审计常用定性表述及适用法规向导 (1).doc

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审计常用定性表述及适用法规向导

——资源环境审计

审计署法规司

审计署农业与资源环保审计司

2014年5月

编纂及使用说明

开展资源环境审计是法律赋予审计机关的重要职责。

国内外的资源环境审计实践都表明，在资源环境领域，最高审计机关凭借其在专业性、独立性、客观性、透明性等方面的优势，在应对地区和全球资源环境问题方面发挥了积极作用。

《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》提出，各级审计机关要通过积极履行审计监督职责，加强资源环境审计监督，维护资源环境安全，推动生态文明建设，促进经济结构调整和经济社会可持续发展。

由于资源环境领域多，覆盖面广，专业性强，政策法规多,涉及多个管理部门，并且不断出现新兴的工作领域或工作内容，很多的相关政策、制度尚处于推进和完善过程中，因此，资源环境审计常用定性表述、审计定性和处理处罚的法律法规适用，呈现出一些有别于其他专业审计的特点，要求审计人员严谨、专业地对查出问题的定性和处理处罚依据进行研究，实现规范化，以确保资源环境审计工作质量。

为此，我们在以往资源环境审计发现违法违规问题的基础上，归纳确定资源环境审计发现问题的类别和主要表现形式，并对每一类问题的定性、处理、处罚的法规依据进行研究分析，筛选出适当的条款，编纂形成了《审计常用定性表述及适用法规向导——资源环境审计（试行）》（以下简称《法规向导》）。

资源环境审计实践中，有些领域的审计已发展得比较成熟，有的审计尚处于起步发展阶段，本《法规向导》采取“分步发展、不断完善”的思路，即根据审计机关资源环境审计实践的现实情况，选择审计技术方法比较成熟、审计经验积累较多的领域，先进行归纳总结，今后根据审计实践的发展，及时进行补充和更新完善。

为了便于审计人员更好地使用本《法规向导》，特作如下具体说明：

一、本《法规向导》包括土地资源审计、矿产资源审计、水资源和海洋环境审计、节能减排审计、退耕还林审计五个部分，每部分按照相关的专业特点和审计工作的重点进行分类，包括不同类别的违反规定的行为。

每个类别行文分为常见表现形式、定性依据和处理处罚依据等3个方面。

由于内容较多，为便于使用，将纸质印刷版分为上下两册，上册为“土地资源审计、矿产资源审计”，下册为“水资源和海洋环境审计、节能减排审计、退耕还林（草）审计”。

二、本《法规向导》所列内容只是近年来资源环境审计中发现的比较常见的违法违规问题，并对应列举了最基本最常用的定性和处理处罚的法律法规依据。

但由于资源环境领域的政策正在不断发展、完善中，具体审计中发现的问题又是多种多样的，本《法规向导》无法也不可能包含审计发现所有问题的表现形式及对应的定性、处理处罚依据。

因此，审计人员主要还是应当以发现的审计事实以及具体情节和具体后果，选择适用的法律、法规，本《法规向导》作为参考，不能完全机械地照搬。

三、资源环境审计实践中，审计人员根据发现问题的具体情况，还可以适时参考其他专业审计的法规向导。

例如，涉及金融业务方面的问题，可参考《审计常用定性表述及适用法规向导——金融企业审计（试行）》；涉及工程和设备材料采购招标投标、工程造价、工程管理等工程建设领域的问题，可参考《审计常用定性表述及适用法规向导——固定资产投资审计（试行）》，等等。

四、本《法规向导》所列法律、法规和其他政策规定条文全部是2013年12月31日以前的有效规定，凡在此后遇有失效、修改或重新颁布的规定，应以当时的有效规定为准。

本《法规向导》在法律和国务院令的名称后面，特别加注了发布或修订时间，以方便审计人员对发现的违法违规问题的引用标准进行查找和判断。

但在正式的审计文书中，不应引用发布时间。

五、本《法规向导》针对各类问题或各种问题的表现形式，有的列有若干个定性和处理处罚的法律、法规、其他政策条文，具体运用时应结合审计事实的具体情况，遵循“上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法”和法律效力溯及力等基本原则，选择引用恰当的规定条文，而不是全部引用。

六、本《法规向导》中凡带“*”号部分所列处理处罚的法律、法规和其他规定，均属于法律法规中明确规定的执法主体不是审计机关，因此，审计机关不能据此直接作出处理处罚决定。

对本《法规向导》中所列处理处罚的法律、法规、其他政策规定，包括多个处理处罚的主体时，审计机关应严格依据自身的执法权限进行处理处罚。

遇到处理处罚权限不属于审计机关或没有其他更适用的法规可作为处理依据时，其定性法规依据也可作为提出纠正意见或措施的依据。

由于编者的水平有限，本《法规向导》中难免存在疏漏甚至错误，衷心希望广大审计人员在使用本《法规向导》过程中，多提宝贵意见并及时反馈给我们，以便适时进行修正完善。

目 录

第一部分土地资源审计

违反土地征收、储备规定的行为......................................

◆1.1非法批准征收、占用土地...................................................................................

1.1.1违反土地利用总体规划确定的用途批准用地................................................

1.1.2越权审批、拆分审批或违反法定程序审批征收、占用土地........................

1.1.3没有新增加建设用地计划指标擅自批准用地................................................

1.1.4没有农用地转用计划指标擅自批准农用地转用............................................

◆1.2非法占用土地........................................................................................................

1.2.1未批先占、批少占多或骗取批准非法占地....................................................

1.2.2未批先征非法征地............................................................................................

1.2.3擅自将农民集体土地使用权出让、转让用于非农建设................................

1.2.4擅自将农民集体土地使用权出租用于非农建设（含“以租代征”）..........

◆1.3违反征地（拆迁）安置补偿政策规定..............................................................

1.3.1截留、挪用、拖欠征地补偿款........................................................................

1.3.2征地（拆迁）、征收补偿标准低于规定..........................................................

◆1.4违反被征地农民社会保障政策规定...............................................................

1.4.1未将被征地农民纳入社会保障范围..............................................................

1.4.2未落实被征地农民社会保障资金..................................................................

1.4.3被征地农民社会保障标准低..........................................................................

◆1.5违反土地储备管理规定.....................................................................................

1.5.1超范围、超规模、超计划储备土地..............................................................

1.5.2使用不合法的土地使用证向银行等金融机构申请抵押贷款......................

二、违反土地供应相关规定的行为.............................................................................

◆2.1供地方式不合规.................................................................................................

2.1.1将应以出让方式供应的国有土地使用权采用划拨方式供应.....................

2.1.2将应以“招拍挂”方式出让的国有土地使用权以协议方式出让..............

2.1.3在招标、拍卖、挂牌等方式出让国有土地使用权中弄虚作假.................

◆2.2供地程序不合规.................................................................................................

2.2.1未缴清国有土地出让收入，违规办理国有土地使用权证..........................

2.2.1征而未供土地.................................................................................................

◆2.3供地方向和标准不合规....................................................................................

2.3.1违规向别墅类房地产、高尔夫球场等禁止用地项目供地..........................

2.3.2违反产业政策向高耗能、高污染和资源消耗型项目等供地......................

2.3.3超标准供地.....................................................................................................

◆2.4供地价格不合规.................................................................................................

2.4.1低于按国家规定所确定的