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小城镇建设与发展问题研究

中国小城镇建设与发展问题研究综述

小城镇建设与发展，是推进我国城镇化的重要途径，也是有关部门、专家学者关注的热点问题之一。

近年来，随着对小城镇问题的研究和认识的不断深入，国家陆续出台了一系列有利于小城镇发展的政策措施。

党的十五届三中全会提出“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。

“十五”计划纲要也明确提出要“有重点地发展小城镇”。

目前，国内学者对小城镇问题的研究主要集中在以下方面。

一、小城镇发展的意义和地位 

（一）关于发展小城镇的意义。

    ２０世纪８０年代以来，国内学者对小城镇发展意义做了大量研究，大多数学者都高度评价小城镇在中国城市化道路中的意义，甚至认为“发展小城镇是中国城市化发展的必由之路”。

其中，代表性的观点有：

    １９９６年国家计委规划司课题组在一份研究报告中从战略高度上论述了发展小城镇在我国具有的重要历史意义。

第一，发展小城镇是中国城市化发展的必由之路，是具有中国特色的城市化道路的战略性选择；第二，小城镇发展对２０世纪中国经济的影响，不仅是一个城市化问题，而且还有更深远的意义，它在实现我国的两个根本转变中，将起到至关重要的影响作用；第三，发展小城镇的最深远的意义在于，它触及了农村最深层次的、最困难的问题，对解决我国农业、农村、农民这一中国现代化建设的根本问题，从根本上加强了农业基础地位，促进农村经济发展，不断增加农民收入有着不可估量的重要意义。

    农业部农村经济研究中心温铁军认为发展小城镇的目的是解决“三农问题”。

他认为城市化固然重要，但城市化并不是目的。

就中国农村经济可持续发展面临的资源的、制度的环境制约而言，农村以小城镇建设为主的城市化是手段。

考虑到其他发展中国家城市化进程导致农业农村衰败和农民破产的教训，中国提出“小城镇，大战略”，在人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下，主要目的是逐步调整产业结构、就业结构和城乡关系，力争合理地解决农业、农村、农民这“三农问题”。

    武汉大学辜胜阻等认为农村城镇化不仅有利于我们解决“三农”问题，也有利于缓解城市的内需不足与市场制约，减轻农村人口向城市高速流动的压力。

更为重要的是，在经济处于全面过剩的情况下，农村城镇化有利于创造经济的最大增长空间，避免“农村病”和“城市病”，保障社会经济的可持续发展。

    对小城镇发展意义的认识，还表现在对城镇化的理解上。

城镇化的特征除了表现在农业人口迅速转化为城镇人口外，还表现在城镇数目增加，城市群和城市系统形成，城市区域规模扩大，城市质量逐步提高，城市经济运行高效化、社会文明化、环境优质化和管理科学化，区域经济快速发展等方面（陈少波，２０００）。

    ２０世纪９０年代以来，随着各地小城镇发展实践的推进，对于小城镇战略意义的认识也逐渐深入，少数学者在肯定其基本方向的同时，也出现了对片面强调小城镇的质疑。

    张正河认为乡镇企业和小城镇对中国工业化和城市化进程的促进作用是显而易见的，所有的正向作用我们都给予充分的认同，但比较起来，小城镇在中国城市化进程中的弊端要大于益处，特别是从长远和全局来看更是如此。

虽然小城镇在中国农村脱贫和致富路上出尽了风头，但却不能把大力发展小城镇确定为中国城市化惟一正确的道路。

    史育龙认为对农村经济而言，小城镇是大战略，但在全国城镇体系发展的大系统中，小城镇只是我国城市化战略中的一个方面，如果不提高小城镇在集聚人口、经济发展方面的质量，继续依靠大量“乡改镇”，造成小城镇数量扩张，将可能导致对我国资源、环境生态系统的巨大破坏。

    韩明清等认为“小城镇大战略”思想的提出并非把发展小城镇当做最终的战略目标，而是实现我国城乡协调发展目标的手段。

发展小城镇是提高城市化水平，解决城市和乡村经济、社会、资源环境等一系列问题和城乡关系失调的重要手段。

（二）小城镇在我国城市化中的地位。

    对小城镇在我国城市化中地位的认识，出现了明显的分歧，主要表现在认为大中城市在我国城市化中具有主导地位，还是中小城市或小城镇在城市化中占据主导地位，还是应该协调发展等等，其中“大城市论”和“小城镇论”是两种比较突出的对立观点。

