推行劳动保障监察两网化管理.docx

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推行劳动保障监察两网化管理

镇江市劳动和社会保障局深入学习

实践科学发展观活动调研报告

推行劳动保障监察两网化管理

建立维权服务新机制

蒋建中

1995年《劳动法》颁布实施后，我市各级劳动保障部门先后建立了劳动监察执法机构，市成立了劳动监察支队，各辖市区成立了劳动监察大队。

十几年来，在党委政府的领导下，劳动保障监察机构通过组织开展日常巡查、举报专查、专项执法、书面审查等形式多样的执法维权活动，及时查处和纠正劳动保障违法行为，有力促进了各项劳动法律法规贯彻落实，为我市劳动关系的和谐稳定和社会的安定作出了积极贡献。

随着社会主义市场经济的不断发展，改革力度的不断加大，劳动保障领域经历了劳动用工制度、工资分配制度、社会保险制度等三项制度改革的全面落实、私营企业雨后春笋般建立、国有集体企业改制破产等多种新事物的考验，各种新情况新问题不断凸现，劳动关系显现出复杂化、多元化的态势，劳动监察作为《劳动法》的“保护神”，作为劳动关系的“调节器”和“减压器”，肩负着面广量大的维权任务。

尤其是在当前新的重要发展时期，在以人为本的科学发展观的指导下，如何有效发挥劳动监察在劳动关系领域内“调节器”和“减压器”的作用，维护好和谐稳定的劳动关系，成为劳动监察学习实践科学发展观的首要新课题。

为适应形势的要求，2008年上半年，我局就“推行劳动保障监察两网化管理，建立维权服务新机制课题”进行了调研，下半年在辖市区进行了初步实践。

今年，按照全面落实科学发展观的要求和上级部门的工作部署，又进行了广泛调查研究和分析，现根据调研结果，将我市推行劳动监察两网化建设的必要性、两网化建设的现状问题、两网化建设的目标构想、有效推行两网化维权新机制的主要办法以及建议等五个方面作一报告。

一、劳动监察面临的新形势新任务新要求

不断变化发展的新形势要求劳动监察执法维权工作既要与时俱进，善于创新，又要围绕大局，勇担责任。

站在新的历史起点，劳动监察机构要深刻认识国家以人为本的大政方针政策，要认真剖析新形势下所面临的各种新情况新问题，在秉承原有的执法维权方式的同时，必须不断加强研究，主动肩负新形势赋予的新任务。

1、中央和地方各级党委政府一系列重大战略部署和重要指示，对创新劳动监察执法维权机制提出新要求。

党的十七大提出“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、推进建设和谐社会”的五有建设目标，劳动保障部门涉及到其中的“四有”目标建设，为加快实现这一目标进程，作为劳动保障部门的执法机构，劳动监察将随之承担更大的任务和责任。

党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对统筹城乡就业社保维权等工作提出了明确要求，其中指出要发挥劳动监察功能作用，维护好广大人民群众和用人单位的合法权益。

市委五届七次全会进一步提出“着力推进城乡就业和社会保障一体化建设”的目标要求，要求在做好城镇劳动保障工作的同时，更多地关注农村，提出了城乡统筹维权的要求。

此外，去年以来《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》、《就业促进法》等一批劳动保障法规的密集颁布实施，对劳动保障监察工作提出了更高的要求和标杆。

这些都要求劳动监察维权工作必须适应新形势，树立新理念，实行新举措，勇于创新实践，争取更大的作为。

2、面广量大的执法维权任务，对建立和推行劳动监察两网化管理提出了客观要求。

近几年来，随着经济社会发展速度的加快，劳动关系不可避免地呈现诸多新情况新矛盾，尤其是国家一系列以人为本的政策措施出台，人民群众自我保护维权意识不断觉醒和增强，纷纷拿起法律武器维护自身的合法权益。

以全市劳动监察机构近五年受理的投诉举报案件和立案查处违法案件为例，五年来，全市劳动监察机构受理来信来访来电举报投诉10192起，涉及职工群众187770人次，立案查处违法案件4947件，案件的年增幅在20%左右，2008年的立案查处案件数是2004年的2.3倍。

具体情况见下表：

2004

2005

2006

2007

2008

举报投诉件数

1711

1757

1892

2022

2810

增幅（%）

103

103

108

107

140

立案查处件数

579

601

1144

1282

1341

增幅（%）

119

104

190

112

105

可以预计，随着职工法制和维权意识的增强，投诉举报案件和立案案件当前乃至今后较长时间仍将呈上升趋势，劳动监察维权任务将越来越繁重。

当前随着国际金融危机对社会各层面影响的不断深入，劳动关系运行面临诸多不确定因素，一些企业因经营困难引发的劳资纠纷持续上升，多点联动群体性突发事件增加，单纯依靠原有的执法维权方式方法及时有效解决矛盾的难度加大，执法工作面临越来越大的压力。

