我国事业单位改革过程中存在的问题及未来改革的路径.docx

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我国事业单位改革过程中存在的问题及未来改革的路径

南开大学成人高等教育

本科生学位论文

我国事业单位改革过程中存在的问题及未来改革的路径

学号：

014

姓名：

江文杰

批次：

1303

学院：

现代远程教育学院

学习中心：

奥鹏

专业：

行政管理

完成日期：

2021年9月

指导教师：

翟磊

【摘要】

事业单位是我国特有的一种社会现象，种类繁多，数量众多。

随着我国经济体制改革、政治体制改革的推进，加快事业单位改革的步伐也日益显得迫切。

事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成局部。

推进事业单位改革关键要从体制机制入手，转变政府职能和管理方式，调整和规政事关系。

近些年来，各地方和部门纷纷进展了一些事业单位改革探索，取得了一些成绩，但整体上说，我国事业单位改革并未取得实质性的突破。

显然，如果不对事业单位改革存在的的相关问题解决好，未来的改革路径就很难顺利推进并取得实质性进展。

【关键字】事业单位改革存在的问题未来改革的路径

一、绪论‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥4

二、我国事业单位改革的现状‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥4

〔一〕、人员多，财政负担重‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥4

〔二〕、人事管理制度不完善‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥5

〔三〕、机构重复设置，政事不分，资源浪费严重‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥5

〔四〕、资源配置不合理，社会效益不高‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥6

〔五〕、体制、机制改革滞后，管理不完善‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥6

三、当前事业单位改革开展的根本取向‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥6

〔一〕、事业单位要科学分类，走向社会化‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥6

〔二〕、增强事业单位的公共性和自主性‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥7

〔三〕、事业单位运行的法制化与化‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥8

四、事业单位未来改革的路径‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥8

〔一〕、根据政事分开原那么，明确政府职责和事业单位职能‥‥‥‥‥‥‥8

〔二〕、界定事业单位社会职能，逐步实施分类改革‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥9

〔三〕、创新机制，强化事业单位部管理‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥10

〔四〕、制订相关配套政策，保证事业单位改革稳步推进‥‥‥‥‥‥‥‥11

五、结论与建议‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥11

参考文献‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥12

致‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥‥13

一、绪论

在我国，国家是事业的兴办主体，事业单位的设立和开展并没有推向市场，事业单位机构的设立存在较大的随意性，设置程序并没有像政府机关那么严格。

具体而言，我国事业单位体制长期存在以下问题：

虚设机构，虚增编制，在编不在岗，布局不合理，职能不明确。

一些事业单位职能定位不清，政事不分、事企不分，机制不灵活。

公益效劳供应在数量上存在重大缺乏，资源配置不合理的现象广泛存在。

对于事业单位的运作缺乏有效的监视和管理，国家相关配套政策还不够完善，职员能上不能下，事业单位改革势在必行，必须打破能上不能下的局面，近1年来，我国事业单位人事制度改革取得较大进展，以聘用制度、岗位管理制度为主要容的人事管理制度初步建立，但还存在一些问题。

比方，能进能出、能上能下的用人机制尚未真正建立；聘用合同的订立、解除、终止，各地做法不统一；奖惩等鼓励保障机制不够健全；人事争议处理依据不够明确等，这些问题都需要通过专门立法加以解决。

本文首先分析了我国事业单位改革现状及存在的问题，然后探讨了当前我国事业单位改革的根本取向，最后重点分析了当前事业单位改革的根本路径。

二、我国事业单位改革的现状

〔一〕、人员多，财政负担重

事业单位在参与社会竞争、深化改革过程中，事业单位人员超编，财政开支极大。

政府以往的几次机构改革和人员精简过程中，都有相当一局部人员转入事业单位，成了许多人理想的就业窗口，甚至变成了政府机关裁减机构和工作人员的转移阵地和缓冲地带。

由于专业技术人员比例缺乏，管理人员相对过剩，造成冗员过多，负担过重，人员构造不合理，成为改革的瓶颈。

据国家人社部门统计，目前，全国共有111多万个事业单位，人员规模到达3000多万人，加上退休人员900多万，接近4000万。

中国70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在由政府出资举办的各类事业单位，其中70%都是专业技术人员，20%是管理人员，10%是工勤人员，由于实行财政供应制，常常是只管事业投入，不管事业产出和效果，长此以往，国家财政供应不堪重负，政府背负的债务也愈来愈重。

