农村土地承包经营权纠纷案件涉及的几个问题.docx

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农村土地承包经营权纠纷案件涉及的几个问题

农村土地承包经营权纠纷案件涉及的几个

问题

一、农村集体组织是否是集体土地所有权人。

　　我国宪法、民法通则、土地管理法和农业法都有关于

农村集体土地所有权的规定。

这些法律，将农村集体土地

所有权规定为三级制的“农民集体所有”。

这就是“乡农

民集体所有”、“村农民集体所有”和“村内两个以上的

集体经济组织中的农民集体所有”。

也就是说，农村集体

土地所有权的法定主体是三个级类的“农民集体”。

但是，

“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集

合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。

它是

传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主

体。

　　为了解决这一问题，经济理论界和有关的行政管理部

门都力图明确“农民集体”的性质。

例如 1994 年 12 月国

家土地管理局地籍管理司在关于对农民集体土地确权有关

问题的答复中就指出：

“‘农民集体’是指乡农民集体、

村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原

基本核算单位的生产队延续下来的经济组织。

”行政执法

部门的这种解释，在一定的意义上将“农民集体”确定为

“农业集体经济组织”。

但这与正式的法律表述是不一致

的。

这种模糊不清的规定，导致了经济实践中的混乱。

　　从我国现行法律关于农村集体土地所有权的立法本意

和相关规定上来分析，“农民集体”在概念上与“农村集

体组织”有着十分明显的区别。

“农民集体”不是指乡、

村或者村以内的农村集体经济组织、也不是指某级行政组

织如乡政府或某级自治组织如村民委员会。

对于这一点，

法律明确规定由农村集体经济组织或者村民委员会经营管

理属于村农民集体所有的土地就是最好的说明。

也就是说，

农村集体经济组织或者村民委员会都没有土地所有权，它

们只能经营管理属于“农民集体所有”的土地。

但我们在

调卷复查时发现，有些地方的集体土地使用权证上“土地

所有权人”一栏填写为“XX 村民委员会”。

这显然不符合

《土地管理法》的规定，应予及时纠正。

　　将法律规定上的“农民集体所有”理解为“全体农民

共同所有”，目前被称之为农村集体土地制度改革的重要

思路之一。

因不在本文讨论范围之内，就不作涉及了。

　　二、村民小组是否享有集体土地所有权。

　　我国长期实行三级所有，队为基础的农村集体所有制。

据国家统计局 1981 年公布的统计数据，我国农村９９％是

以上生产队为基本核算单位，９０％以上的土地归生产队

所有。

在 1983 年撤销人民公社时，生产大队和生产队也由

村民委员会和村民小组所替代，虽然一部分在规模和范围

上作了调整，但总体上还是保持了原体制下的土地占有关

系。

根据这种情况，《土地管理法》和《农业法》将《民

法通则》规定村和乡两级“农民集体所有”变更为三级类

所有。

但问题是《土地管理法》和《农业法》规定的“村

内两个以上农业集体经济组织”是否就是生产队解体后的

村民小组？

对此，1992 年 6月国家土地管理局政策法规司

关于对《土地管理法》有关问题请示的答复中指出：

“农

业集体经济组织”必须有一定的组织机构、管理人员、资

金，具有一定的民事权利能力和民事行为能力，能够以自

已名义独立承担民事责任。

”“在生产队解体为村民小组

后，原生产队所有的土地，可以属于该村民小组相应的农

业集体经济组织的农民集体所有，不应理解为村民小组拥

有土地所有权。

”那么，什么是与村民小组相应的农业集

体经济组织？

有关部门没有进一步解释和确定。

　　我们认为，《土地管理法》和《农业法》中规定的

“村内两个以上的集体经济组织”并不是集体土地的所有

权主体，而只是一个级类划分的单位概念。

目前苏州农村

并不存在这种村内集体经济组织，绝大多数村民小组也没

有建立独立的集体经济组织。

如果将村内集体土地确权给

“村民小组相应的农业集体经济组织的农民集体所有”，

显然不符合农村的实际情况。

而由生产队演变而来的村民

小组已失去了前者的组织、管理职能，它作为一个社区概

念，就是指村民小组农民集体，其完全可以满足级类划分

的需要，截止 XX 年 12 月 31 日，苏州全市有 82%的村的土

地按组划分。

因此将农村集体土地所有权的第三级法定主

体表述为“村民小组农民集体”更为符合实际。

