,集体经济组织负责
接收耕地开垦费的单位负责
（4）土地开发整理复垦的有关政策
“在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用土地”，“国家鼓励土地整理”，“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦”
二、审批制度
建设用地审批管理的内涵：
建设用地审批管理是指法律授权的机关依据法律授予的职权，对建设项目用地的申请、审查、批准以及与之相关的各个环节所实施的行政管理。
其主要任务是：
保护耕地与为经济建设服务；保护土地所有者和土地使用者的合法权益；严格审查建设项目用地；采取有力措施，确保实现耕地占补平衡；规范建设用地审批管理工作。
审批制度主要：
1.建设项目用地预审
2.农地转用审批
3.土地征收审批
4.土地供应审批
（一）农用地转用审批
1.概念：
农用地、依法、依规、划转建设用地
2.批准权限：
国务院
省、自治区、直辖市人民政府
设区的市、自治州人民政府审
国务院的审批权限
（1）国务院批准的建设项目和省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程及大型基础设施建设占用耕地。
（单独选址）
（2）在土地利用总体规划确定的直辖市、计划单列市和省、自治区人民政府所在地的城市以及人口在100万人以上的城市建设用地规模范围内，为实施该土地利用总体规划，按照土地利用年度计划申请城市分批次建设占用耕地。
（城市批次）
省级人民政府的审批权
除国务院审批权限以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，需报省、自治区、直辖市人民政府审批
设区的市、自治州人民政府审批权。
如果乡镇土地利用总体规划已由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准，则该乡镇所在地的镇区及所属村庄、集镇的建设用地规模范围内的农用地转用，可以由设区的市、自治州人民政府批准。
●批准条件为：
符合土地利用总体规划
已纳入土地利用年度计划
已履行或能够履行耕地占补平衡义务
占用林地的需经有权一级林业主管部门审核
须符合国家建设用地供应政策
（二）土地征收审批权限
国务院
省、自治区、直辖市人民政府
国务院的审批权限
（1）基本农田
（2）基本农田以外的耕地超过35公顷的
（3）其他土地超过70公顷的
省级人民政府的审批权限
征收除国务院审批权限以外土地的，由省级人民政府批准。
（1）低于35公顷面积的耕地（不包括基本农田）
（2）低于70公顷面积的其他土地
注：
其他土地是指耕地（含基本农田）以外的土地。
包括除耕地以外的农用地（包括园地、林地、牧草地等）、建设用地和未利用土地等。
征收与农转用关系：
（三）土地供应审批权限
县级（含）以上人民政府
建设项目用地报批程序（单独选址的）
1.建设项目用地预审
2.用地单位提出用地申请
3.市（县）拟定一书四方案
4.逐级报至有审批权一级政府审批
（2－4为组件报批过程）
5.批后实施
城市批次建设用地报批
报国务院审批的
省级政府审批的
2006年国务院31号文件提出，将原有的城市发展建设需转用和征收土地分批次报国务院审批改为每年由省级人民政府统一汇总后一次报国务院批准；
国土资源部发布［2006］320号文件进一步明确了原由国务院分批次审批的84个城市的农用地转用和土地征收工作的调整方案。
调整内容：
Ø报批程序：
由原来的城市一年多次申报，国务院多次审批，调整为以省（区、市）为单位一年一次性申报，国务院一次性审批。
Ø报批内容：
简化了向国务院申报的内容，相应减少了报件，将过去需报国务院审查和城市政府审查把关的部分内容，集中由省级政府负责审核把关。
Ø审查责任：
加大了省级政府的责任，对城市建设用地负总责。
三、预审
1.预审
建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。
（1）法律依据：
《中华人民共和国土地管理法》第五十二条
《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第42号）
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
各省建设项目用地预审管理实施办法
（2）预审原则：
Ø符合土地利用总体规划保护耕地，特别是基本农田
Ø合理集约利用土地
Ø符合国家供地政策
（3）分级预审
需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该级人民政府的国土资源管理部门预审。
需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。
（4）预审程序
A、申请：
需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请；
需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请；
需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请。
B、受理：
应当由国土资源部预审的建设项目，通常委托项目所在地的省级国土资源管理部门受理，但建设项目占用规划确定的城市建设用地范围内土地的，委托市级国土资源管理部门受理。
受理后，提出初审意见，转报国土资源部；