同时，人满为患的事业单位往往又工作效率低、效劳意识淡薄。

改革事业单位已成为实现“小政府、大社会，小机构、大效劳〞的关键。

因此，通过制定政策严格控制非专业技术人员的调入，鼓励事业单位腾岗吸引优秀专业技术人员，推行专业技术人员大面积竞争上岗，采取切实可行的措施分流人员，尽快形成事业单位人员优化代机制，激发事业单位人员的活力，提升事业单位的竞争力。

〔二〕、人事管理制度不完善

2021年前，我国还没有一部完整的事业单位人事管理条例，这使得我国事业单位人事管理制度存改革措施在实施过程中出现偏差。

事业单位人事制度的各项改革措施在实施过程中不可防止地出现偏差甚至倒退，例如在实行“岗位管理〞制度时，由于对于岗位设置认识不到位，缺少科学依据，造成了“岗位管理〞在实际操作中恢复到了以“实际身份〞进展管理的状态。

专业技术岗和管理人员岗混合使用。

特别是在义务教育的小学阶段，在“编制管理〞过程中，出现了编制总量增长和公共效劳开展的规模不匹配、编制缺乏动态调整机制、大量编外人员根本权益得不到保证等问题。

以绩效工资为代表的绩效管理实施比拟困难，没能充分发挥绩效管理功能。

新中国成立以来特别是改革开放以来，我国公共人事管理立法进程不断加快，初步形成了较为完善的人事法规体系。

目前，我国行政机关有?

公务员法?

，企业有?

劳动法?

、?

劳动合同法?

等，唯独事业单位没有一套整体的人事管理法律法规，以上种种问题的出现阻碍了我国事业单位人事管理制度向前推进。

直到2021年2月，我国才制定了?

事业单位人事管理条例?

。

〔三〕、机构重复设置，政事不分，资源浪费严重

由于受我国传统方案经济的影响，事业单位设置不按照市场经济规律要求，而只是考虑政府本部门的特殊需要。

为了开展各项事业，中央和地方各级政府都设立了相应的事业行政管理部门，并由这些政府部门去分头统管各类事业单位。

这种“大而全，小而全〞的事业单位大多条块分割，各自为政，各自为“事〞，以本部门的利益放在首位。

由于各类组织主体之间没有形成明确的责、权、利界限，从而造成了政事不分，政事一体化。

事业单位的功能定位模糊，政事不分、事企不分，影响了政府提供根本公共效劳的水平和效益。

政事不分、事企不分是我国事业单位管理体制的根本特征。

政事不分不仅使得事业单位对政府形式深深的依赖，编制、经费、开展规划、设立与撤销等都要由政府决定。

根本上没有独立的开展权力，极少数事业单位甚至利用政事不分，用公共资源为小集团谋利，扰乱市场经济秩序。

政事不分、事企不分，使得某些事业单位的性质非政非企，亦政亦事，多重身份，在行政权力与市场利益之间左右逢源，这种错综复杂的局面使得事业单位改革的方向难以确定，改革步履困难，导致人力、资金、设备等的巨大浪费。

〔四〕、资源配置不合理，社会效益不高

在方案经济体制下，国家是社会事业的举办者，通过行政化手段配置社会资源是一个根本特征。

而国家的各类事业资源，也是通过各种行政化方式加以配置和运用的，从而形成非社会化的资源配置方式。

其表现为事业单位投资的重复建立，效劳面向狭窄和运行方式效率低下。

各地方、各部门、各单位为了自身的利益，各自为政，各自为“事〞，产生政事不分，又加上低水平重复建立，必然会降低各类事业资源的利用效率，从而造成了有限的事业资源的不合理配置和大量浪费，弱化事业单位提供公共产品和公共效劳的水平和质量，导致社会效益低下。