    １．“大城市论”认为中国的城市化应走大中城市扩容为主的道路。

支持这一观点的专家主要从以下几个方面进行了论证：

第一，大城市确实外部成本较高，但规模合理的大城市有良好的聚集效应，由此带来的规模收益明显超过外部成本，经济效益远远高于中小城市和小城镇。

第二，大城市比小城镇更能节省土地。

小城镇在建成区以外还占用大量的非耕地，其中包含相当大的土地资源浪费。

今后如果大城市发展步伐快一些，吸收更多的乡村和小城镇人口，将会为国家节省大量的土地资源。

第三，由于大城市具有良好的经济效益，只要建立和完善合理的资金回流机制，用于大城市建设的巨额投资就会得到充分的回报，不会给政府财政带来沉重的负担。

第四，大中城市的规模效益最好，吸纳农村剩余劳动力的潜力还很大。

因选择的工作不同，农民进城并不与下岗职工争饭碗，而且城市经济繁荣发展、充分就业的时期正是“民工潮”的高峰期，农民工大量进城既转移了农村剩余劳动力，又促进了城市的经济发展。

而小城镇则是特殊历史条件下的产物，是在城乡分割体制下产生的。

就像分散的乡镇企业一样，小城镇建设也是分散的，难以担当转移几亿农民的重任。

发展小城镇不能从根本上解决农村改革与发展的问题，而且过度发展小城镇会得“农村病”，比“城市病”的问题更严重。

    而反对发展大城市的原因是：

第一，随着国有企业改革力度的加大，城市的失业问题正变得日益突出。

大量的人口涌入，势必会加剧就业压力，并可能产生严重的社会矛盾；第二，中国现有的城市在城市管理体制和管理方式、基础设施的建设、社会保障和公用事业的供给等方面还存在着许多缺陷，在这种条件下扩张现有的城市，将造成城市生存环境的恶化；第三，发展中国家大城市的盲目扩张，形成了贫民窟和“棚户区”，导致黑社会犯罪等严重的社会问题。

中国应从中吸取经验教训，避免犯同样的错误；第四，我国一大批大城市的人口已达到相当规模，大城市的人口密度是世界上最高的，它们接纳新增人口的设施和能力已严重短缺，难以在短期内消化大量的农村人口。

    ２．“小城镇论”认为发展小城镇是走中国特色的城市化道路的必然选择。

支持这一观点的专家认为：

第一，改革开放以来，尽管中国城市化进程滞后，但近年来小城镇数量扩张明显，在小城镇的建设方面积累了许多经验和教训，因势利导发展小城镇有一定的基础；第二，由于地缘关系紧密，农民进入小城镇比进入大中城市付出的心理成本要低一些；第三，小城镇的发展可以把城乡两个市场较好、较快地连接起来，迅速地促进农村二、三产业的发展，由此大量吸纳农村剩余劳动力，缓解农村人多地少的矛盾，进而促进农业规模效益的提高和农民收入的增长，同时又可以缓解大中城市人口膨胀的压力；第四，农村城镇化曾是世界各国城市化起步阶段的共同选择；第五，以农村小城镇为主加快城市化适合中国的国情，它可以使大量的农民迅速非农化，较快地进入低水平的城市化阶段，而后再逐步提高城市化水平；第六，发展小城镇符合我国建设资金短缺的国情，乡镇企业对小城镇的人力、物力、财力的投入，使小城镇的发展无需过多依赖国家的财政投入。

    反对“小城镇论”的人认为，将我国城市化的主要途径定为发展小城镇有许多困难难以克服。

季建林认为，我国的小城镇，绝大多数仍然处在交通不便、信息不畅、文化落后、技术水平低、投资分散且效益低下的状态，片面强调发展小城镇，必然造成乱占乱用土地、重复建设严重、浪费资源、污染环境等问题。

在小城镇，农民的生产生活方式难以得到根本改变，小农经济的社会结构仍然难以打破，对外来人口仍有排斥力，不能把中国城市化、农业现代化的希望和重任寄托在小城镇的发展上。

