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农村公共服务中的乡镇政权
农村公共服务中的乡镇政权
——基于赣中地区A乡的调查与分析
尹利民
【摘 要】本文通过A乡的案例与逻辑分析，表明乡镇政权的中心工作仍然是经济发展和社会稳定，而在基本公共服务方面基本处于“缺席”的状态。
乡镇在农村公共服务中是否“在场”，则要取决于乡镇干部对自身“职务晋升”可能性预期的判断，不具有硬性约束。
乡镇政权的“在场”不仅可以提高农村的基本公共服务的效能，而且有利于加强国家与农民间的联系；乡镇政权的“缺席”，不仅使得农村公共服务的供给水平得不到提升，阻碍政府职能的转变，而且还会加剧乡镇政权的“悬浮”，进而恶化基层的治理环境。
上述结论还揭示了，在后税费时代，地方政府向公共服务型方向演变，需要在国家宏观政策的结构性变迁下方可展开。
【关键词】“在场”或“缺席”；农村公共服务；乡镇政权；政府职能；基层治理；服务型政府
一、问题的提出
由管理型政府向服务型政府转向，不仅是社会主义市场经济发展的客观要求，而且也是当前我国政府职能转变的方向。
因此，从这个意义上看，政府提供公共服务的水平是衡量政府能力的一个重要标准。
[1]作为中国最基层的政权——乡镇政府，在这一大的制度背景下，同样也面临着由管理型政府向服务型政府转型的重任，且最为直接和紧迫，因为乡镇政权是国家与社会联系的中介，是国家与农民关系发生最为直接的一级政府。
然而，理论与实践往往不是同步的，政府职能由管理型政府向服务型政府转型，在实践中面临诸多障碍。
或许正基于此，有关乡镇体制改革的讨论，一直是学术界关注的热点话题，许多观点针锋相对，有的主张甚至大相径庭，比如有关乡镇去留问题的讨论。
[2]当然，不管学界对乡镇持何种观点，但在实践中，乡镇依然是联系国家与社会的桥梁，国家的许多政策大多是通过乡镇向底层社会渗透，其中也包括国家向农村社会提供的基本公共服务。
在税费取消前，乡镇的公共服务职能主要依托于服务性机构来实现，比如“七站八所”。
乡镇机构膨胀、人员庞大、人浮于事，成为当时乡镇机构的普遍现象。
为了保证乡镇的正常运转以及完成国家下达的各项任务，向农村提取税费成为当时乡镇的主要工作。
税费取消后，乡镇的日常运行主要是依靠中央财政转移支付来保证，但转移的额度非常有限，相应地，乡镇财政的压力比税费改革前更为突出。
为了减少财政的压力，一些地方开始进行以人员和机构精简为主要内容的乡镇机构改革，其主要目的就是减少财政支出，这些服务性的机构也在改革之列。
这种改革虽然在一定程度上减少了乡镇财政的压力，但也因此而弱化了乡镇政权对社会服务的渗透能力，[3]从而使乡镇政权在农村基本公共服务方面逐渐呈现出“缺席”的状态。
进入新世纪以来，国家各项惠农政策陆续出台，中央财政也加大了对农村公共服务方面的支出。
然而，与农民的需求相比，仍然存在很大差距。
[4]乡镇政权依然在农村公共服务方面充当重要角色，许多公共服务项目依然需要乡镇机构来推动。
也由此，乡镇政权是“在场”还是“缺席”，成为了提高农村公共服务水平的关键，但现有研究对此鲜有讨论。
本文的问题是：
为什么乡镇政权在农村公共服务中会出现“缺席”或“在场”的现象？
受何种变量的影响？
进一步的问题是：
乡镇政权在农村公共服务中的“在场”或“缺席”对基层治理的意义。
为了使讨论更具针对性，本文通过赣中地区A乡调查来进行分析，试图通过实证材料来论证本文的基本观点。
A乡的经验材料，均来自笔者的田野调查与访谈。
二、乡镇政权的“在场”抑或“缺席”：
一个解释框架
在进入讨论之前，我们有必要先来厘清乡镇政权的“在场”与“缺席”理论，并以此来构建乡镇政权的“在场”抑或“缺席”的解释框架，因为伴随市场化的改革进程，在农村的公共服务中，乡镇政权确实存在着“在场”与“缺席”两种状态。
乡镇政权的“在场”与“缺席”的解释框架，其理论支撑源于“国家在场”理论。