〔五〕、体制、机制改革滞后，管理不完善

事业单位缺乏竞争机制，人才的选拔和流动比拟滞缓，很难有效激发员工工作的积极性和主动性。

多做少做，其待遇都不变，多数事业单位管理体制和运行机制没有理顺，相关制度不配套。

第一，没有建立健全配套规事业单位的法律法规。

第二，社会保障制度的配套缺乏。

第三，事业单位和外部监管和部约束机制不健全，政府的调控机制没有形成。

政府对改革后的事业单位采取何种模式监管，如何运作，还没有统一的规划和安排。

从改革的实施方式上看，这些年的改革探索并不是由中央政府统一部署和规划的，而是主要依靠部门和地方政府为主实施。

不同领域的改革进展很不平衡，改革方式、容、目标等也不尽一样，甚至有很大差异。

由于改革方式、做法各异，也无法实施统一、规的制度建立。

三、当前事业单位改革开展的根本取向

〔一〕、事业单位要科学分类，走向社会化。

在市场经济体制条件下，就是要确立市场配置资源的根底性地位，从根本上替代以政府配置资源为主的格局。

我国事业单位效劳之所以质量差、效率低、构造失衡，这与事业效劳资源配置的行政化有很大关系。

因此，推进部门事业单位经营管理市场化、社会化，是合理、有效配置资源，增强事业单位体制在活力的必然改革取向之一。

要根据事业单位的公益性特点来进展科学分类，然后根据其特点进展改革，逐步走社会化、市场化、及企业化道路。

在我国事业单位开展现状的根底上，要同时借鉴兴旺国家的成功经历，可以将我国事业单位大致分为以下几个大类：

1．直接承当政府行政职能，并且为政府效劳的事业单位，这类单位可以定性为行政执行类事业单位。

2．承当公共事业职能并且为社会效劳的事业单位，这类单位没有攒取利润的能力，经费都是由政府承当，所以这个类型的单位都是定义为社会公益类事业单位。

3.能运用知识技术为社会提供技术效劳的事业单位，这局部单位可以定性为中介效劳类事业单位，对其改革的目标就应该是将其改革成公益事业法人或者企业或者民办非企业单位。

4.以营利为主要目标并面向市场进展生产经营活动的单位，这类型的单位定性为生产经营类事业单位，这类事业单位的改革取向要转变为企业。

〔二〕、增强事业单位的公共性和自主性。

事业单位改革要以逐步增强其公共性和自主性为目标。

1.一切事业单位的改革都必须朝着增强公共性的方向努力。

以前我国事业单位的改革多是围绕政事分开进展的，无视了事业单位的公共性使命，所以当前必须要改变这一观点。

2.事业单位改革还要逐步增强事业单位的自主性。

这里所说的自主性主要就是指事业单位的独立性与自治性。

当前事业单位决策与执行一体化的行政运行式已经表现出了种种弊端，虽然我国事业单位也认识到了这种决策和执行一体化体制的缺点，并且也一直努力改革这种体制，但是直到现在我国的政府及事业单位之间仍然难以彻底分开。

所以，事业单位改革的另外一个重要取向就是要继续增强事业单位的自主性。

〔三〕、事业单位运行的法制化与化

在传统的事业单位管理体制下，事业开展单位通过承受行政指令等来完成国家的方案，事业开展主要取决于国家领导人的重视程度，根本上缺乏必要的法律保障和监视，从而致使开展各项事业的意义必须反复经常地强调，事业经费必须经常去争取，事业机构的设立与撤消变化无常，导致事业开展产生许多消极影响。

因此，随着事业职能围确定，政事关系厘清，为了保证事业单位的规、稳定开展，就必须改革传统的事业管理体制模式，加强事业立法，建立和完善包括科学技术法、教育法、文化法、卫生法、等方面的事业管理法律法规。

建立现代事业制度，就要建立完善的事业法人制度，在现有的体制下，对各种类型承当社会事业职能的机构在设立、组织、以及与政府关系等各个方面，都有明确、具体的法律法规制度作保障。

另外，要建立开放、公平、竞争和富有活力的新型人事管理制度，包括事业组织的用人制度、工资分配制度、考核晋升奖惩制度、社会福利与保障制度等。

同时，事业单位在法律根底上化运行，实行事务向社会公开原那么，承受政府行政管理部门的监视和公众监视。

只有实现事业管理的法制化与化，强化事业管理，才能确保社会经济的全面开展。

四、事业单位未来改革的路径

〔一〕、根据政事分开原那么，明确政府职责和事业单位职能。

政事分开，从根本上来讲，就是要改变过去国家包办统揽事业，打破政府部门与事业单位的隶属关系，政府行政主管部门进展宏观管理，事业单位自主解决具体事务。

明确政府职责围，形成不同层级政府间的合理分工。

但凡具有公共性特征的事务，就属于社会公共事务，就应由国家来办，定位为公益性事业单位，如社区卫生效劳中心，中小学等；但凡不具有这种特征的事务，就不是社会公共事务，就不属于国家事业单位职能的围，就应定位企业，同时，即便是那些政府直接组织的行政支持类事业也需要进展体制创新，增强竞争活力和加强约束机制建立。

