公共服务型政府行政环境的构建探析.docx

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公共服务型政府行政环境的构建探析

公共服务型政府行政环境的构建探析

摘要

构建服务型政府成为当前政府角色转变的路径，服务型政府模式的构筑需要借鉴西方国家的经验，同时也要立足现实。

立足现实就是要从现实情况出发，用理性思维进行分析。

行政环境是我国构建服务型政府所面对的最大的实际。

而我国的行政环境还不够完备，影响了我国服务型政府的构建。

因此，当前对我国的行政环境进行战略性的思考是必要的也是亟需的。

文章对行政环境的相关理论进行简述，指出我国行政环境构建的必要性，进而分析了目前我国服务型政府构建中行政环境所面临的相关问题，最后探索行政环境的完善策略。

关键词：

科学发展观;行政环境;服务型政府;以人为本

ABSTRACT

Constructionofaservice-orientedgovernmenthasbecomethepaththatChinesegovernmentchangesitsroles,tobuildaservice-orientedgovernmentneedstodrawupontheexperienceofWesterncountries,alsoneedtobaseonreality.BasedontherealityisfromChina'srealities,withananalysisofrationalthinking.Administrativeenvironmentarebuildingaservice-orientedgovernmentinChina'sbiggestreal.InChina,theadministrativeenvironmentisalsoinadequate,theimpactofservice-orientedgovernmentinChinaConstruction.Therefore,thecurrentadministrativeenvironmentofChina'sstrategicthinkingarenecessaryisalsoneeded.Articleontheadministrativeenvironmentoftherelevanttheorybriefly,pointingoutthatChina'sadministrativeenvironmenttobuildtheneedforfurtheranalysisofthecurrentservice-orientedgovernmentinChinatobuildintheadministrativeenvironment-relatedissuesfacedby,andfinallytoexplorestrategiestoimprovetheadministrativeenvironment.

Keywords:

thescientificconceptofdevelopment;administrativeenvironment;aservice-orientedgovernment;people-centered