涉密军事项目和国务院批准的特殊建设项目用地，建设用地单位可直接向国土资源部提出预审申请；
应当由国土资源部负责预审的输电线塔基、钻探井位、通讯基站等小面积零星分散建设项目用地，由省级国土资源管理部门预审，并报国土资源部备案。
C、申请预审应当提交下列材料：
（已批准项目建议书的审批类项目、需备案的建设项目）
《建设项目用地预审申请表》（国土资源部统一制定的）；
《建设项目用地单位申请预审的报告》（内容包括拟建项目的基本情况、拟选址占地情况、拟用地面积确定的依据和适用建设用地指标情况、补充耕地初步方案、征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况等）；
＊《项目建议书批复文件》或者《项目备案批准文件》；
＊单独选址建设项目拟选址位于地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区内的，提交《地质灾害危险性评估报告》；
＊单独选址建设项目所在区域的国土资源管理部门出具《是否压覆重要矿产资源的证明材料》；
（直接审批可行性研究报告的审批类建设项目与需核准的建设项目，申请用地预审的不提交＊项材料。
但项目单位应当在用地预审完成后，申请用地审批前，依据相关法律法规的规定，办理地质灾害危险性评估与矿产资源压覆情况证明等手续）
D、受国土资源部委托初审的，在转报用地预审申请时，应当提供下列材料：
对申报材料作出的《初步审查意见》；
标注项目用地范围的县级以上《土地利用总体规划图》及相关图件；
属于《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，应当出具经相关部门和专家论证的规划修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告和修改规划听证会纪要
（5）预审内容
建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；
建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定；
建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行；
征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况；
属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。
（6）其他规定
国土资源管理部门应当自受理预审申请或者收到转报材料之日起二十日内，完成审查工作，并出具预审意见。
二十日内不能出具预审意见的，经负责预审的国土资源管理部门负责人批准，可以延长十日；
预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件；
建设项目用地预审文件有效期为两年，自批准之日起计算。
已经预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审；
未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。
预审审查的相关内容在建设用地报批时，未发生重大变化的，不再重复审查；
2009年1月1日起已经施行。
四、组卷报批程序与要件
1.省级批准的单独选址项目---程序
向市、县政府提出用地申请；
市、县国土资源管理部门拟定“一书四方案”，经同级人民政府审核同意后，报上级国土资源管理部门审查；
有关国土资源管理部门收到上报的材料后，报经同级人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府，并将材料及时送该级国土资源管理部门；
有批准权的国土资源管理部门会审，报同级人民政府批准；
●
单独选址项目用地组卷报批程序示意图
2.省级批准的单独选址项目---形式要件
文字材料
（1）人民政府建设用地请示文件
（2）国土资源管理部门的用地审查意见
（3）建设用地申请表
（4）建设用地项目建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案
（5）建设拟征（占）土地分类面积汇总表（用地涉及两个以上县市提供）
（6）建设拟征（占）土地权属情况汇总表（表中“土地证号”栏内可填写土地登记卡号）
（7）建设项目用地预审意见
（8）建设用地项目可行性研究报告批复文件或其他立项批准文件
（9）建设用地项目初步设计批准文件或其他设计批准文件
（10）市县人民政府关于建设项目征地补偿费用标准合法性、安置途径可行性及履行法定征地程序的说明
（11）被征地农民社保落实的证明
（12）是否压覆矿产资源的有关材料（涉及压覆矿产资源的，提供省级以上国土资源主管部门出具的审批文件及压覆登记书）
（13）是否位于地质灾害易发区的有关材料
（14）其它有关说明
图件材料
（1）建设用地勘测定界技术报告书和勘测定界图
（2）拟占用土地的1：
1万标准分幅土地利用现状图
（3）补充耕地位置图（在1：
1万标准分幅土地利用现状图上标注）
（4）建设项目总平面布置图或线型工程平面图
3.其他材料
（1）委托国土资源部门补充耕地的，附具耕地开垦费缴纳证明；已完成补充耕地的，附具补充耕地验收文件
（2）涉及规划局部调整，附具土地利用总体规划局部调整方案
（3）建设用地规模超过有关指标规定的，附具国土资源部门关于项目用地超标的说明