国家在场，是指国家力量在社会变迁的权力分配中，通过各种形式发挥其影响的一种状态。
这些形式既包括体现国家机器的各种机构，同时也包括象征着国家的各种符号、仪式等。
由此，国家在场理论的阐述，可以通过国家与社会的关系来表述。
与此相对应，国家的“缺席”则指国家的不在场，即国家的力量在社会变迁的权力分配中得不到很好体现，或者说，国家力量的影响力非常弱小，以致社会变迁主要依靠社会自身的力量来推动。
在中国传统社会，有“王权止于县”的说法。
费孝通就曾指出，中国传统乡村社会是一个依靠“礼治秩序”来维系的无讼的社会，从而区别于依托国家权力维系的法治社会。
[5]（P48-58）韦伯也认为，在中国传统官僚帝国时期，“一般也仍然存在着‘山高皇帝远’的情况，政权地域的各个部分，离统治者官邸愈远，就愈脱离统治者的影响”。
[6]（P375）也就是说，国家的权力向社会的渗透仅达到县，县以下则被迫实行自治。
前者或许可以表述为“国家在场”，后者则可表述为“国家缺席”。
“国家在场”，表明国家的信息储存、监控以及暴力异常强大，对社会发挥着主导性的影响。
对此，吉登斯曾进行过大量的讨论。
他把国家的形态分为传统国家、绝对主义国家和民族—国家。
传统国家的本质特性是它的裂变性，政治中心的行政控制能力非常有限，绝对主义国家开始出现主权观念，而民族—国家才是真正意义上的国家，高度密集的行政等级的诞生，信息储存、通讯和监控等异常发达。
[7]也即：
传统国家，边陲地区或基层地区常常是国家不在场，国家力量对社会的影响非常弱小，而到了民族国家，国家力量的影响才逐渐增大，国家的信息储存、对社会的监控力非常强大，呈现出“国家在场”的图景。
以此为逻辑起点，我们提出了乡镇政权的“在场”与“缺席”的解释框架。
乡镇政权的“在场”，意指在农村社区事务中，乡镇政权扮演着积极的角色并发挥着影响作用。
与此相对应，乡镇政权的“缺席”则表现为农村社区的事务或无序或主要依靠社区内部的力量来完成，乡镇政权的作用和影响非常有限。
乡镇政权的“在场”主要表现在村庄事务中乡镇政权的影响和作用，这一过程可以从乡镇本身的发展历程来分析。
我们知道，中国近代以来，国家政权建设就开始不断加强，企图以此来提升国家对底层社会的渗透和影响，不过，这种努力在建国前不是很成功。
新中国成立以后，经过“三大改造”后，在乡镇一级建立了人民公社制度。
人民公社制度的最大特点是“一大二公”，国家对社会的监控非常严密，通过“三级所有，队为基础”的内部结构，把底层纳入到国家的官僚体系中来。
十一届三中全会以后，人民公社制度瓦解，乡镇政权的确立，虽然国家的影响有所松动，但乡镇政权在农村社区中的作用和地位依然非常强大。
家庭联产承包经营体制的实施，农民获得了一定的生产经营自主权，但乡镇政权为了配合国家向社会提取资源以优先推动发展工业的重任，乡镇政权的影子仍然随处可见。
向农民征收税费，计划生育政策的实施，以及日常的社会秩序的综合治理，也因此，乡村关系在很长的一段时间里非常紧张，干群矛盾突出，群体性事件增多，乡镇的主要任务就是向村庄汲取资源，成为名副其实的“汲取型政权”。
[8]可见，在税费取消前的很长一段时间里，乡镇政权在社区事务中的影响非常大，与群众的关系也非常“密切”，乡镇政权呈现出“在场”的图景。
税费取消后，乡镇政权的角色发生了很大变化，过去乡镇的中心工作主要是向农民征收各种税费，现主要转向为地方综合治理、计划生育和应付上级各种检查。
除此，在公共服务方面很难见到乡镇的影子，乡镇对社区事务的影响力也逐渐减弱，乡镇与农民的关系也逐渐变得松散。
因此，与过去相比较，乡镇的压力大为减轻，但因此也逐渐蜕变为“悬浮型”的政权。
乡镇的角色也因此变得很迷茫，乡镇行为主要以“招商引资”等与经济发展有关的工作为主，在农村公共服务方面，乡镇政权逐渐走向“缺席”。
可见，无论是农村社区事务管理还是农村公共服务，确实存在乡镇政权“在场”与“缺席”两种状态，因而可以成为本研究的解释框架。