目　录

引言……………………………………………………………………1

一、行政环境的相关理论简述………………………………………2

（一）行政环境的内涵……………………………………………2

（二）行政环境的特点……………………………………………2

（三）构建良好行政行政环境的必要性………………………3

二、当前我国服务型政府构建面对的行政环境分析……………4

（一）从经济环境角度看…………………………………………5

（二）从政治环境上看…………………………………………5

（三）从文化环境看………………………………………………6

（四）从国际环境上看……………………………………………6

三、科学发展观下我国的行政环境建设……………………………7

（一）可持续发展下经济环境完善……………………………　7

（二）廉洁效率的行政环境的构筑……………………………　8

（三）以人为本的指引下行政人文环境的构造………………10

（四）开放积极的国际形象的树立……………………………10

四、结束语…………………………………………………………12

引言

行政环境对于服务型政府的构建具有重要意义与作用。

实践证明，认清行政环境，是正确认识行政管理的性质、职能、原则、行为、方法以及政府机构自身建设和运转规律的前提，也是进行行政改革、提高行政效率的重要前提。

如果不顾客观存在的行政环境的要求，照抄照搬不同环境下的行政管理经验、理论、方法、必然受行政生态规律的惩罚。

在目前我们应该充分看到,我国还存在着许多不利的行政环境,其中不少还严重制约着服务型政府的建设,对此必须要有清醒的认识与给予认真的对待。

一、行政环境的相关理论简述

（一）行政环境的内涵

行政环境的涵义，学术界虽然表述不一，但基本上都是借鉴或依据环境的含义而类推出来的。

一般来讲，行政环境是指围绕政府系统的、能直接或间接影响和作用于行政管理活动的各种因素或条件的总和。

（二）行政环境的特点

1、层次性与主导性

行政环境作为一个十分复杂的社会生态系统，具有多类别、多层次性。

行政环境诸因素在特定条件下对行政系统的整体或某一方面的活动，其作用或影响的时效、空间、程序、方式等不一定近似。

这就有必要对环境因素从不同的角度，依据恰当的标准，运用科学的方法进行分层，并在此基础上确认各种因素的地位、性质、功能和作用方式，进而筛选出占主导地位的因素。

既把握行政环境因素的层次类别，又抓住复杂因素中的主导因素，应该说就能够使人们对于复杂多变的行政环境有可能做到比较简要、比较清晰地了解。

2、变异性与相关性

社会环境作为人类生存发展的一个大系统，随着时间和空间以及其他自变量和它变量的发展变化而变幻莫测，演绎着人世间的悲欢离合与酸甜苦辣。

行政环境作为整个社会环境中上层建筑类中的一个子系统，其变异尤为明显。

不同国家的行政环境有很大差异，不仅在地理位置、地形地貌、气候资源、江河湖海等自然条件方面差异甚远，而且在政治制度、经济体制、经济布局、民族宗教、文化传播等人文社会条件方面不尽相同。

就是在同一国度的不同区域之间，不同的系统、不同的地区或者是不同的部门之间，面对的行政环境都会有一定的差异。

特别是随着当代社会分工的细密和快速变换，随着科技成果不断转化为生产力，随着各国的协作和交流，社会环境迅速变迁，行政环境的变革和发展越来越快。

不过，环境因素的变革并不是孤立的。

各个变动的因素之间、情境或氛围之间具有相辅相成的关系。

某些因素的变异可能改变其他若干因素的运动态势和运动程序，使其具有一种生态性的“链”式关系。

认识行政环境的变异性与相关性，便于人们更好地了解行政管理在国别、区别（省市区域）之间的特殊性和在不同情境下运作的共同性，便于人们在动态中把握行政管理的权变奥秘和回应艺术。

3、整合性与均衡性

系统的整合现象在行政管理领域无处不在。

整合之后的均衡又被新的因素或情况所打破，从而再带来新的整合，并促使行政管理运作的各种力量之间趋于一种新的均衡。

行政环境的上述两个特征，决定了行政系统中某一事物受环境的影响而产生的变化发展绝不是某一环境的因素单独作用的结果，而是各种因素相互作用所致。

大量的样本对照研究和系统分析表明，处于不同层次、不同地位的各种因素在自身变异的同时，又综合起来对行政系统产生一种“合力”，从而推动行政系统的变化发展。

这种合力与行政系统对环境的适应力和改造力一般都处于一种相对的平衡状态之下，甚至可以在较长时间里出现一种类似经济中的均衡状态。

但是，环境因素的整合性常常因为某些因素的地位、作用的此消彼长和行政系统反作用的主动性与被动性的互换而将其均衡性迅速打破，从而表现出激烈的政局动荡、行政权威下降或行政越权滥权等。

行政系统与行政环境也就在诸如此类的整合性与平衡性互换中不断地演绎。

认识行政环境的这种互换关系，便于人们更好地把握行政系统运作平稳的重要性和行政发展必须是内源式发展的意义。

（三）构建良好行政行政环境的必要性

服务型政府行政环境的建设，是我国当前服务型政府构建过程中不可忽视的一个重大问题。

所谓服务型政府指的是：

“在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能。

并承担着服务责任的政府，就是服务型政府。

”在对服务型政府的建设当中，需要对这个问题进行深入的战略思考。

同时，任何人、任何事物的形成与发展都离不开特定的环境。

环境有自然环境与社会环境，社会环境中又有人文环境、政治环境、法律环境、行政环境等。

行政环境即政府管理的环境，是指围绕行政活动和行政现象，能直接或间接作用和影响行政活动的各种外部因素的总和。

这些外部因素有物质的、精神的;有形的、无形的;有自然界的、也有社会界的。

凡是作用于行政系统，并为行政系统反作用所影响的条件和因素，都可能属于行政环境的范围。

地形地貌、山川河流、气候、自然资源、人口、民族关系、阶级状况、历史传统、文化教育、科学技术以及社会制度、政治制度、经济制度，乃至生活方式、价值观念、道德风尚等等，都能对行政系统发生作用，又为行政系统所改造，因而成为行政环境的组成部分。

