如何确定农业综合执法机构的性质和职能.docx

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如何确定农业综合执法机构的性质和职能

如何确定农业综合执法机构的性质和职能

--对重庆市农业综合执法机构性质和职能定位的调查

重庆市农业局课题组

    推进农业综合执法是改革和创新农业行政管理体制的重要举措，实施农业综合执法的前提和关键是科学合理界定农业综合执法的性质和职能。

根据农业部的统一部署，结合重庆市农业综合执法工作实际，我们组织黔江、万州、南川、梁平、綦江等农业综合执法试点区县（市）根据自身综合执法试点工作现状分析；采取问卷、走访、集中座谈、电话交流等方式，深入有关部门、试点和非试点区县进行了实地调查，对综合执法机构的性质和职能进行了调查研究。

本调研认为，在当前农业执法条件下，建立一个财政全额预算、参照公务员管理的行政执行类事业单位，综合种养殖业范围、集中实施行政处罚权、相对独立的农业综合执法机构是成功推进农业综合执法建设的根本保证，对稳定执法队伍、调动执法积极性、提高机构效能和执法水平，实现依法治农、依法兴农具有极其重要的现实意义。

现将调研情况报告如下：

一、重庆市农业综合执法现状考察

（一）基本情况

我市按照农业部关于开展农业行政综合执法试点的一系列部署，于2000年开始了农业综合执法的试点工作，2002年按照农业部的有关文件精神和市政府办公厅《印发〈国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知〉的通知》（渝办发[2002]134号）精神，进一步扩大了农业行政综合执法试点工作范围，取得积极成效。

试点工作坚持“二个相对分开”（即政策制定职能、审查审批职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开）、权责一致（即合理划分农业行政主管部门与行政执法机构的职责权限，明确综合执法机构的管辖范围，理顺各方关系）和精简、统一、效能的原则，一是着力于调整归并农业执法机构，建立农业综合执法机构；二是明确其性质和职能定位，实现职能调整划转；三是强化监督约束机制，提高人员素质和执法水平。

经过三年多的建设，基本形成了农业综合执法体系框架。

同时，受各区县（市）经济社会发展、财政状况、机构设置等条件的影响，使农业综合机构的性质、职能定位上各有不同。

1、从农业综合执法体系建设的整体情况看：

体系建设稳步推进，执法效能整体提高。

试点工作从2000年开始起步,已实现从点向面的延伸。

起步当年选定三个县开展了以综合职能和建立机构为主要内容的综合执法试点工作；2002年我们在总结实践、借鉴先进省市综合执法经验的基础上，确定了5个农业综合执法试点县，试点以建立综合执法机构、综合农业行政处罚权为重点；2003年继续扩大试点范围，确定8个区县（市）为试点县。

在部、市试点工作的推动下，其它区县（市）也抓住区县（市）机构改革和事业改革的有利时机，积极推进农业综合执法体制改革。

截止目前，全市市级农业综合执法总队已经编制部门批准；28个区县（市）的农业（畜牧）部门相继经同级编制部门批准成立了农业（畜牧）综合执法机构，实施综合执法的面已达到71%，运行基本正常，效果较为明显。

2002年，全市共承办了农业案件3640件，办结案率达到95％，提起行政复议或行政诉讼案件17件，仅有4件被复议机关或法院撤销或变更原处罚决定，占查处案件的0.11%。

据统计，2003年上半年全市农业部门承办案件达到了3059件，没收违法所得26万元，挽回经济损失1878万元，同比均有较大幅度增长。

2、从农业综合执法机构的性质看：

据对24个区县（市）农业综合执法机构的调查表明，各区县的农业执法机构在机构性质、经费来源、人员管理方式等方面执行不一。

机构性质上，主要有行政单位、行政执行类事业单位和其他类事业单位三种类型。

其中，荣昌县等3个区县的执法机构为农业行政主管部门内设机构，属行政性质，占总数的13%；梁平县、永川市等13个区县（市）的执法机构为行政执行类事业单位，约占54%；其他类事业单位的有8个，占33%。

经费来源上，主要指“人头费”和公业务费，南川、合川等21个农业综合执法机构经费由财政全额拨款，相当于总数的88%；武隆县等2个区县执法机构经费为差额拨款，占8%；有1个执法机构因为执法人员来源和性质不一样，导致经费一部分由财政差额拨款，一部分为自收自支；执法专项经费基本没有固定预算，靠单项争取解决或罚没收入返还。