三、乡镇政权的两种状态与农村基本公共服务
由上，我们以乡镇政权的角色随国家政策的调整而发生的变化为纬度，构建了一个解释框架。
由下，本文将讨论乡镇政权的两种状态与农村基本公共服务的关系。
（一）乡镇政权的“在场”与农村基本公共服务
农村基本公共服务产品，主要包括道路、基本农田水利建设以及社会保障等与老百姓日常生活密切相关的产品。
从理论上讲，农村基本公共服务应该由上级政府提供，因为乡镇不是一级财政，缺乏相应的财政基础。
事实上，到目前为止，农村基本公共服务确实也主要由中央财政和省市地方财政，通过财政转移支付的方式实现的。
比如，“村村通工程”、“农村合作医疗”等与老百姓日常生活息息相关的产品，都是在上级财政的支持下完成的。
然而，这些基本的公共服务的提供通常需要地方政府的共同配合方可完成。
比如，“村村通工程”，省级财政投入三分之一，县级财政配套三分之一，农民自筹三分之一。
现实的情况往往是，县级财政的配套很难到位，需要把任务交给乡镇政权来完成，而大多数乡镇缺乏这方面的财力基础，通常把任务分摊给农民。
这样一来，乡镇政权的角色对农村基本公共服务具有至关重要的影响。
如果乡镇政权的动员和组织能力强，农村基本的公共服务的水平也就高，反之就不高。
如果农村的基本公共服务与乡镇政权的作用和影响有关，那么，乡镇政权是否“在场”，将直接影响到农村的基本公共服务的供给水平。
农村基本公共服务中的乡镇政权“在场”，主要表现在以下两个方面：
（1）乡镇在提供农村基本公共服务中的积极组织和有效动员。
虽然我国大多数乡镇缺乏提供农村基本公共服务的财政基础，但乡镇可以通过积极组织和有效动员的手段，通过向外争取和对内整合资源的方式来实现有效的公共服务供给。
向外争取资源，主要是利用国家政策的缝隙，以争取国家资源流向乡镇。
因为国家的很多资源分配是非均衡的，乡镇政权的主动性与积极性如何，对是否获取这些资源具有重要的影响。
比如，当前乡镇“跑项增资”的工作，就是乡镇主动出击获取国家相关部门资源支持的常见方式。
经验表明：
许多乡镇的公共服务水平与乡镇的主动性呈现出正相关关系。
因此，乡镇的积极组织和有效动员，对提高乡镇的公共服务水平具有十分重要的意义。
（2）依托现有的乡镇机构，主动地为群众提供公共服务。
乡镇的公共服务机构主要是“七站八所”，许多地方乡镇的“七站八所”随乡镇体制改革，机构有所调整，人员也随之精简，比如湖北的乡镇事业站所的改革，[9]但大多数地区乡镇的“七站八所”仍然存在，其主要职能仍然是服务性的机构。
如果乡镇能够借助于“七站八所”，进一步理顺县乡之间以及“条块”之间的关系，发挥其应有的公共服务职能，而相应弱化其政治、经济和社会管理职能，在农村基本公共服务中凸显“在场”的角色。
（二）乡镇政权的“缺席”与农村基本公共服务
在农村基本公共服务的供给中，与乡镇政权“在场”对应的则是乡镇政权的“缺席”，即乡镇政权在农村基本公共服务过程中的“不在场”。
如前所述，乡镇虽然缺乏提供公共服务的财政基础，农村基本公共服务的供给完全依靠中央和地方政府（省市一级政府）承担，但乡镇是公共服务的具体执行者和推动者。
如果，农村基本公共服务缺乏乡镇政权的有效组织和积极动员，即乡镇政权的“缺席”，必将会导致农村的基本公共服务水平下降，从而无法满足民众公共服务的基本需求。
乡镇在农村基本公共服务中的“缺席”，主要表现在乡镇政权在农村基本公共服务中缺乏主动性和积极性，乡镇在农村基本公共服务中的影响力缺失。
具体表现在两个方面：
（1）乡镇的中心工作主要围绕日常的工作运转，比如，地方综合治理、计划生育政策的实施以及国家政策的上传下达等工作，其机构也基本服务于这些日常性的工作，而对一些老百姓迫切需求的公共服务工作缺乏主动性。
老百姓迫切需求的公共服务包括种植养殖所需要的科技知识、农田水利建设、外出打工所需的技能和用工信息等。
由于乡镇的中心工作主要是应付一些日常性的工作，因而对组织和动员这些公共服务项目缺乏足够的动力，从而影响农村基本公共服务水平的提高。