在社会各类组织中，行政系统的组织最为庞大、作用的范围最为广泛，与其构成有机联系的行政环境也因之具有极为广阔的范围。

就整体而言，行政环境是行政系统存在与发展不可或缺的条件，但其不同组成部分对行政系统的作用是各不相同的，或直接、或间接的，或决定性的、或一般性的，或暂时性的、或经常性的，等等。

与行政系统关系较密切的行政环境，是国内行政环境与国际行政环境。

国内行政环境包括社会与自然两部分。

行政社会环境主要指经济环境、政治环境、文化环境，人口、民族、历史历史传统等也是行政社会环境的构成因素，对行政管理有重要作用。

行政环境的建设与服务型政府的构建是相互作用、相互制约的关系。

行政环境是服务型政府构建的基础。

服务型政府的构建必须有供其生存与发展的空间即行政环境;行政环境制约和影响服务型政府的组织结构。

我国服务型政府的构建必然不同于其它国家，因为我国的国情具有特殊性，拥有特定的行政环境，由此产生了中国模式的服务型政府。

同时，服务型政府的建成也有利于行政环境的改造和完善。

总之，服务型政府的构建，一方面需要一个良好的行政环境，这个环境无论是国内的还是国际的，都需要人们去营造和改善;另一方面，服务型政府也必须与现存的行政环境相协调。

二、当前我国服务型政府构建面对的行政环境分析

当前我国处在社会主义初级阶段，这是我国服务型政府构建所面临的基本社会环境。

在国际环境趋于缓和、和平与发展成为时代主题的情况下，我国服务型政府的构建主要要面对的是国内的社会环境。

在这个特定环境下，我国面临着经济、政治、文化等方面的挑战。

这些也是我国构建服务型政府所必须要克服的。

（一）从经济环境角度看

我国的生产资料所有制实行的是以公有制为主体，多种所有制形式共同发展的所有制形式；而我国现行的是以按劳分配为主体，多种分配方式共存的分配制度，都是我国几代领导人在实践中摸索出来的适合中国国情的特有模式。

自从十一届三中全会以来，中国开始的以经济建设为中心的新的发展时期，发展速度之惊人是世界少有的。

但是，在飞速发展的背后，存在着很多的不足与隐患。

这与我国上层建筑还不够完善，政府的行政管理存在漏洞有很大的关系。

我国当前正处于从政府主导的经济增长方式向市场主导的经济增长方式转变的转折点。

从计划经济向市场经济的改革过程中，我国逐渐形成了政府主导的经济增长方式。

在市场功能尚不健全，微观经济主体不成熟的情况下，国有企业、银行、股市、土地等主要资源都在政府手里控制着，加上市场准入的审批也在政府手中掌握，政府替代市场进行资源配置，可以在短时间内集中调动大量的资源进行经济建设。

正因为如此，我国与采取“休克疗法”的国家相比，继续利用了体制内的存量资源，在此基础上开始发展体制外的经济，创造了转轨经济的良好成绩。

但是当前，政府主导的经济增长方式负面效应日益凸显：

第一，投资和消费严重失衡;第二，重复建设现象严重产业结构困难;第三不可避免地积聚金融风波;第四，权力寻租成为经济运行的常态，腐败现象难以根除;第五，政府社会职能“软化”，处理公共事务的能力逐步衰减。

政府主导的经济增长方式已经脱离了我国的实际，它是我国当前构建服务型政府所要面临的经济环境。

同时，这个经济环境的转变也有赖于服务型政府的建设。

（二）从政治环境上看

我国的国体是人民民主专政的社会主义国家，政体是人民代表大会制，是一个单一制的国家。

我国的政党制度是中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度。

这就决定了我国的政府是在中国共产党的领导下全心全意为人民服务的政府，我国政府行政管理的最终目的是为人民谋福利。

除此之外，我国的行政管理是层级式的，地方政府要服从中央政府的政策与要求，这就保证了全国各级政府政策的一致性，一方面增加了政策实行的稳定性，另一方面减少了投机分子投机倒把的机会。