执法人员的管理上，有8个执法机构参照公务员管理，占33.3%；11个机构为事业人员管理方式，约占46%；綦江等3个行政执法机构的执法人员中，有的按照公务员管理，有的按照事业人员管理；江津等2个农业综合执法队伍的执法人员部分参照公务员管理，部分按照事业人员管理。

3、从执法范围和职能范围看：

对综合的职能范围，包括万州、涪陵、綦江等13个执法机构综合行使按照国家现行法律、法规和规章赋予农业行政主管部门的行政处罚权，占总数的52%；合川等8个执法机构综合行使了按照国家现行法律、法规和规章赋予农业行政主管部门的行政处罚权和行政许可权，占33.3%；开县、江津、丰都等3个综合执法机构除行政处罚、行政许可权外，还综合行使了其他执法职能。

对综合执法实施主体，实施主体与法制工作机构合署办公的有16个，约占67%；综合执法由独立机构行使的有8个，占33％。

对综合执法的管理范围，有15个机构综合行使了种植业和畜牧业方面的行政执法权，占总数的63%。

其中，1个区将植物检疫纳入综合执法范围,2个区县将植物检疫和动物检疫均纳入了综合执法范围；因地方机构设置的原因，有9个执法机构对种植业和畜牧业方面的行政执法权分别进行了综合。

（二）基本特征

分析我市农业综合执法机构性质和职能特征，主要体现为“四为主”，即：

1、机构性质以事业单位为主。

在被调查的24个执法机构中，除荣昌县、双桥区和巴南区以外，其他21个机构都属于事业单位。

其中，超过一半的机构明确规定为行政执行类事业单位，另外的部分机构为其他类的事业单位。

2、执法领域以本部门法定执法职能为主。

多数农业综合执法机构在种养殖业范围内综合行使农业（畜牧、渔业、饲料）行政主管部门的法定执法权，未将动、植物检疫等授权有关机构的执法范围纳入农业综合执法内。

也有一部分农业综合执法机构将本部门管理范围内的授权执法权都纳入综合执法的范围，统一行使本区域内的农业行政执法工作。

3、职能范围以综合行政处罚权和行政许可权为主。

根据调查的数据显示，超过一半的机构仅综合了行政处罚权；近三分之一的机构综合了行政处罚权和部分许可权；另外也有小部分机构综合了行政处罚权、许可权和收费权等其他执法职能。

4、运行方式以与法制工作机构合署办公为主。

大多数区县采取组建相对独立的专职综合执法机构，实行综合执法机构与法制工作机构“两块牌子、合署办公”的方式，实施执法与执法监督工作；有部分地方由综合执法机构受行政主管部门的委托独立实施行政执法职能；也有部分区县直接由法制工作机构实施执法。

（三）存在问题

1、综合执法滞后于机构改革，推进难度大。

农业综合执法工作在全国试点较早，取得了许多成功经验，但是当新修订的《农业法》的规定实行农业综合执法，中央明确将综合执法在全国试点推行的时候，已明显滞后于各地的机构改革推进的时间。

因多数区县（市）机构改革“定机构、定编制、定人员”的三定工作均是在2001年底或2002年初完成，在之后要想调整“三定”方案，有一个再宣传、再认识的过程，给推进农业综合执法带来一定难度。

2、执法人员身份不同，管理体制不统一。

由于专职农业行政执法是一项全新的工作，相当部分区县农业部门在争牌子、要编制、核经费上经历了一个循序渐进的过程，因此，在综合执法机构人员的配备上，多为农业部门机关和事业单位内部调整，形成执法人员的身份有的是公务员性质，有的为事业技术人员，导致管理不统一，有关待遇标准执行不一或执行困难，影响执法人员积极性。

如事业性质管理的技术人员长期从事行政执法，影响到其技术职务的晋升等。

3、综合执法的范围不彻底，多头执法、分散执法现象仍存在。

现行法律、法规、规章的规定和农业部门管理范围的差异，在行政执法的范围上多数实行了部分综合，法律法规授权的植物检疫、动物检疫职能和地方法规授权的部分职能基本上都没有纳入综合执法的范围，在实际执法工作中，仍然存在多头执法、分散执法的现象。

如在种子执法管理过程中，农业综合执法机构检查种子标签、经营档案、质量合格与否，植物检疫机构的检疫人员又去检查是否开据植物检疫证书等。

这样就导致在实施处罚过程中，管理相对人接受两个或两个以上农业执法机构处罚的现象就难以避免。

4、综合的职能过多，导致实施行政处罚职能的力度不够。

调查发现，在综合了行政处罚权、行政许可权、行政征收权的地方，因为编制人数的限制，导致直接参与实施行政处罚职能的执法人员不足、力量不齐、力度不够，影响了农业综合执法的水平和效率。