    ３．“多元增长理论”认为要根据区域差别选择不同的城市化发展方向。

在西部地区，大城市还发展不足，就要率先发展大城市；而在中部地区，经济水平有明显提高，有可能需要发展的是小城市、中心镇、县级城关镇；东部地区发挥大都市圈的带动作用则更好。

这派理论强调多元发展模式，不必单纯强调发展哪一种，而应该因地制宜，适宜发展哪一种就发展哪一种。

    ４．“协调发展论”认为大中小城市要协调发展。

目前，越来越多的人认识到，探讨中国的城市化发展道路，没有必要局限于“大小”之争，大中小城市、小城镇协调发展是中国正确的城市化道路，符合中国城市化的客观要求。

刘福垣认为，城市宜大则大，宜小则小，不能笼统用一个标准来判断，更不宜抑大崇小，或崇大抑小。

朱铁臻认为，单纯强调发展“大”或“小”都不太切合实际。

中国巨大的农村人口，实现城市化的目标，需要大中小城市和小城镇共同分流，那种人为地控制某一类城市的发展是不可取的。

蔡宇平认为，在社会主义市场经济条件下，我国的大中小城市都应放开，政府没有必要也没有理由人为地限制某一类城市的发展，而鼓励另一类城市的发展。

我国的城市化应是大中小城市共同发展，共同前进的过程。

    二、小城镇发展的目标和重点 

（一）小城镇发展的目标。

    易铭认为小城镇发展要突出重点，形成层次。

根据目前已有小城镇的发展条件，可以分为两类。

一类是具有发展成为小城镇可能的成熟性小城镇。

选择在一定区域内处于中心位置、人口相对集中、经济发展较快、具有一定规模、发展潜力大的小城镇，以小城市为未来目标，作为重点城镇来促其发展。

全国总量规模可以在３００个--５００个。

这类小城镇的发展重点，是在完善功能的基础上，扩大规模。

另一类是发展条件相对较好的重点小城镇，通过重点发展，向成熟的、比较完善的小城镇过渡和迈进。

这类小城镇可以从现有人口在１万--２万人的小城镇中选择，数量全国约１万个左右。

其目标是，经过５--１０年的发展，建设成为３万--５万人左右，设施完善、特色鲜明、专业功能强的成熟型小城镇。

这类小城镇的发展重点是在保持规模扩张的同时，提高质量，强化功能。

同时还要注意小城市发展的层次和结构。

总体上要形成以城市市区为依托。

以区域中心镇和重点镇为突破口，以一般小城镇为基础的小城镇发展格局。

在一定区域内按照“城市--区域中心镇--重点小城镇--一般集镇”的梯度结构，有步骤地分层次逐步推进发展，中心镇人口应达到５万人以上，重点镇人口达到３万人以上；一般镇人口达到１万人以上。

    小城镇发展目标的研究一般从小城镇发展的数量、规模体系和布局等方面进行，由于所依据的原则和方法的不同，形成的目标方案也有较大差异。

    国务院体改办俞燕山提出小城镇发展的目标是：

第一，数量上，在现有１９２１６个小城镇的基础上，每县选择１个--２个县域首位镇，全国选择３０００个镇予以重点支持。

近期优先发展１０００个左右基础条件较好的镇。

力争１０年内全国小城镇再吸纳４０００万左右农业富余劳动力进镇就业。

第二，规模体系上，第一个层次，在重点发展的镇中，选择一部分目前镇区人口在５万人以上的镇，多方面创造条件，使其在２０１０年发展成为１０万人以上的小城市或中等城市；第二个层次，重点镇中的其他镇发展成为５万人以上的县域中心；第三个层次，在全国选择１万个左右的建制镇，将其发展成为有一定的基础设施、环境整洁、规模适度、特色鲜明的小城镇，使其成为农村商品的集散地和乡镇企业的聚集中心。

第三，布局上，大城市周边地区着眼于人口与产业的合理分布，适当发展一批卫星城镇；沿海经济发达地区主要是完善中心小城镇的功能，提高建设和发展水平，对其中已经形成较大规模、辐射能力较强的小城镇，适时引导其发展为中小城市；中西部地区重点建设县人民政府驻地镇及部分区位优势和发展潜力都比较明显的小城镇。