XX 年 11 月

国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的

通知也规定：

“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组

界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包

合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。

”分歧观点

认为，村民小组组织涣散、不具备行为能力，不应再赋予

它集体土地所有权。

对此，我们认为，对于一个级类划分

的单位概念不需要以组织体的标准进行衡量，况且我国在

对集体土地所有权的正式立法中从未要求所有权人要具备

一定的组织形式和行为能力，正如一个无法定行为能力的

未成年人需要监护人却不妨碍他拥有财产权利一样。

　　我们认为，在具体诉讼活动中，村民小组可采用诉讼

代表人制度参加诉讼。

村民小组的总人数都在 10 人以上符

合民事诉讼法第五十四条“当事人一方人数众多”的要求，

村民小组的全体成员对土地有着共同的利益，可由村民小

组会议推选共同的代表人，村民小组推选不出代表人的，

由人民法院提出代表人名单，要求村民小组会议协商，协

商不成的，由人民法院在村民小组会议组成人员中指定代

表人。

代表人代为诉讼，代表人的诉讼行为对其所代表的

村民小组发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承

认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经村民小组会

议表决同意。

　　三、“农民集体”能否对土地直接进行经营管理。

　　有人认为是法律已赋予农村集体经济组织、村委会对

农村集体土地的经营管理权，因此就排除了“农民集体”

的经营管理权。

但问题是“农民集体”作为集体土地所有

权主体，如果不能直接从事经营、管理，这显然违反了财

产所有权的法律原则。

经营管理权是所有权人的一项天然

权利，即使是法律也无权剥夺。

法律将经营管理权委托给

农村集体经济组织、村委会，是对集体土地所有权主体虚

拟性的一种补充，实属无奈之举。

如果“农民集体”直接

经营、管理土地的意愿能够通过合法有效的组织形式予以

实现，法律不但不应干涉，还应充分保护。

事实上，现行

法律中有关承包土地调整、对外发包土地、承包经营方案

等重大事项必须由村民会议或村民代表大会民主议定的规

定就体现了对农民集体意愿的尊重。

我们认为法律虽然规

定了农村集体经济组织、村委会可以行使对集体土地的经

营管理权，但也不能就此否定“农民集体”的经营管理权，

而且“农民集体”作为所有权人享有的经营管理权应当是

第一位的。

至于何为“合法有效的组织形式”，我们考虑

“村农民集体”以村民会议或村民代表大会、“村民小组

农民集体”以村民小组会议的形式实现意思自治较为现实

可行，也便于与现行法律接轨。

　　四、对外发包土地承包金收益的归属。

　　农村土地承包经营权的实质是集体土地使用权。

一方

面，“承包经营”就其法律上的本来含义，应当是由发包

人投资，而由承包人经营；承包土地上的种植物、养殖物

和畜牧物等，应当由发包人所有并承担风险，承包人只承

担善良管理的债务上的责任。

起初，承包经营所需的土地

和其他生产资料基本上都由集体提供，承包人付出的基本

上只是劳动，这时的承包经营是名副其实的。

但是，随着

承包经营制的发展，承包的农民在农业生产中的投资份额

越来越大，要自行负担种子、化肥和其他生产工具，而集

体除了土地外，很少再作其他投入。

这种投资角色的转换，

实际结果便是承包经营权是有债权之名而行物权之实。

事

实上，农村承包责任制实行不久后，农民便开始独自拥有

承包土地上的种植物、养殖物和畜牧物的所有权，并自行

承担风险。

这样，农民与集体原承包经营关系已是十足的

土地用益物权关系。

　　另一方面，农村土地承包经营权是基于农民集体对土

地的所有权而产生，为所有权单位的社区成员平等享有的

法定权利。

非经农民集体同意，社区以外成员不享有农村

土地承包经营权。

例如，《土地承包法》第 15 条规定：

“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。

”《土地

管理法》第 15 条规定：

“农民集体所有的土地由本集体经

济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议

三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并

报乡人民政府批准。

”