（2）把农村基本的公共服务项目推向市场，希望通过市场化的方式来满足群众的需求，比如，农村的基本医疗服务。
如果通过市场化的方式，能够提高农村基本公共服务的水平，这不失为一种比较好的选择。
问题是：
把这些公共服务机构推向市场，虽然在某种程度上缓解了基层政府的财政压力，但群众的满意度比较低。
[10]因为市场化很难避免利益最大化的问题，而政府追求的社会效益最大化，由政府来提供公共服务显然更能为群众所接受和满意。
群众的满意程度，从某种程度上可以反映政府在有些公共服务项目上的重要性，政府的“缺席”将会影响公共服务的效果，从而影响群众的评价。
可见，乡镇政权的两种状态与农村基本公共服务的关系非常密切。
乡镇政权的“在场”，不仅能够提升农村基本公共服务的水平，而且还能提高政府的信用度；而乡镇政权在农村基本公共服务的“缺席”，则可能把结果推向反面。
四、农村基本公共服务中的乡镇政权：
以A乡为经验材料
A乡位于J县西北部，南连L镇，西接T乡，东、北面与M镇毗邻。
全境大部属丘陵地带，地势西北高，东南低。
全乡总面积49平方公里。
由禾山水库奔腾而出的渠水来源于秋山的溪流，蜿蜒如龙，交织似网，环绕全境，乡政府驻地南汶村，距县城21公里。
A乡经济落后，交通相对闭塞，政府所在地离国道319线大约有5.8公里，道路不平，坎坎坷坷，群众出行非常不便。
打通这5.8公里的公路成为政府为老百姓提供最为迫切的公共服务。
为此，乡镇新领导上任后要做的第一件事情，就是设法筹集资金改善民众的出行难问题，以通过上级政府对其任期政绩的考核。
①当然，这也是政府有选择性的提供产品最为常见的一种，既可以改善经济发展的环境，又尽量控制那些有可能在政治上协调行动的公共产品，其效果不言而喻。
（一）“书记工程”与农村基本公共服务
A乡的书记，戴某，2009年11月由H乡乡长调任A乡，升任该乡镇党委书记。
一般而言，“新官上任三把火”，第一把火往往会放在与自己前途相关又能引起当地群众注意的所谓的民生项目，这些项目常常称作为“书记工程”。
“书记工程实际上就是亮点工程，或者说政绩工程。
这种工程一般具有自主性，在上任期和换届期，书记一般会去找点事做，而中间一般不动。
能够纳入到书记工程的项目，往往资源比较集中，做起来也比较方便。
但是，能够纳入书记工程的项目毕竟不是很多，道理很简单，乡里资源有限，做太多的事情是不可能的。
乡里面的书记一般喜欢做新区建设，做这样的事情很容易出成绩。
上面领导来检查，我们也可以有一个地方让他们参观。
再一个就是修路，修路也容易出成绩，老百姓拥护，上级领导也很支持。
”②
A乡的“书记工程”之一，就是这条连接319国道的乡村公路。
纳入“书记工程”的项目，一般会举全乡之力来促成。
这条公路，按照农村四级水泥公路，预算总投资320万元。
显然，资金完全由A乡解决是不太现实，需要多方筹集。
从A乡筹资的方式来看，主要有两种方式，一是发动社会力量捐赠；二是争取上级相关部门的支持。
显然，A乡的“书记工程”项目是由乡镇主动推动，并积极组织实施的公共服务项目。
2010年3月5日，在A乡党委书记戴某、乡长龙某的组织下，A乡政府搞了一个捐款启动仪式，邀请本地媒体到场广为宣传，发动本地村民以及在本地所辖范围工作人员捐助。
为了最大限度地调动社会力量捐助的积极性，从而尽可能筹集更多资金。
A乡派发了多个动员小组，到各单位和村进行动员，A乡党委书记戴某，亲自挂帅，到各行政村，召集村干部开会，要求村干部做好群众的动员工作，尤其是要求动员那些在外工作的，且有一定经济实力的企业主。
经过努力，到2011年3月止，共筹集到资金20多万元。
当然，仅仅依靠这种方式，是无法筹集到修路所需要的资金。
为此，以工代赈成为了另外一个主要的筹集资金的方式。
“以工代赈”是国家发展和改革委员会为投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接救济的一种扶持政策。