但是与其同时，我们也面临着困境。

层级式的模式虽然有利于政策上的一致性，但是它也导致了效率性上的降低以及地方自主性和积极性的减弱。

而公共服务型政府的重要原则就是高效率低成本，这种遭遇性的矛盾亟待解决。

（三）从文化环境看

文化环境是指由一定的世界观、理想、信念、伦理、价值、心理、文化程度等构成的综合体。

我们中华民族有着上下五千年的悠久历史，其中又经历了两千多年的封建制社会，虽然我们已经进入了社会主义社会，但是封建思想还依然残留在我们的意识里，影响着我们的决策。

中国是典型的“官本位”国家，不同于美国的“商本位”，我们潜意识中一直把官员放在一个神圣不可侵犯的位置，当官者很多自命不凡，欺压普通群众，而群众又抱着“官不可犯”的思想，只能哑巴吃黄连，有苦说不出。

除此之外，在中国不少家庭中依然存在着封建家长制这种“家庭中的君主制”，不仅是那些相对比较落后、闭塞的边远地区，在很多西化严重的大城市中也不同程度的存在着，古时父母包办的情况至今依然存在。

这是我国构建服务型政府所遇到的具有中国“特色”的文化环境方面的问题。

而政府能为这种状况做些什么？

现在的社会是民主与法制当道的社会，政府应该运用行政管理的各种手段来保障社会主义民主与法制的实施。

其实这个问题对于正处于社会主义初级阶段的现今中国是很难解决的，法制的不健全来源于实行法治我国正处于法制社会的初级阶段，法律的完善不仅需要大量法律专业人士的努力，同时也需要长时间在实践中摸索，以便得到更多的经验与法律的实际效果和漏洞，所以短时间内这一不足很难克服，所以政府提出了法治与德治相结合的治国方针，中国曾经有很长的一段时期重德轻法，用道德规范来约束自己在中国有更加长远的历史，所以在过渡时期内实行这一方针可以在一定程度上弥补法律的不足。

（四）从国际环境上看

如果只就一国发展的外部条件而言，国际环境主要指下列3个方面的因素:

1.人类社会共同的物质生产条件。

2.国际政治、经济、军事、文化诸舞台上的各种行为主体和行为者，包括主权国家、国家联盟、国际组织、跨国公司、政党组织、利益集团，以及某些国家和国际组织的领导人。

3.国际行为或相互行为的结构状态，包括世界经济体系、国际政治关系体系、国际军事力量格局、国际文化、信息传播体系等。

尽管存在着公认的平等交往的国际准则，但由于作为国际政治关系基础的国际经济关系，包含着某些强弱差别和资源难以在平等基础上合理合法利用等情况，因而经济上的摩擦，导致地缘政治战略的变异和国家利益维护方式的变异。

获得既得利益的国家在各处经济、政治冲突中均倾向于维护自身经济利益和己经享用的政治权益，尽管越来越多的发展中国家则提出了改变旧的国际经济秩序的要求，由此带来国际政治、经济关系中的变革趋势。