（4）以有偿使用方式供地的，要附具草签的国有土地出让合同及有关市县人民政府关于新增建设用地土地有偿使用费准备情况的说明
（5）涉及占用林地的，提供林业主管部门出具的林地审核同意书建设单位有关资质证明
最新要求
国务院批准的单独选址项目地
《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》国土资发〔2009〕8号文件于2009年3月1日起实施。
改革要点：
✓提前介入：
报国务院批准用地的建设项目批准（核准）后的初步设计阶段，市、县国土资源管理部门要提前介入，主动了解项目涉及用地有关情况，落实建设项目用地预审意见，开展用地报批的准备工作。
✓优化程序：
在建设用地报批前，市、县国土资源管理部门就征地位置、面积以及补偿标准、安置途径等拟订征收土地方案，按照规定履行征地报批前告知、确认、听证程序，确认方案有关内容。
征收批准后，进行公告、登记等实施。
✓分段呈报：
线性工程往往因为涉及多个市、县，原则上以省为单位一次报批，但先行完成用地组件报批工作的，也可以地（市）为单位分段呈报国务院批准用地。
✓简化材料：
由现行的35件减少到10件，减少约70%。
✓深化论证：
切实做好实地踏勘和专家论证工作。
审查责任：
市、县做好基础性工作，省级进行实质性审查，部室进行合规性复核；
调动省级国土资源管理部门工作的积极性，使中央部门从繁琐的审批事务中解脱出来，用于宏观政策制定和用地批后监管；
市、县国土资源管理部门：
受理申请、组织报件，审查申请用地条件，核实权属、地类和面积，编报“一书四方案”，履行告知、确认和听证程序等；向上级国土资源管理部门报告上述内容的审查情况；对申报材料内容的真实性负责。
省级国土资源管理部门：
审查用地是否落实预审意见、符合土地利用总体规划、纳入土地利用计划，涉及规划调整是否符合有关规定；是否确权登记、地类和面积是否准确；是否符合国家供地政策、用地总面积符合土地使用标准和节约集约要求；是否落实征地补偿安置和被征地农民社会保障措施，是否落实耕地占补平衡和补划基本农田；审查是否按规定办理压覆矿产资源审批、地质灾害危险性评估备案和土地复垦方案评审；对存在未批先用等违法用地行为的，审查是否已进行依法查处，是否追究有关责任人的行政或法律责任等。
省级国土资源管理部门就上述内容形成报部的审查报告，说明审查依据，提出审查意见，对审查内容和意见的真实性、合法合规性负责
国土资源部：
对省级国土资源管理部门的审查内容和意见进行复核性审查，对用地是否符合法律法规和有关规定提出结论性意见，必要时依据有关规定进行实地核实。
对符合要求的项目用地，在一个月内完成用地审查。
报件（省里向上报时）：
报国务院批准单独选址建设项目用地报批材料目录
序号
报批材料名称
电子化格式
需纸质材料
1
省级国土资源部门的审查报告
PDF文档
是
2
建设项目用地呈报“一书四方案”
数据库表
是
3
建设项目用地申请表
数据库表
是
4
建设项目用地预审批复文件
PDF文档
是
5
建设项目批准、核准或备案文件
PDF文档
是
6
建设项目初步设计批准或审核文件
PDF文档
是
7
建设项目用地土地分类面积汇总表
数据库表
否
8
建设项目用地勘测定界界址点坐标成果表
数据库表
否
9
补充耕地地块边界拐点坐标表
数据库表
否
10
补划基本农田地块边界拐点坐标表
数据库表
否
样本：
关于＊*＊建设项目用地的审查报告
一、建设项目基本情况
〔项目概况〕、〔有关审核许可手续〕、〔动工用地情况〕
二、申请用地现状
〔勘测定界〕、〔权属、地类和面积〕
三、用地规划计划与落实预审意见情况
〔用地规划计划〕〔落实预审意见〕
四、土地利用与供应情况
〔供地政策〕〔用地标准〕〔缴纳新增建设用地土地有偿使用费〕
五、征地补偿安置情况
〔征地补偿标准〕〔征地安置〕〔社会保障〕〔征地程序〕
六、补充耕地和补划基本农田情况
〔耕地先补后占〕〔耕地边占边补〕〔基本农田论证与补划〕
七、土地复垦和压矿审批、地灾评估情况
〔土地复垦方案评审〕〔压覆重要矿产资源审批〕〔地质灾害危险性评估〕
八、信访与违法用地处理情况
〔信访处理〕〔违法用地处理〕
综上所述，*****建设项目申请用地情况真实，符合土地管理法律法规和有关规定，请予审查。
报件：
建设项目控制工期的单体工程先行用地报批材料目录
1.省级国土资源管理部门请示文件（含单体工程名称、位置、用地规模和耕地面积，省级项目单体工程是否占用基本农田等情况）
2.建设项目用地预审批复文件
3.建设项目批准（核准）文件
4.建设项目初步设计批准文件或国家有关部门确认工程建设的文件；
5.市、县国土资源管理部门对申请先行用地的征地补偿标准和安置途径有关情况说明（附建设单位拨付征地补偿费用的凭证、被征地村组和群众对征地补偿标准和安置途径的意见、动工前将征地补偿费发放到被征地村组和群众的承诺）
6.申请先行用地的工程位置示意图（附电子版）
报批程序
1.省级批准城市批次项目——程序
►向市、县政府提出用地申请
►市、县国土资源管理部门拟定“一书三方案”，经同级人民政府审核同意后，报省级国土资源管理部门审批
►审级国土资源管理部门会审，报同级人民政府批准
►未按规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，不予批准
2.国务院批准城市批次项目——程序
报国务院审批城市的批次建设用地报批流程示意图
3.国务院批准城市批次项目——新要求
明晰事权、分级负责
国土资源部——重点对城市申报用地符合规划计划、规划用途以及征地补偿安置、补充耕地总体情况进行审查；