其次，明确事业单位职能，合理划分政府直接举办和间接举办的事业边界。

公共性是绝大多数事业单位的本质特征，尤其是教育、科学、文化、卫生等四大行业，直接表达着全体公民的公共利益、公共物品、公共效劳。

政府财政提供公共产品和效劳，是衡量事业单位公共性程度的根本标志。

因此，界定事业单位职能围时，就应以社会共同需要作为界定的标准和依据。

坚持政事职责分开，政事编制分开，政事财务管理分开，政事机构分开，从而更好地在市场经济条件下界定我国事业单位职能，明确政府的职责。

〔二〕、界定事业单位社会职能，逐步实施分类改革

事业单位有多种分类方法，譬如行业分类法、经费分类法、隶属关系分类法、功能分类法等。

过去一般都按经费来源实行分类，将事业单位分为全额拨款、差额拨款和自收自支三大类。

这种分类方法过于简单，分类依据和管理方法不够科学。

鉴于事业单位种类繁多，功能各异。

因此，必须按照事业单位不同的功能职责，区别不同类别，选择不同的方式和措施进展改革。

按照改革后事业单位的职责性质，从总体上收缩规模、调整构造，是推进事业单位改革的关键性一步。

其调整思路应是：

一方面将事业单位承当的行政管理职能转归行政机关，将局部从事行政决策和管理的事业单位划人行政机关；另一方面将那些从事生产经营活动，具备市场化条件的经营性事业单位改为企业。

其余的事业单位，可以分为行政支持类事业单位、纯公益类〔中小学校〕和准公益类〔医院〕事业单位。

1.行政支持类事业单位，是指根据国家法律和法规授权、受政府委托承当具体行政行为，从事监管、资质认证、执法监视等活动的准行政组织的事业单位。

其中包括交通执法、卫生监视机构、气象预报、政策研究机构等。

由于此类机构只允许政府举办，经费来源完全靠政府拨款。

因此，对待这类事业单位可以按照国家机关的管理体制和运行机制进展管理，人员编制可参照公务员系列管理，列为参照公务员法管理事业单位。

2.社会公益类事业单位，包括纯公益类事业单位和准公益类事业。

纯公益类事业单位是指为社会提供公共产品，涉及公众利益和政府根本职能，为社会公众提供普遍效劳的单位。

这类单位一般不具备有偿经营，因此，大多需要政府举办，同时也鼓励社会力量兴办，实现举办事业主体的多元化，像义务教育、基层医疗卫生、环境保护等属于此类；准公益类事业单位，主要是指为社会个体和特殊群体提供特殊产品和效劳的单位。

其产品和效劳的特点是个人受益大于公共受益，个人消费具有竞争性，如高等教育、非营利医疗卫生等，国家可通过政策优惠和设立公共基金等对这类事业单位给予支持和补贴将其逐步改为非营利机构。

3.生产经营类事业单位，是指面向特定社会群体的专业性效劳，承当中介沟通职能、为市场和企业效劳，从事具有一定经营性的效劳等活动的单位。

如社会中介机构、职业培训机构、新闻出版机构、播送影视机构等都属于此类。

这类事业单位具有比拟稳定的收入来源和一定的经营能力，可以参与市场竞争，因此局部中介机构可以转化为社会中介组织，逐步减少财政补贴，其他具有经营能力的可以实现企业化转制。