但是，强权、霸权、恐怖主义、分裂主义等现象仍然时常出现。

在这种形势下，如何在遵循和平共处五项原则的国际准则下独立、平等、稳定和富有效率地发展，使中国“和平崛起”，成了当代国际环境变迁中我国政府考虑的重要议题。

三、科学发展观下我国的行政环境建设

（一）可持续发展下经济环境完善

要改变我国当前经济环境中的不利因素，关键是要改变政府主导的经济增长方式，也就是要建立适应市场经济的一般规律经济发展道路。

减少政府对经济活动的干预，使社会资源真正通过市场进行有效配置，从而进一步提高市场化程度，构筑可持续发展的经济环境，加快服务型政府的建设。

第一，要加快政府管理体制改革与创新，建立高效、透明的宏观经济管理体系，重点解决好当前政府在经济职能上的“越位”、“错位”、“缺位”。

按照市场与政府合理分工的要求，必须进一步转变政府的经济职能，改变政府的“越位”、“错位”、“缺位”状况，所谓越位即政府过多的干预了经济领域本该由企业和第三部门组织来干的事;所谓错位，即许多经济领域上的事政府不该参与，而政府却参与了;所谓缺位，即政府应该为经济发展主体和公众提供的服务，政府却未提供。

解决这“三位”最有效的途径就是加快政府行政管理体制的改革与创新。

第二，加快生产要素的市场化，建立统一、开放、竞争、有序的市场体系。

为了在更大程度上发挥市场对资源配置的基础性作用，必须加快建设全国统一市场，大力发展要素市场。

从紧迫性与可能性看，虽然商品市场发展很快，但地区分割市场相当严重，地方保护主义盛行，限制了全国市场容量的扩大，严重阻碍了技术进步与经济的进一步增长，因此很有必要加快全国统一市场的建设。

与商品市场化程度快速提高相比，我国的要素市场化程度明显过低，不仅影响了市场作用的发挥，而且由于要素市场价格信号失真、传导不畅，引发了市场“双轨制”，导致大量“寻租”与腐败行为的发生，反过来又限制了要素市场的良性发展。

因此，要提高市场化程度，就必须把发展要素市场作为重点来抓。

第三，加快投资体制改革，确立企业的投资主体地位。

在我国的投资管理体制中，投资建设项目失误与损失严重一直是一个痼疾。

尤其是近年来，我国的项目投资额越来越大，资金浪费也随之增多。

而与整个经济的市场化改革相比，投资体制是改革则是相对滞后的。

由此造成的最大问题是企业不具有作为一个投资主体的地位，难以成为名副其实的市场主体与法人主休。

企业不能成为投资主体这一根本问题得不到解决，市场配置资源的基础性作用就无法得到发挥，上述投资建设项目失误与损失严重这一痼疾就无法根治，政府对投资宏观调控与监管的有效性也难以得到提高。

为此，国务院出台的《国务院关于投资体制改革的决定》，着眼于投资体制的创新，为确立企业在投资活动中的主体地位构建了基本的制度保证。

（二）廉洁效率的行政环境的构筑

主要要做到三个方面：

第一、转变行政职能

在中国,由于社会历史条件的限制,新中国成立后面临着现代化发展的多重目标,必须同时兼顾来自多方面的巨大压力。

在这种情况下,需要强化政府的作用,由其承担起民族复兴和现代化建设的领导重任。

随着社会的发展,这种范式的弊端暴露得愈来愈突出。

改革开放以来,人们逐渐形成这样的共识,切实转变政府职能是实现政企分开的经济体制改革的关键,同时也是政府机构与行政管理体制改革的关键。

回顾改革开放以来的公共行政发展历史,我们会清楚地看到中国公共行政正在面临着范式转换,即从全能型政府范式向效能型政府范式转化,这就意味着政府的作用要重新界定。

第一,政府干预的范围要缩小,政府应让经济活动主体做微观决策,自己则集中考虑宏观问题。

第二,政策手段要所变化。

如在经济领域,与依靠行政命令不同,政府应力求主要通过财政金融政策和法规来影响经济活动。

第二，精兵简政,合理设置行政机构

精干,是行政组织结构设计的根本原则。

列宁在领导苏维埃政权建设的实践中,曾指出:

“无论如何,我们必须精简我们国家机关。

”1982年我国颂布的《宪法》规定:

“一切国家机关实行精简原则。

”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定:

地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则设置必要的工作部门。

目前,政府职能重点的转移,新的职能部门的建立,政府对社会干预的扩大和行政组织的增加,等等,都是为适应管理的需要,精简或增加行政组织的。

因此,应该根据行政管理权限的转移、新的社会问题的出现,以及临时性的管理任务所提出的要求,去合理设置行政机构,以实现对整个社会事务的有效管理。

第三，建立高效、廉洁的公务员制度

邓小平同志指出:

现在我们国家面临的一个严重问题,不是四个现代化的路线、方针对不对,而是缺少一大批实现这个路线、方针的人才。

道理很简单,任何事情都是人干的,没有大批的人才,我们事业就不能成功。

建立高效、廉洁的公务员制度正是在人才资源和组织、管理等方面为行政系统的优化提供重要保证。

要实现对国家事务的科学管理,没有一支高素质的公务员队伍是不行的。

我国目前的情况是政府机关干部还没有真正从大一统的干部队伍中分离出来,实现分类管理不利于调整干部结构、提高行政机关工作人员的政治业务素质、强化政府指挥系统、加强勤政建设、克服官僚主义、提高机关行政工作效率,也不利于加强廉政建设。

优化行政系统的重要一环,就是建立高效、廉洁的公务制度。

建立高效、廉洁的公务员制度,不仅能促进政府机关的勤政、廉政建设,而且还能促进机关人事管理工作的科学化和法制化,实现对国家事务的科学管理,提高机关行政工作的效率。

（三）以人为本指引下行政人文环境的构造

随着全球化发展进程的向前推进，我国逐步融入这样一个国际社会，在这个国际社会中参政和福利是突出的政治问题。

因此尽管发展的逻辑意味着国家建设和经济建设要先期进行，但是发展的政治迫使第三世界国家同时面临人们对于参政和分配的要求和期望。

为此我国也在围绕着“以人为本”这个中心做积极的改革和转变。

在城市建设中“以人为本”，让市民们生活在一个清洁、美丽、富裕、和谐的环境中；农村发展中“以人为本”，努力提高农民生活质量和社会地位，转移大量剩余劳动力，让农民朋友真正富起来；在科教文化中“以人为本”，以为国家培养思想道德和专业文化知识双优的高素质人才为宗旨，调动人们的思想活跃到各项事业的建设中，尊重个性发挥，开创更大的百家争鸣的局面；在财政征收与分配中“以人为本”，既保障社会发展的资金需求，又兼顾人民群众实际生活的承受能力；在政治改革中“以人为本”，大力提倡政治文明，强调民主形式，使人民能把自己国家主人翁的权利与地位真正落实到实处；等等。

坚持“以人为本”，就是要关注民生、体察民情、尊重民意、保障人权，时刻关心群众疾苦，切实解决人民群众特别是弱势群体的切身利益，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

“以人为本”体现在树立和落实全面协调可持续发展，要紧紧围绕人们生存和发展的需要，推动经济和社会全面发展。

党和政府工作的出发点和落脚点要放在人民的切身利益上包括生命安全、身体健康，对农民、下岗失业人员、进城农民工等社会弱势群体的关注程度要给予更多的关注；在各项改革的稳步推进和不断深化中，要使得各项改革更加顺民意、谋民利、合民心。

各级政府在为百姓群众解决一个个具体问题时，要大力推进政府职能转变和制度、法治建设。

从“以人为本”我们看到了政府的转变，从政府的转变我们更看到“以人为本”的发展。

（四）开放积极的国际形象的树立

当前，我国要加大对外开放,树立良好的国际形象当前的国际环境,从政治上看西方资本主义国家将对我采取“以压促变,软硬兼施”的政策。

从经济上看,国际经济关系的政治化色彩很浓厚,“人权”问题、军控及核问题等逐渐被卷入经济领域,对我们利用外资和引进技术的条件更为苛刻;世界经济区域集团化进程加快,其保护性措施阻碍了我们多元化市场的开拓;国际竞争进一步加剧,西方国家贸易保护主义盛