公共图书馆服务体系建设的实践与理论探索.docx

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公共图书馆服务体系建设的实践与理论探索

公共图书馆服务体系建设的实践与理论探索

许晓霞

2012-10-2721:

47:

29　　来源：

《中国图书馆学报》（京）2011年4期

　　【英文标题】DevelopmentReviewofPublicLibraryServiceduringtheEleventhFive-yearPlanPeriod

　　【作者简介】许晓霞，苏州图书馆副馆长，苏州市215002

　　“十一五”时期，是我国社会发展的重要转型期。

在社会全面协调发展的观念引领下，完善公共服务，保障公共服务的均等化，成为“十一五”时期社会发展的重要目标。

公共文化服务作为基本公共服务的重要组成部分，也因此成为这一时期社会发展的战略重点。

公共图书馆服务体系建设及其理论研究就是在这样的宏观背景下，成为整个图书馆事业发展中最引人瞩目的研究领域之一。

　　1实践探索

　　“十一五”时期，我国实施了全覆盖的公共图书馆服务体系建设。

政府首先出台了覆盖全社会的公共图书馆服务体系的布局标准。

2008年4月，被列入《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》重要任务之一的《公共图书馆建设用地指标》正式发布，2008年6月1日起正式实施。

该标准以服务人口和服务半径来确定公共图书馆的设置数量（含规模）和网点布局，使全覆盖的公共图书馆服务体系有了相对明晰的布局标准。

政府同时启动了旨在覆盖全社会的公共文化设施建设活动，在全国范围内开展以“农家书屋”、“乡镇（街道）综合文化站”、“文化信息共享工程基层服务点”三项重点工程为代表的基层文化设施建设。

这三大基层文化设施中都包含图书馆服务设施，履行从图书借阅到信息提供、再到讲座培训等众多的图书馆职能，因此，它们虽然没有获得“公共图书馆”的正式定位，却在事实上构成了新时期公共图书馆服务体系的组成部分[1]。

除这些全国性重点项目之外，一些地方政府还启动了（有些地区是继续）由不同级别图书馆构成的公共图书馆服务体系建设，如深圳启动新一轮图书馆之城建设，即《深圳市建设“图书馆之城”（2006-2010）五年规划》[2]；嘉兴启动以嘉兴市图书馆为总馆，各直属乡镇图书馆为分馆的公共图书馆服务体系建设[3]。

　　这一时期的图书馆界一方面协助政府扶持（主要在资源、技术和业务上扶持）上述项目中出现的基层图书馆服务设施建设；另一方面积极探索公共图书馆服务体系的有效协调与管理模式。

北京、上海、深圳、杭州等地继续完善自“十五”开始的公共图书馆服务网络建设，以一卡通的形式来实现网络（联盟）内的资源共享[4-7]；广东省佛山市禅城区、苏州、嘉兴、哈尔滨、厦门等地则继续探索各种形式的总分馆管理模式，试图突破现有体制的制约，在更大程度上实现统一资源、统一服务和统一管理[3,8-11]。

　　2理论总结

　　随着实践的展开，有关公共图书馆服务体系建设的问题也吸引了学者的研究兴趣。

“十一五”最初两年的研究主要从职业活动的角度出发，探讨延伸服务和图书馆服务网络的建设。

后期的研究开始转向探寻全覆盖的公共图书馆服务体系如何实现，如何保证建设过程的经济高效以及未来运行的持久性等问题。

截至2010年，相关理论研究已经取得显著进展。

　　2.1相关概念的梳理

　　早在国家发布建设全覆盖的公共图书馆服务体系的宏观战略目标之前，图书馆界已经开始了以普遍均等服务为目标的公共图书馆服务体系建设活动[1]，只是这些活动更多地被称为“图书馆服务网络建设”[12-13]，或直接称为“延伸服务”[14-15]和“总分馆建设”[16-18]。