因此，维权的客观形势要求劳动监察机构在继续发挥好原先执法维权方式的同时，要大胆创新，建立新的执法机制，提升执法维权的效能和质量。

3、执法力量与维权需求的矛盾，对建立和推行劳动监察两网化管理提出了必然要求。

当前，劳动监察执法维权由原先的以城镇企业和职工为主转变为城乡一体化统筹维权，维权覆盖面扩大，面对全市11万户用人单位和96万职工劳动关系的协调压力，维权任务随之倍增，此外，党委和政府、用人单位和职工要求劳动监察及时介入突发集访事件，及时查处平息劳资纠纷，及时维护劳资双方合法权益的需求日益增强，与当前执法队伍力量不足的矛盾更加突出。

目前，我市及各辖市区劳动保障部门的劳动监察机构还是1995年、1996年两年内成立的，建立时全部是自收自支的事业单位，后逐步改为差额拨款和全额拨款事业单位，润州区劳动监察大队直至2008年才解决了机构性质，改为全额拨款事业单位。

全市劳动监察机构人员编制与1995年成立时编制数基本相同，市支队仅核编为10人，辖市区大队仅为5-6人，全市现有专职劳动监察员仅49人，与国务院和省规定的劳动监察员和职工的配置比例1:

8000的要求（应达到120人）相差很远，这与新形势下的维权任务和要求不相适应。

为此，要实现城乡统筹，扩大维权覆盖面，提升维权效能，必须建立和推行符合形势发展要求的劳动监察新机制。

4、部、省劳动保障部门对建立和推行劳动监察两网化管理提出了明确要求。

近两年，随着形势的不断发展变化，部省劳动保障部门对劳动监察维权工作提出三个转变的任务要求，即劳动保障执法的监管范围从过去的城镇为主向城乡一体化维权的转变，监管模式从被动执法向主动预防、主动调处转变，监管内容从劳动标准为主向劳动关系运行全过程的转变。

针对维权工作三个转变的新任务新要求，去年，省劳动保障厅明确要求在全省范围内逐步推行劳动监察两网化管理（即执法区域网格化、运转方式网络化），并明确省辖市主城区年内两网化监察覆盖率必须达100%，辖市覆盖率必须达60%。

今年，人力资源和社会保障部在全国选择60个城市开展两网化试点工作，准备用2-3年时间在全国范围内全面推行劳动监察两网化管理机制，我省南京、苏州、泰州三市已列入全国两网化试点城市。

省劳动保障厅已将两网化建设工作列为推动劳动保障机制创新重要举措，列入全年劳动监察工作重中之重，要求全省在2010年之前两网化覆盖率必须达到100%，为此将每年采取以奖代补办法，予以强力推动，确保两网化管理的加速推进。

二、我市劳动保障监察两网化建设的现状、存在问题及周边城市的借鉴启示

1、我市劳动监察两网化建设的基本情况。

去年以来，在市委市政府的领导下，我市各级劳动保障部门不等不靠，主动作为，克服种种困难，进行了大胆的探索和实践，两网化建设工作取得积极的成效，目前与苏州市、泰州市同处于全省第一方阵，获得全省两网化建设推进工作先进单位。

我市两网化建设已取得初步成果。

一是网格划分基本到位。

目前我市所有街道（乡镇）成立了一级监察网格64个，社区（村）建立了二级监察网格816个。

二是网格工作人员基本明确。

全市招聘和聘任兼职劳动监察员和劳动监察协理员972名，其中市区招聘监察协理员18名。

三是网格执法服务活动已经展开。

全市所有街道（乡镇）劳动保障所设立了劳动监察中队，聘任劳动保障所长兼任劳动监察中队长，负责辖区内用人单位和职工的执法维权工作，网格内用人单位劳动保障基本信息的采集工作已经全面启动，目前已经采集9799户用人单位基本信息。

四是全市劳动保障监察网络基本形成。

目前执法监察网络贯通联接到六个辖市区（除丹阳）及其一二级网格。

劳动监察办案等基本业务已全面网上运行。

通过一年的实践，我市两网化管理的作用初步显现，一方面扩大了维权覆盖面也缓解了劳动监察维权工作压力，特别是弥补了因专职监察员人手不足而造成的基层劳资纠纷不能及时处理现象。