〔三〕、创新机制，强化事业单位部管理。

通过分类改革对现有事业单位压缩规模、调整构造、规职能的根底上，必须适应社会主义市场经济的要求，着力推进事业单位部管理体制改革，形成富有活力的管理运营机制。

一是建立新型的法人治理构造。

原那么上，对财政全额拨款的事业单位，实行理事会领导下的执行人日常负责的制度。

考虑到财政全额拨款事业单位资产关系的特殊性，其理事会应通过竞争方式选出的，包括出资者、业专家等在的假设干有代表性人士组成。

日常运营由执行人负责。

执行人由理事会向社会公开招聘选出，并向理事会负责。

建立科学的效绩评估制度，由事业单位监管机构依据对全额拨款事业单位的具体评估状况，会商有关部门决定是否对其持续进展财政拨款和是否增加财政拨款数额，形成事业单位监管机构、理事会和执行人相互间的有效制衡机制。

由多元投资形成的事业单位，可以参照企业建立董事会领导下的总经理负责制度。

二是建立竞争性的劳动人事制度。

取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份，管理人员统一变成职员。

全面实行管理者聘任制和全体职员竞争上岗、优胜劣汰的制度。

三是建立有效的鼓励和约束制度。

实行区别于政府部门的薪酬制度和奖励制度，根据事业单位完成任务的总体情况和具体业绩，实施对理事会、执行人的奖励和惩罚。

〔四〕、制订相关配套政策，保证事业单位改革稳步推进

1.加快事业单位与企业社会保险接轨。

?

事业单位人事管理条例?

要求事业单位人员必须参加养老保险，在实际操作过程中，既要注意保持上下衔接和行业平衡，又要充分考虑地区经济开展水平的差异，切实解决好职工身份置换以及养老保险金、医疗保险、住房公积金等一次性补偿问题。

制定事业单位与企业职工社会保险接轨的政策，切实解决好关系现有职工切身利益方面，防止出现社会问题。

2.创造制度条件，做好人员分流安置工作。

以单位、行业为根底，实行多层次、多种形式的人员安置制度。

对到达一定年龄或工作年限的职工，制定较为宽松的提前退休政策，如女教师，其工龄到达30年，其待遇和养老、医疗保险的标准及经费来源渠道可保持不变，提前退休。

对置换身份后的职工，要确定一定的比例继续聘用，确需分流的职工，坚持先竞岗后分流。

采取多种方式妥善安置（可参考局部高校，医院等后勤社会化改革的人员分流安置政策）。

3.加强对改制事业单位的后续管理，对不同类型事业单位改革中的资产处置，人员安置、经费管理方式、人事聘用制度、鼓励机制等，都应制定相应的配套政策，加强对改制后单位的效劳和管理，充分发挥行业管理的作用，保证改革稳步推进。

五、结论与建议。

〔一〕、事业单位改革，是我国行政改革的一局部，牵涉的在职人员到达3000多万，可以说，一发而触全身，必须要有壮士断臂的决心，事业单位作为中国特有的社会组织类型，对完善政府公共效劳职能，实现以人为本的科学开展都具有重要作用，目前事业单位与完善社会主义市场经济体系的要求还不完全适应，因此必须加快推进改革。

〔二〕、全面推进事业单位改革必须要确定一个明确而合理的目标模式。

改革目标确实立要有适度的前瞻性，又要具有可操作性，要适应经济社会开展需要，以全面充分履行政府公共效劳职能为根本。

〔三〕、由于事业单位的重要性及其复杂性决定了事业单位改革是一项巨大的系统工程，全面推进事业单位改革必须要有中央决策层面的坚决决心和领导，必须要有众多职能部门和地方政府的协调配合，必须要有相关配套政策的有力支持。

注释

参考文献

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[4]詹国辉．事业单位改革的原那么与路径选择［ｊ］．经济：

三江论坛，2021（6）

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事业单位与政府应形成法定绩效责任关系[J].中国行政管理,2003,

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［12］熊波．深化事业单位改革的根本方向与路径选择［ｊ］．社会科学，2021〔4〕．

[13]朱仁显．事业单位改革的未来取向［ｊ］．论坛：

人文社会科学版，2021（1〕

致

首先，也是最主要感的是我的指导教师，翟磊教师。

在整个过程中他给了我很大的帮助，在论文题目确定后，他首先肯定了我的题目大方向，让我在写作时有了具体方向。

在论文提纲制定时，我的思路不是很清晰，经过教师的帮助，让我具体写作时思路顿时清晰。

在完成初稿后，教师认真查看了我的文章，指出了我存在的很多问题。

在此十分感教师的细心指导，才能让我顺利完成毕业论文。

其次，要感帮我查资料的明同学。

学生：

江文杰

2021年9月10日