省级国土资源部门——重点对具体用地落实规划用途、征地补偿安置和补充耕地审查把关，城市政府具体做好征地和供地工作；
Ø实行新申报用地与批准用地的征地供地等情况挂钩，控制城市申报用地规模：
¢城市政府按照土地利用总体规划确定的规划期内城市建设新增用地年均量，合理确定城市年度申报用地规模，并不得突破年度土地利用计划。
¢“批而未征”、“征而未供”等问题突出的城市，减少申报用地规模。
Ø合理确定城市用地规划用途：
¢首先满足民生工程和基础设施建设、控制工业用地的原则申报城市用地。
申报住宅用地的，经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低于70%。
¢依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），城市申报用地的规划用途按交通运输用地、公共管理与公共服务用地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地等进行分类。
Ø调整用地申报方式和时间：
¢对有多个城市需报国务院批准用地的省份，可根据城市申请用地进度，由省级政府分次报批用地，每个城市一年申报一次用地。
因国家重大项目建设等特殊情况急需用地的，经部同意后可再申报用地。
城市用地一般在上半年报部，因特殊情况经部同意后可适当延缓。
Ø减少报部审查材料
文字资料2套、图件1套，电子数据通过国土资源主干网传送。
Ø提前拟订实施方案
¢城市政府在申报农用地转用和土地征收方案的同时，对急需的用地，可提前做好勘测定界、履行征地报批前“告知、确认和听证”程序、落实耕地占补平衡、筹集新增建设用地土地有偿使用费和征地补偿安置费用等工作，拟订农用地转用和土地征收实施方案，在用地经国务院批准后及时呈报省级审核。
Ø调整实施方案内容
¢本着供地由城市负责的原则，城市申报实施方案时，只需要落实拟用地地块和规划用途，具体供地项目和供地方式在省级审核同意实施方案后，由城市按有关规定确定相应调整实施方案表内容。
Ø简化申报实施方案材料
¢按改进和加快城市建设用地报批的要求，简化农用地转用和土地征收实施方案申报材料。
Ø缩短实施征地供地时间
¢征地报批前履行了“告知、确认和听证”程序并完成土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记的，征地报批的同时可拟订征地补偿安置方案。
征地批准后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行。
¢在提前开展征地报批前期工作和简化征地批后实施程序的基础上，城市要加快征地实施工作。
城市申报下一年度用地时，征地率（完成征地面积与国务院批准用地面积的比率）应达到60%。
¢及时组织供地。
对非招拍挂方式供地的项目，征地完成后原则上1个月内完成供地。
城市申报下一年度用地时，供地率（完成供地面积与国务院批准用地面积的比率）应达到40%。
¢征地率或供地率未达到规定要求的，按其中较大的差值，等比例扣减申报用地规模。
申报2010年城市建设用地要求：
申报用地与新一轮规划衔接；
结合批准用地实施情况确定新申报用地规模。
各地应对已批准城市建设用地的实施方案审核、征地和供地实施等情况进行认真清理，如实作出说明。
对于2007年、2008年国务院批准的用地，原则上应完成征地与供地工作，未完成的，相应减少新申报用地规模；2009年批准的，新申报用地时征地率、供地率低于规定比例的，应按规定要求减少新申报用地规模；
按照产业政策和供地政策申报用地。
各地应依据城市规划合理确定用地规划用途。
申报住宅用地的，经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例必须达到规定要求。
严格控制高耗能、高污染、资源消耗型项目和钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备等产能过剩、重复建设项目的用地，优化城市建设用地结构；
按现有范围申报城市建设用地。
《关于调整报国务院审批土地利用总体规划范围的通知》（国土资发〔2009〕67号）增加了需报国务院批准土地利用总体规划的城市。
考虑到上述城市土地利用总体规划尚在修编中，2010年报国务院批准用地城市范围仍按现有84个城市执行；
Ø一书四方案（单独选址项目）
《建设项目用地呈报说明书》
包括项目用地安排情况、拟使用土地情况等，并应附具相关材料。
《农用地和未利用地转用方案》
农用地、未利用地的种类、位置、面积、质量等。
《补充耕地方案》
补充耕地或者补划基本农田的位置、面积、质量，补充的期限，资金落实情况等，并附具相应的图件。
《征收土地方案》
征收土地的范围、种类、面积、权属，土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等。
《供地方案》
供地方式、面积、用途，土地有偿使用费的标准、数额等。
Ø一书三方案（城市批次）
《建设项目用地呈报说明书》
《农用地转用方案》
《补充耕地方案》
《征收土地方案》
Ø土地征收报批的新要求
征地程序方面提出了“告知、确认、听证”的要求，即“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地者；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经
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