另一方面，通过采集网格内用人单位用工情况、签订劳动合同、参加社会保险、工资发放等劳动保障信息数据，为劳动保障工作的整体发展提供了基础性资料。

2、我市劳动监察两网化建设存在的主要问题。

当前，全市推行这项工作尽管取得了初步成果，但仍存在很多问题和缺陷。

一是街道乡镇劳动监察中队的设置缺乏制度性安排。

目前我市劳动监察中队只是依托劳动保障所虚设机构，难以实质承担和真正发挥基层维权的作用。

二是两网化工作人员经费和工作经费缺乏长远性保障。

全市972名劳动监察协理员中，除丹徒区97名和市区18名协理员由政府购买公益性岗位基本解决了人员补贴经费问题外，其他757名协理员没有任何经费支持和保障，社区（村）二级网格协理员主要聘请的是村、社区的会计，每年象征性给予600元左右补贴，无政策保证，就是这样的经费补贴也难以调动其工作主动性积极性，导致采集信息失真，维权警铃失灵。

三是全市统一的劳动监察两网化建设标准规范亟待制定。

由于两网化管理机制是一项创新举措，没有实践，没有样本，需要长期不断的探索总结，尤其在监察中队、协理员的合理配置、数据库维护更新、信息采集等方面需要达到什么样的标准，难以短期内形成符合实际的规范，国家和省目前尚无出台类似标准，我们认为从长远发展，这些问题必须尽快予以解决。

3、全省及省内周边城市推行劳动监察两网化建设借鉴。

全省推行两网化建设以来，全省各地纷纷加大力度予以推进。

苏州市在街道（乡镇）建立了43个劳动监察中队，属于劳动监察大队的分支机构，全部列为全额拨款的事业性质，新招聘的92名专职劳动监察员的人员经费、工作经费全部纳入当地财政预算，市财政为每个中队下拨50万元的开办费用，配备执法车辆及相关办案工具。

无锡市政府下发文件，由市财政向每个街道（乡镇）监察中队拨付3.5万元的开办经费，并明确同级财政安排资金落实监察中队人员的工作经费和人员经费。

泰州市的26个中队有一半以上为全额拨款的事业单位，人员和办公经费纳入财政预算。

苏州市、南通市、泰州市通过政府购买公益性岗位新招聘劳动监察两网化协理员分别为816人、454人和196人，2008年三市财政从就业和再就业资金中核拨人员和工作经费分别为420万元、290万元和90万元。

扬州市市长常务会议研究决定给扬州市劳动保障监察两网化建设下拨100万元工作经费，予以推进工作。

目前，全省已建立一级监察网格727个，二级监察网格4677个，4680名劳动监察协理员活跃在网格管理之中，两网化管理机制初步运行，并发挥其作用。

三、我市劳动保障监察两网化管理机制的总体构想和目标体系

根据部省要求，我市劳动保障监察两网化管理的总体构想和目标是：

依托现有行政管理体系和劳动保障基层服务平台，按照“横向到边、纵向到底、管理到位、责任到人”和“信息准确、数据齐全、资源共享、实时监控”的工作要求，依据“属地管理”原则，在全市64个街道（乡镇）建立一级网格，在全市816个社区（村）建立二级网格，以网格为单位，开展对用人单位全方位覆盖、全过程监控的动态监管，通过二年左右的时间基本建成涵盖市、辖市区、街道（乡镇）、社区（村）的一级指挥、二级网格、三级执法、四级监督，以网络化支撑网格化运行的劳动保障监察维权新机制，为政府实施劳动保障的科学管理、科学决策提供全面准确的依据，为劳动者和用人单位依法维权提供及时有效的服务，构建有效化解矛盾的基层工作平台。

2009年在推动劳动监察两网化管理上拟重点建立“四大体系”。

一是要建立两网化管理标准和考核体系，提升两网化管理运行质量。

依据网格划分清晰、网络上下贯通、人员配备到位、硬件设施齐全、规章制度健全、目标责任明确、业务规范运行、经费保障到位等工作要求，研究制定符合我市实际的两网化管理工作标准和考核标准。

二是要建立四级联动执法体系，提升两网化管理维权能力。

强化和明确网格监管职能，切实扩大维权覆盖面，实现两网管理化向社区、村的有效延伸。

建立起投诉举报统一调度中心和网格间联动执法队伍，明确联动执法的责任，形成统一指挥、上下联动、统一执法的新型执法机制。

三是要建立劳动关系状况分析发布预警评价体系，定期形成和发布有质量的网格内劳动关系状况分析评价报告，提升两网化管理基础作用。

同时，建立网格逐级上报制度，定期以报表和书面报告的形式上报网格内有关劳动纠纷处理、劳动合同签订、工资发放、裁减员工、社会保险参保情况等信息数据，为劳动保障工作的决策和分析提供针对性和有价值的数据信息来源。

四是要建立指导服务工作体系，提升两网化管理服务水平。

着力在执法理念、机制和能力上实现提升，发挥网格覆盖面广、监管具有针对性、灵活性等特点，做实劳动监察定点联系服务企业制度，按照“双维护、三服务”的要求，建立监察员、协理员与网格内用人单位的双向联络制度，加强对企业劳动法律法规的宣传指导和重点帮扶，实现劳动监察由执法管理型向服务管理型的转变。