按照2005年12月国家发展和改革委员会发布的《国家以工代赈管理办法》规定，“以工代赈投入分为实物投入和资金投入。
实物投入以实物折资形式核算。
国家以工代赈投入纳入中央财政预算，地方各级以工代赈配套投入纳入地方本级财政预算。
以工代赈投入可以通过市场机制引导社会投入，共同支持贫困地区发展。
”可见，“以工代赈”实际上就是一项扶贫政策，但项目的争取需要去“跑”，也就是当前乡镇政权最为常见的“跑项增资”工作。
A乡通过“以工代赈”，获取江西省发展和改革委员会的120万元的资金批复，预计2011年年底将全部到位。
当然，这部分资金的争取，完全是依靠戴书记“跑”来的。
那么，这120万的“以工代赈”资金是如何争取的？
以下是A乡戴书记与笔者的谈话。
③戴书记说：
“这个项目是通过县发改委的某领导介绍引见，我在他的陪同下弄来的。
费了好大的周折才办成。
现在乡镇一级财政非常困难，如果不去跑项目，办不成任何事情。
当然，我也可以不办事，只要保证乡里不出事情，是可以蒙混过关。
但我还很年轻，不干出点事情，很难提拔。
当然，我不仅仅是为了提拔，还是想为老百姓做点实事。
省里面财政厅、发改委、农业厅等单位都是我们跑的目标。
只要有任何线索，我都得想办法。
哪怕是一个处的处长，他们的权力很大，稍微一动笔，就可以解决我们下面的大问题。
今年还可以，但明年的压力很大。
做党委书记，没有其它的压力，就是钱的压力。
”
可以看得出来，基层公共服务的资金来源，通过“以工代赈”的方式是最为主要的。
如果在这方面不能够取得成效，农村的基本公共服务是很难提高的。
而“以工代赈”能否成为现实，又与基层领导的“钻劲”，沟通能力有很大的关系，是否具有“跑”的能力，成为乡镇领导必备的“素质”。
“跑项目是当前乡镇书记的第一要务。
如果县领导听说你在外面跑项目，都很支持，而且还要很多潜规则。
在跑项目的过程中，多开销一点，甚至做一些违规的事情，县里一般不予追究，县纪委也不会在这方面做文章。
”④
可见，“跑项目”成为乡镇政权为群众提供公共服务的一项重要内容，而此举能否成功也关系到乡镇的公共服务是否可能。
比如，在A乡，就制定了十二五期间的“以工代赈”的规划表，企图通过这种方式来提高乡镇的公共服务能力。
当然，这仅仅是规划，是挂在墙上供群众和上级领导了解该乡的近期和远期工作内容。
这一点很重要，也是乡镇自身建设管理的重要内容。
“乡镇的工作方向，有对上和对下之分。
对上工作，就是提口号，尤其是提一些符合新任领导的口味的口号。
要表态度，换墙上的牌子。
这样，好让上级领导知道你的工作方向是与他保持一致，同时也要让他知道你的工作思路和工作计划。
”⑤
表1是A乡“以工代赈”十二五期间的规划。
从A乡的规划可以看出，各项公共服务的可能性，“以工代赈”资金占据了工程项目资金的一半以上。
换言之，如果“以工代赈”项目资金不能够争取成功，这些规划都将成为泡影。
从这个层面上看，乡镇政权的公共服务能力缺乏稳定的财政基础的支撑。
税费取消后，虽然国家对农村的投入在逐年增加，各种惠农政策陆续出台。
比如，2010年，中央财政安排“三农”投入8579.7亿元，比上年增长18.3%，其中，用于农业和农村建设的中央预算内投资1928亿元，占全部中央预算内投资的比重达到49%。
2011年中央财政拟安排用于“三农”的投入9884.5亿元，比上年增加1304.8亿元。
⑥但真正到乡镇的资金还是非常有限，而且这些资金投入通常是以项目的形式下拨，给谁不给谁，具有很大的主观随意性。
表1 A乡十二五期间以工代赈项目规划表⑦
项目名称
建设地点
建设性质
建设时间
建设内容与规模
投资估算
总投资
其中：
以工代赈
其中：
劳务报酬
一、农田基本建设
无公害蔬菜基地
长烟村
新建
2013年
200亩的无公害蔬菜基地
80万
50万
6万
药材种植基地
禾山村
新建
2014年
200亩药材基地
100万
60万
7.2万
无公害蔬菜基地
六合村
新建