这些概念揭示了图书馆界在扩大图书馆服务的覆盖面方面已经开展了工作，但对于建设全覆盖的公共图书馆服务体系而言，它们还带有明显的职业视野的局限。

2007年中国图书馆学会专项资助的“公共图书馆服务网络构建研究”一开始也是以“服务网络”的概念表述研究问题并组织调研活动的，但随着研究的深入，研究者的探究兴趣逐渐转移到了“全覆盖的公共图书馆服务体系如何实现”这样更根本的问题上[19-21]。

在这样的探究活动中，“公共图书馆服务体系”和“覆盖全社会的公共图书馆服务体系”等新概念得到了初步界定，“总分馆”、“图书馆服务网络”等概念被重新审视[21]。

　　上述概念的梳理推动了若干认识上的突破。

首先，公共图书馆服务体系等概念的界定，至少在一定程度上将图书馆界的视野从关注延伸服务、服务网络建设等业内活动扩展到关注整个公共图书馆服务体系的建设，特别是全覆盖的公共图书馆服务体系的建设，而后者必然涉及政府责任和制度设计等更宏观的问题。

其次，延伸服务、图书馆服务网络、总分馆、公共图书馆服务体系等概念的区分帮助厘清了政府和图书馆的责任界限。

这些区分显示，公共图书馆服务体系建设涉及图书馆服务设施的布局，因而主要是政府的责任，总分馆建设因为涉及建设主体的整合，也必须由政府通过制度规定加以解决。

　　2.2全覆盖及布局标准的确定

　　公共图书馆的覆盖率是基于一定的布局标准来计算的。

《国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》提出了与普遍均等服务原则相一致的公共文化覆盖率目标：

“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系。

”对此，图书馆界大多将其理解为能够保证所有公民就近获得公共文化服务。

于良芝教授将其进一步诠释为“覆盖全社会”的目标事实上就是100％的覆盖率[22]。

　　《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》在文化设施网络布局任务里提出，“在巩固县县有图书馆、文化馆的基础上，基本实现乡镇有综合文化服务站，行政村有文化活动室”，这意味着，所谓“覆盖全社会”的覆盖率（或100％的覆盖率）是按文化基础设施到村的布局标准而论的[22]。

基于公共图书馆的特点，《公共图书馆建设用地指标》和《公共图书馆建设标准》第一次明确提出了专门针对公共图书馆的网点布局规划原则，即以服务人口和服务半径来确定公共图书馆的设置数量（含规模）和网点布局，这也是“十一五”期间重要的实用性理论成果[23-24]。

　　2.3全覆盖公共图书馆服务体系建设的成本效益及可持续问题

　　覆盖全社会的公共图书馆服务体系建设目标必然会对财政的支付能力提出新的要求。

在一个特定区域内（如市级或全县范围）建设覆盖全社会的公共图书馆服务体系究竟需要多少建设资金？

每年运行经费需要多少？

如何在效益目标既定的前提下实现成本的最小化？

李东来以东莞图书馆的26所分馆为例，比较了各自为政的公共图书馆服务体系和按总分馆管理的公共图书馆服务体系的成本差异，研究显示，后者所需成本不足前者的三分之一[25]。

2008年启动的“公共图书馆立法支撑相关研究”项目的“公共图书馆设置与服务体系研究”课题组，也对不同体制下的公共图书馆服务体系进行了成本分析（包括建设成本和运行成本），并对地级市政府和县级政府的财政能力进行了分析。

该研究发现，按现有体制建设全覆盖的公共图书馆服务体系将十分昂贵和低效，因而不可能实现可持续发展；从经济能力和规模经济效应角度，应将基层图书馆的建设主体上移至市政府和县政府比较合适；同时，考虑到地区差异，一些地区需要两级政府联合承担建设覆盖全社会的公共图书馆服务体系的责任[26]。