四、全面推行劳动保障监察两网化管理机制的主要措施

劳动监察两网化管理新机制是应对新形势下开展城乡统筹执法维权工作的新举措，是实现劳动监察维权重心下沉、关口前移的创新措施，更是一次复杂的系统工程，需要采取超常规措施和办法加以推进。

1、要切实加强组织领导，将推行两网化管理作为劳动保障部门创新工作的重要内容。

劳动保障部门要成立推行两网化管理新机制工作领导小组，统一思想，形成共识，要切实加强对这项工作的组织领导，局党组要定期听取汇报，协调指挥工作推进，劳动监察机构要明确责任，抓好工作落实，局相关处室单位要加强支持配合，充分发挥劳动保障部门整体合力和资源予以推进，从而实实在在地构建起这张覆盖全市所有用人单位和职工的劳动维权之网。

2、要由点到面，稳步推进。

劳动监察两网化管理作为一项系统工程，涉及到网格化管理和网络化建设等多项工作内容和要求，并非一蹴而就的，宜采取分步实施、先易后难、由点到面、稳步推进、逐步到位的方式进行。

在我市现有成果的基础上，通过二年努力，覆盖面由现在的85%达到100%。

两网工作人员和工作经费争取有明显推进和制度保障，两网化的成果基本应用，市区联动执法机制全面建成。

3、要完善制度，规范运行。

为了确保两网化管理新机制的有效运行，并切实发挥作用，需要制定和完善一系列工作制度。

我市推行过程中，已下发了《关于在全市推行劳动保障监察网格化管理的实施意见》、《关于开展劳动保障监察两网化管理试点工作的通知》、《全市劳动保障监察两网化工作考核办法》等，下一步需要尽快研究和制定的工作文件有：

《全市劳动保障监察两网化管理工作标准》、《劳动保障监察两网化建设提升年考核细则》、《劳动监察中队星级建设标准》、《劳动监察四级联动执法责任》、《用人单位信息采集标准》、《劳动监察网格数据信息报告制度》、《劳动监察员、协理员联系企业双向联络制度》、《网格内劳动监察状况分析发布制度》以及经费保障等新的制度规范，确保两网化管理新机制的规范运行，促进劳动监察维权工作实现新的提升。

五、推行劳动保障监察两网化管理机制的几点建议

推行劳动监察两网化管理机制的核心问题在于切实解决劳动监察中队的设置和劳动监察协理员的配置及人员工作经费问题，实现监察维权关口前移、下沉，有效增强基层监察机构的维权能力，状大充实基层执法力量并发挥其作用。

因此，我市劳动监察两网化管理新机制能否确保在全市有效建立和全面推行，能否真正发挥其稳定和谐劳动关系的作用，能否在去年全省领先的基础上实现新的提升，必须采取切实措施有效解决上述瓶颈问题。

为此，我们建议：

一是要加强政府推动力度。

此项工作初期建设必须上升到政府层面加以推动，建议参照“全市创建和谐劳动关系”的做法，由市分管领导（或分管秘书长）担任组长，劳动、人事、财政、编制等部门有关领导为成员，成立全市推进两网化建设工作领导小组，在全市范围内强势推行劳动监察两网化管理机制建设，并将其列入政府目标管理考核内容。

二是要确保两网化建设人员经费和工作经费的落实。

根据国办发（2009）3号文第一条规定“鼓励和引导高校毕业生到城乡基层就业，对到基层和社区从事社会管理和公共服务的毕业生，按国家有关规定给予社保补贴和公益性岗位补贴，所需资金从就业专项资金中列支。

”人力资源和社会保障部以人社部函（2009）135号文进行了配套，在文中第二款中公布了《第一批基层社会管理和公共服务岗位目录》，其中将劳动保障协理、劳动关系协理、劳动监察协理作为第一批第一类推出的公共服务岗位。

我们认为：

在目前难以解决劳动监察中队机构设置及人员编制的情况下，抓住两文出台这一契机，并借鉴省内大多数城市（泰州、南通市等）的做法，通过政府购买公益性岗位，招聘劳动监察协理员充实基层维权力量，通过就业资金列支等方式解决所需的人员和工作经费问题，从而在制度上给予两网化建设长远性的经费保障。

三是要建立政府督查机制。

两网化管理维权机制作为一项系统工程，涉及到全市所有用人单位和职工劳动保障基本情况的动态监控，工作内容多、环节繁杂、要求具体，推行难度大，建议建立政府督查机制，仿效“劳动关系和谐企业创建活动”的督查考核形式，由政府分管领导带队听取汇报，督查进度，对推行不力的地区实行通报，促使这项新机制在我市全面有效的建立和推行。