　　接下来的问题就是，农村集体土地是否无偿使用、农

村土地承包费的性质是什么？

有人认为，我国农村在实行

联产承包责任制后，农民的劳动成果“交够国家的、留足

集体的、剩下自己的”就是农村集体土地有偿使用的一种

形式。

我们认为该观点没有法律依据，本社区的农民作为

土地的主人使用自己的土地是没有理由交纳地租的。

我们

同样可以将此界定为社区公共职能费用。

例外的情况是，

将土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人，即通常

意义上的对外发包。

我们认为该承包项下收取的承包金具

有土地使用费的性质，应属于集体土地所有权人的收益。

村委会等发包人作为农民集体所有土地的经营管理者无权

擅自处分该承包金。

　　五、“组有村管”模式下村委会发包村民小组集体所

有的土地是否有效。

　　根据《土地承包法》的规定，村民小组农民集体所有

的土地，由该村民小组发包。

而在苏州农村普遍实行的是

“组有村管”模式，即组有土地由村委会发包，承包金收

益也归村委会所有。

我们认为，村委会发包组有土地未经

村民小组授权，属于无权处分行为，应当认定无效。

分歧

观点认为，村民小组经营、管理职能弱化，不具备发包条

件，由村委会代为发包较为可行，村民小组与村委会构成

事实委托关系。

我们认为，“组有村管”的经营模式并不

符合委托的法律特征。

主要有以下几点区别：

委托关系的

受托人有按委托人指示行事的义务，而“组有村管”模式

下的村委会是不接受村民小组指示的；委托关系的受托人

负有报告义务，而“组有村管”模式下的村委会并不需要

向村民小组报告承发包情况；委托关系的受托人处理委托

事务取得的财产，应当转交给委托人。

而“组有村管”模

式下的村委会有权自行处分承包金收益；委托关系的委托

人有支付处理委托事务费用的义务，而“组有村管”模式

下的村民小组并不承担任何发包费用；委托关系是合同关

系，必须双方当事人意思表示一致，而“组有村管”模式

下的村民小组既未办理任何委托手续，也无其他表达委托

意愿的意思表示，当事人之间就委托关系的成立显然缺乏

合意。

分歧观点认为，村民小组明知村委会发包组有土地，

而未提出异议，应视为对村委会代为发包行为的默认。

我

们认为，通常情况下，内部意思的外部表达必须借助于积

极的表示行为，沉默不是表示行为。

因此，沉默不是意思

表示，不能成立法律行为。

只有在法律有特别规定时，当

事人的消极行为才被赋予一定的表示意义，并产生成立法

律行为的效果。

最高院关于贯彻执行《中华人民共和国民

法通则》若干问题的意见第 66 条就规定：

“不作为的默示

只有在法律有规定或当事人双方有约定的情况下，才可以

视为意思表示。

”可见，在既无法定又无约定的情况下，

村民小组不提异议的不作为，并不能看作是对村委会发包

行为的认可。

　　村委会擅自发包组有土地本质上是一种侵权行为，如

果村民小组就此提起诉讼，法院应当保护其法定的经营管

理权及收益权。

为维护农村承包经营关系的稳定，审理该

类案件时要严格把握诉讼时效问题，村民小组在法定期间

内不行使权利即丧失胜诉权，诉讼时效期间应从村民小组

知道或应当知道村委会发包组有土地时起算，如有中断的

法定事由出现，诉讼时效期间重新计算。

　　六、违反法律规定的民主议定原则的承包合同是否应

认定无效。

　　我国法律对重要承包事项都规定了民主议定原则，其

法理依据是土地的经营管理者必须依照所有权人的集体意

愿行事。