    辜胜阻等提出小城镇发展要长远目标与渐进发展相结合。

我国农村城镇化的具体目标可分解为以下几个方面来完成：

第一，在现有的２０００多个县城和县城中心镇中选择１０００个农村城镇，使其发展成为平均人口规模２０万人的小城市，即通过实施千座小城市工程，鼓励和引导农村城镇集中发展；第二，保证１０００个农村县镇平均人口规模达到１０万人，成为微型城市；第三，在三大城市群（即长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、环渤海地区城市群）中发展一批小城市；第四，在各省会城市周边发展一批郊外城市群；第五，在数万个乡镇中发展一批“农民城”。

（二）小城镇发展的重点。

    在加快小城镇发展中，要突出发展什么样的城镇，有以下三种不同的观点：

    １．农业部政策法规司有关研究中提出要重点发展县级城关镇。

他们认为，现在县级城关镇人口规模普遍不足，但是基础设施投资很快，基础投资上去了，人口规模不足，就导致投入产出不合理。

同时认为县级城关镇是农村地区最具有辐射能力的中心，它是县域范围内的政治经济文化中心，对周围广大农村地区有比较好的辐射带动作用。

因此，假如中国城市化道路选择率先发展县级城关镇，那么，就有可能有效地解决农村的问题。

农村的问题通过这种辐射作用带动经济的增长，有利于农村社会文化事业的发展，有利于消除城乡间的差别。

    ２．国务院体改办小城镇改革发展中心有关研究中提出要发展县以下的建制镇和城关镇。

但重点是县以下的建制镇，甚至更推而广之，包括３万多个农村集镇。

他们认为，农村的建制镇是旧体制控制最薄弱的地方，很少地具有大城市与生俱来的那些体制弊病，小城镇管理比较直接，对周边的农村地区有比较好的辐射带动作用。

    ３．温铁军提出应重点发展中心镇。

由于小城镇近２０年的发展基本上是数量的扩张而人口规模严重不足，因此应该明确强调发展包括县级城关镇在内的中心镇，一般乡镇则限制发展。

    三、小城镇发展中存在的主要问题 

    小城镇发展中存在的问题，许多学者和专家都进行了详细的论证，而且取得了许多比较一致的认识，可以归纳为以下几个方面。

（一）城镇布局不合理，规划缺乏科学性。

    １．小城镇的数量太多、规模太小。

从总量看，目前小城镇的平均规模，建制镇只有６０００多人，非农人口只有３３００多人。

集镇１７００人，非农人口不到４００人。

规模过小的直接影响是城市功能不完善、不健全、社会事业、基础设施和公用设施投资成本高，且严重不足，创造就业的门路狭窄，对人口的吸引力不强，反过来又影响了城市规模的扩大，陷入低水平的恶性循环。

    ２．一些地区，特别是发达地区，由于缺乏统筹规划，致使小城镇发展各自为政，遍地开花。

分布密集的许多小城镇都大办工业小区，商贸区，如果任其下去，可能造成无农田，无绿地；烟囱林立；工厂、住宅混杂的不堪局面，甚至也可能重现发达国家曾出现的无道路用地的状况。

    ３．规划的整体协调性差。

虽然全国绝大多数小城镇都编制了总体规划，从局部角度看，按规划建设是对“自发无序”建设的改进。

但从全局的高度审视，现行的按规划建设仍然没有走出无序发展的巢臼。

基础设施共享率低，低水平重复建设严重。

    ４．不同的规划之间相互脱节。

一些地方建设规划、土地利用规划、社会经济发展规划之间互不衔接，导致规划的指导和规范作用无法发挥；有些地方对社会经济发展的速度预计不足，规划缺乏超前性，功能分区不明显，出现大量“马路城镇”，给后续建设带来很大难度；有的规划脱离实际，不考虑小城镇实际的财力，导致摊子铺得很大，土地资源大量浪费。

（二）土地制度、政策和利用等方面的问题。

    １．现行土地制度对小城镇发展的制约。

表现在：

第一，现行制度是公平有余，效率不足，严重削弱了农业劳动力向小城镇转移的“推力”；第二，土地产权制度既不完善又很模糊，既不利于农业的稳定发展，又造成了乡镇企业和小城镇的规模效益和聚集效益难以形成，它们共同制约着小城镇的健康发展；土地使用制度与流转制度市场化程度很低，市场对土地资源的配置还未能起到基础性作用，大大减弱了市场化力量对小城镇发展的推动作用；土地制度缺乏规范化的法律保障，在法律制度上制约了小城镇的健康发展。