2015年
400亩蔬菜基地
120万
60万
7.2万
二、农田水利项目
集中安全饮水工程
南汶村
新建
2011年
从禾山引水，日供应500吨
60万
40万
4.8万
南岸渠维修改造工程
A乡
改建
2012年
全长6.5公里，平均宽度1.5米，深度1.2米
200万
120万
14.4万
唐家水陂改造工程
禾山村
改建
2012年
全长67米，深度2.1米，宽2米
40万
20万
2.4万
集中安全饮水工程
六合村
新建
2013年
从禾山引水，日供水400吨
80万
50万
6万
说明：
资料来源于笔者在A乡的实地调查。
如果还有资金缺口，这需要向本地政府请求支持。
能否得到支持，同样需要乡镇干部的努力，以及乡镇书记高超的“公关技术”，因为大多数地方的县财力也很紧张，给谁不给谁，具有很大的弹性，这就需要乡镇书记的努力和博弈术，使项目进入县相关部门领导的视野，这样才有可能分到一块蛋糕。
以下是A乡为启动新农村建设所缺资金向县委黄书记的报告。
尊敬的黄书记：
湖唐自然村是程佳村和小学所在地，是全村的政治、经济、文化和交通枢纽中心。
全村现有农户105户，人口428人。
2010年以来，在县委、县政府的正确领导下，在挂点单位领导的精心指导下，乡、村和理事会三级围绕“三清六改四普及”的目标，积极努力，整合资源，多方筹资，新农村建设工作取得了阶段性的成效。
截止2010年11月，全村已完成栏舍拆迁140间，2460平方米；建设将军广场500平方米，改水105户，改水率100%，改厕105户，改厕率100%，完成进村主干道硬化1500米，环村公路850米，巷道8000平方米；建设村民活动中心700平方米，清理整修湖塘围堤700米；宣传栏2个，面积40平方米，安装路灯六盏；植树600多颗，新建牌坊2个；利用拆除后的废弃空地改造果园、菜园、花园23个，建设垃圾处理站1个。
根据工程预算，整个试点村建设项目共计投入资金67万元，县新村办下拨专项资金32万元，群众自筹和社会捐款16万元，乡政府垫付1万元，挂点单位支持3万元，尚差欠15万元。
由于乡、村两级经济基础薄弱，财力有限，难以筹集更多的资金来支付该村的新农村建设工程款，为此，恳请县委予以解决我乡程佳村湖塘自然村新农村建设缺口资金2万元为盼。
报告妥否，请批示！
耐人寻味的是：
请示报告直接给县委书记而不是其他部门，这也反映了在基层社会的运作中，领导的批示在资源分配中的重要性。
事后调查得知，黄书记曾被戴邀请到新农村建设点参观，黄书记对新农村建设的前期工作表示了肯定。
戴适时地抓住了这个时机，希望黄书记能够在资金上支持。
当然，戴的目的也非常明显，就是希望在黄书记的支持下，把这个点做成一个示范点。
很有意思的是：
上述项目及其资金筹集，基本上都是乡镇书记发动的，乡镇工作的中心一般也与乡镇书记的倾向有很大关系。
“乡镇书记是乡镇的发动机，其他的乡镇干部都是在为书记打工。
跑关系、跑路子、跑私事，为工作、为事业、为民生，基本上可以概括当前乡镇书记的工作性质。
对上面的工作一般都是选择性完成。
比如，自己想做的，被纳入书记工程的项目，借东风，大做文章，自我加压；对一般性的工作，做过场，不要求先进，但不拖后腿。
还有一些工作，纯粹就是应付。
老百姓的要求，一般都是被动性的。
”⑧
可见，只有进入“书记工程”的公共服务项目，才有可能被提上议事日程，而进入“书记工程”的项目，又与乡镇书记的工作倾向有直接关系。
乡镇政权的能动性主要体现在乡镇书记的积极性和主动性。
在国家宏观政策相同的背景下，乡镇书记的积极性和主动性程度，与乡镇的公共服务水平的高低有直接的关系。
（二）“目标管理”与农村基本公共服务
我们知道，“目标管理”是政府管理的主要方式。
目标管理考评的内容与政府的工作重点有直接关系，或者说，政府的工作中心基本是围绕目标管理考评的
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