李东来、冯玲通过分析东莞地区图书馆集群管理的经验也强调了协同发展的经济优势和可持续发展优势[27-28]。

　　2.4制度设计与创新

　　许多研究证明了总分馆的组织形式显著优于分散独立的图书馆[29-31]。

然而，在我国现行的行政体制和分级财政体制框架下，建设以总分馆为基本单元的公共图书馆服务体系必然要求对现有制度进行重新设计。

“十一五”时期的相关研究已经开始触及制度设计问题。

公共图书馆建设主体的选择及管理单元的确立是这一时期提出的最显著的制度设计问题。

　　“十一五”期间，随着公共图书馆服务体系的建设任务转向面广量大的县以下基层图书馆建设，公共图书馆建设主体问题便凸显出来。

中国图书馆学会2007专项基金课题在深入剖析十一个典型案例时首先发现并提出了这一问题：

按照我国目前的体制，这些基层图书馆的建设者恰恰是公共图书馆建设主体中能力最弱的部分——乡镇政府、街道办事处、居委员、村委会、社会力量。

该研究指出，建设主体的薄弱至少为基层图书馆建设带来了长效机制或可持续发展问题、布局问题和“全覆盖”的可能性问题；要保证基层图书馆的持续健康发展，必须突破现有建设主体的分工，打破一级政府建设并管理一个图书馆的格局，重新界定基层图书馆的建设主体。

该课题建议将基层图书馆的建设主体上移，并给出了具体调整方案[21]203。

随后，这一问题被许多研究者所关注，并成为研究热点。

李国新教授认为“总分馆”建设的最大障碍是体制问题，并指出，解决体制问题，根本的出路是立法保障[32]；李超平在分析嘉兴模式时，也认同建设主体上移的必要性，但她同时认为管办分离的模式可以保证紧密型总分馆的实现，总分馆不必同属于一个建设主体[33]；于良芝等进一步从立法的角度探讨了如何规范与总分馆建设相适应的图书馆建设主体、管理体制问题[34]；邱冠华等从成本核算和政府财政能力讨论哪一级政府更适合承担建设覆盖全社会的公共图书馆服务体系的主要责任[26]。

几乎所有的研究都得出了同样的结论：

从保障能力（包括设置和运行的经费保障）、服务的规范与专业化、资源共享、成本核算、社会效益和可持续发展的角度，都应当改变与我国现有行政体制相呼应的“一级政府建设和管理一个图书馆”的多层模式，将基层图书馆的建设主体适当上移。

　　管理单元是与建设主体密切相关的体制问题，对于这一问题最早和最主要的研究成果同样来自“公共图书馆服务网络构建研究”课题组。

管理单元是指由同一个主管部门统一管理的图书馆群[20]。

管理单元中的主管部门由建设主体指定，可以是政府主管部门，也可以是图书馆管理委员会，或者是一个管理单元中的中心馆（总馆）。

管理单元的规模取决于建设主体的层级。

反之，选择哪一层级的政府作为公共图书馆服务体系的建设主体，除了需要考虑财政保障能力外，还需要考虑合适的体系规模（管理单元），以便进行有效的管理。

与公共图书馆分级建设主体相适应的是分层管理制度，即各级政府既是公共图书馆的建设主体，同时又是相应级别公共图书馆的管理主体。

建设主体上移后，管理主体也随之上移，这样，可以变原来的分层管理为集中管理，带来规模效应。

实施集中管理的一个图书馆群就构成公共图书馆事业的管理单元。

对这个群体实施集中管理的是建设主体设立的管理职能机构[21]203。

　　全覆盖的公共图书馆服务体系建设为公共图书馆发展带来了前所未有的活力，也极大地推动了相关理论研究的创新，这个领域也因此成为公共图书馆实践与理论互动的范例。

一方面，构建公共图书馆服务体系的实践活动为理论研究提供了可资分析的各类模式，通过对这些实践模式的深入剖析，特别是批判性分析，能够发现问题之所在；另一方面，理论成果也为实践活动提供依据和指导，帮助厘清责任，找到问题的症结所在，并提供解决方案，从而使全覆盖的公共图书馆服务体系建设更加科学、理性。

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