    ２．在小城镇土地利用方面，片面强调以地生财，建设用地盲目扩张现象严重，占用耕地过多；与此同时，小城镇建设用地粗放利用，土地利用空间结构不合理，集约化程度很低。

    ３．土地规划与其他规划的衔接差。

小城镇发展规划是一个综合规划，它包括城镇总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等，这些规划必须相互协调、相互衔接。

然而，在实际操作中，这些规划之间不但协调性差，而且也没有衔接好。

    ４．小城镇加速发展与建设用地指标不足的矛盾。

新的土地管理法实施后获取新增建设用地难度加大，成本增加。

    ５．宅基地使用政策。

一是一户两基问题；二是拆旧建新问题；三是限制城镇居民宅基地使用面积不近情理；四是城镇居民购买城郊农户住房问题棘手；五是建房用地成本太高。

    ６．承包地去留政策，即农民进镇后，如何处理承包地的问题。

    ７．土地置换政策。

表现在一是置换的范围不明确，哪些单位和个人用地可以置换，哪些土地不可以置换，目前的政策规定相当含糊，各地做法也极不统一；二是置换的内涵不明确；三是置换的程序问题不清楚；四是土地置换后的产权界定问题；五是指标置换的有偿使用标准不规范。

    ８．土地收益分配政策。

一是新增建设用地的土地有偿使用费留成比例不合理；二是土地出让金等有偿使用收益只可用于城市的基础设施建设，没有留给镇级财政；三是耕地开垦费、闲置土地费等收益分配也存在不少问题。

    （三）小城镇建设资金匮乏。

    小城镇建设投资巨大，资金不足是小城镇发展的瓶颈。

全国小城镇每年７００亿--１０００亿元的建设资金主要来自于土地收益和社会投资。

目前，除中国农业银行对小城镇建设每年发放８个月至１年的短期房地产项目贷款１０多亿元外，能够支持公用基础设施建设的中长期信贷资金几乎得不到银行的支持。

不仅如此，由于小城镇财政金融体制不健全，一方面小城镇的税收不能用于城镇基础设施建设，另一方面资金要素通过现行的金融体制大量流出，严重制约了小城镇的建设和发展。

这也是导致小城镇排水系统、污水及垃圾处理系统等公用基础设施匮乏的重要原因。

    （四）行政管理体制落后。

    １．政权建设不完善。

一方面，机构臃肿，普遍超编；另一方面，由于条块分割，镇政府与上级政府权力交叉，上级政府部门在镇的大量派出机构切割了镇的权利，妨碍了小城镇的统一管理。

    ２．部分小城镇行政建制与其规模不相适应，不利于小城镇功能的发挥。

有的小城镇人口已达１０来万人，国内生产总值数十亿元，财政收入超亿元，但由于还是镇的建制，给镇区的规划和建设、环境保护、经济管理、社会服务、行政管理、法制建设等各个方面带来很多困难和不便。

    ３．政府干预经济、直接管理经济比较多，政企不分现象比较严重。

    ４．小城镇内部区划不合理。

一是村级界限不合理，不利于资源的合理开发利用。

生产要素难以按市场需求进行有效配置；二是部分村规模过小，阻碍了小城镇的建设及中心村的发展。

三是村级经济发展不平衡，在一定程度上影响农村社会的稳定。

    （五）小城镇财政体制不完善。

    １．财政体制建设不完善。

第一，在分税制下，县级对小城镇的财政体制改革有所滞后，小城镇财政体制新老并存，影响着全国小城镇财政的建设与发展；第二，税收划分不合理，留给地方的是数额偏小、征管偏难、潜力有限的税种，通过省、市、县的层层集中调控，最后划分给小城镇财政的收入基本上只剩下农业“四税”（农业税、农业特产税、耕地占用税和契税）的一部分和工商税收中的一些零散税收，缺乏对小城镇财政起支柱作用的主体税种，致使小城镇财政运行在短期内面临着比较大的困境；第三，很多财政关系尚未理顺，小城镇的税收征管机构不协调现象比较突出，小城镇财政、国税、地税、专业银行营业所或农村信用合作社四个方面的机构分别属不同部门领导，各随其主，各行其是，特别是国税、地税实行垂直领导，在收入计划安排上，往往出现县政府、主管部门、小城镇镇政府三个任务，三种管理办法，小城镇为了落实其任务，只得与国税、地税机构讨价还价，工作难以协调。

    ２．机构建设不健全。

第一，机构设置不合理。

第二，小城镇国库建设不完善。

第三，财政机构性质不明确。

    ３．小城镇财政干部队伍不稳定，人员素质有待提高，部分小城镇财政所人员配备偏少。

随着小城镇经济的逐步发展，摆在小城镇财政人员面前的任务越来越重，新事物、新问题不断涌现，客观上要求小城镇财政人员应具有较高的素质。

但现在有相当部分小城镇财政工作人员文化程度很低，非专业人员大量调入，没有经过专业训练，缺乏财政专业知识。

一部分小城镇由于人员少，业务量大，不少属于小城镇财政范围内的工作根本无暇顾及，更谈不上根据本镇的实际情况和国家的产业政策去发展小城镇经济，培植财源，引导广大农民脱贫致富了。

    （六）户籍制度对小城镇发展的制约。

    １９９７年公安部出台的关于户籍制度改革的政策，只限于少数试点镇。

同时，在城镇落户的指标不是根据实际申请人数，而是由上边确定，不能适应城镇人口不断扩张的需要。

从全国来看，户籍制度改革基本没有启动。

传统的环境制度导致小城镇流动人口进城务工、回村居住、以工为主、亦工亦农的“两栖”生存方式。

这些流动人口虽然职业已经转变，但是没有实现空间上的迁移。

这就从人口规模、需求动力等方面影响了小城镇基础设施的集聚效应和第三产业的发展。

    现行法律要求农民进镇落户必须放弃承包地而且不给予补偿，使得农民进入小城镇不仅要失去他们实际上已经占有并受益的土地产权，而且，由于国家的社会保障制度不涵盖农村，因此失去土地对农民而言还意味着失去生存保障，制约了农民进镇积极性的发挥。

    （七）社会保障制度难以适应小城镇的发展需要。

    目前小城镇就业、养老、医疗等社会保障制度明显滞后，是造成农民进城后不愿交出承包地的重要原因，因为农民缺乏失去土地后长期稳定的生活保障预期，只能把土地看成是最可靠的基本保障。

只有在社区服务和社会保障制度改革取得进展，才能使农民彻底割断对土地的依赖关系。

    四、解决小城镇发展中存在问题的对策建议 

    针对小城镇发展中存在的若干问题，学者们提出了很多相应的对策措施，这些对策包括体制改革、制度创新等方面的内容，但要实施这些对策，还需要更深入、更具体的研究。

（一）土地制度和政策的改革方向。

    １．要建立科学的规划体系，实现小城镇的有序发展。

小城镇的规划体系应由小城镇土地利用总体规划、小城镇建设总体规划、基本农田保护规划、土地整理规划等一系列规划组成，它是小城镇建设与发展的龙头。

各项规划在编制过程中应充分反映小城镇发展的客观规律，同时，各项规划之间应相互协调，构成一个科学的规划体系。

    ２．在土地利用方面，要立足内涵挖潜走集约用地之路，发掘城镇土地存量优势，进一步发挥老镇的土地资源潜力。

充分利用土地空间，提高建筑容积率，降低用地成本，最大限度地利用土地资源。

在小城镇规划区内，在改造原有居民单院独户住宅基础上，建造多层住宅。

进行存量土地的置换，对原有城镇土地进行二次开发或内涵性再开发，推动土地的集约利用。

    ３．在土地利用总体规划的指导下，大力推动土地整理。

小城镇建设中的土地整理，主要是三大任务，一是进镇居民宅基地的退耕或流转；二是进镇企业的原厂区开发利用；三是打破土地权属区域的限制，使用地形状利于建设布局。

    ４．要深化土地使用制度改革，建立多元化的土地市场。

在坚持土地有偿使用这一大方向的前提下，将土地使用制度改革引向深入，逐步扩大土地有偿使用范围，改变单一的征地--开发--出让--转让的市场运行模式，实行包括国有土地租赁、集体土地入市等多样化