二、不同农业综合执法机构性质和职能确定的现实分析

（一）农业综合执法机构不同性质的表现

由于各地实际情况的不同和领导认识与重视程度的差异，已建立的综合执法机构的性质定位也存在较大差异，根据机构性质、经费来源、人员管理方式不同，有以下三种情况：

1、差额（定额）拨款的事业性机构：

这类综合执法机构的性质属事业，经费来源为财政差额预算，执法人员的基本工资及执法机构日常部分办公经费由财政解决，不足部分由执法机构的合法收入填补，执法人员也是分情况按照管理人员（主要指负责人）、专业技术人员、工勤人员进行管理。

这种类型的执法机构多数是区县财政相当困难，经费难以保障。

这样做一方面可减轻财政的负担，另一方面也可因利益驱动而增强执法机构办案的积极性。

如我市某国家级贫困县，财政较为困难，其畜牧局所属的执法大队就定性为差额拨款的事业单位，编制人数7人，执法大队为保证日常工作的开展，不得不加大行政处罚的力度，罚没收入由综合前的9600元增加到综合后的32000元。

这种性质下的执法机构，在没有强力监督约束机制的管理下，乱收费乱罚款的问题难以避免，对法律、法规或规章未设定罚款条款的违法行为可能得不到及时纠正。

据对几个差额拨款性质执法机构办理案件的随机抽查发现，在办理的50件案件中，50件都有罚款处罚、45件处以最高限罚款、40件应并处其他处罚的仅处以罚款。

2、全额预算的行政执行类事业机构。

这类综合执法机构的经费来源为财政全额预算，执法人员实行准行政人员管理，执法收入全部上缴财政，执法人员的工资及执法机构基本办公经费由财政解决。

这种类型的执法机构，其执法人员执法的素质相对较高，精力较为集中，办案质量较高，一定程度上减少或杜绝了乱收费乱罚款的现象发生，可以有效地避免执法争议或因处罚过重引起行政复议或提起行政诉讼。

但因部分执法人员脱离原专业技术岗位，会影响执法人员的职称晋升和福利待遇，从而影响执法人员积极性的提高；同时，在缺乏激励机制的情况下，会出现执法松懈或执法不力的现象。

据对24个区县综合执法机构的调查，有13个区县属于这种性质，占54％；每个机构年均办案数量由综合前的12件上升到综合后的55件；年均挽回经济损失由综合前的26.4万元上升到综合后的58万元。

3、农业法制工作机构增挂综合执法机构牌子。

这类综合执法机构和执法人员编制属行政性质，执法机构的运行经费和执法人员工资、福利由财政承担，开支归农业行政部门统筹计划安排，部分执法人员实行行政与事业混岗使用。

这种类型执法机构的执法收入全部上缴财政，可减少或杜绝乱收费乱罚款的现象发生，基本避免引起执法争议，行政复议或提起行政诉讼，但在缺乏激励机制的情况下，也会出现执法松懈或执法不力。

因各地行政机构和编制数量的严格限制，争取行政性质的执法机构相当困难，全市区县（市）农业综合执法机构明确为行政性质的仅有3个，同时，其执法人员配备受行政编制所限也不可能配齐需要人数，正常开展工作仍须补充事业机构人员混岗使用。

以上三种类型的执法机构均有其存在的合理性，相对而言，建立全额拨款的行政性或财政全额预算的行政执行类事业综合执法机构，在建立好激励机制和监督约束机制的情况下，具有指导性和实践性，其中建立财政全额预算的行政执行类事业单位更具操作性。

其意义表现在：

一是更能有效打击违法，保护消费者合法权益；二是避免乱收费乱罚款；三是更能保证执法的公平公正性。

建立这类综合执法机构时，行政管理机关应重点解决以下三个问题：

一是对事业编制执法人员福利待遇参照国家公务员执行；二是事业编制执法人员晋升专业技术职称时予以政策倾斜或照顾；三是建立好激励和监督约束机制，鼓励执法人员大胆执法。

解决好这些问题是推行综合执法的基础，是事关稳定综合执法队伍的大事，更是农业综合执法能否顺利推进的重要保障。

（二）综合执法不同职能的表现

根据目前农业综合执法机构职能履行的具体实际，我们按职能范围、执法范围和主体不同划分为三类：

1、从农业综合执法的范围看职能表现：

按照国家法律、法规和规章规定的执法主体不同，并参照与农业部门现行管理权限相适应的做法，当前我市农业综合执法机构职能定位主要表现为两种：

一是综合所有涉及种养殖业的法律、法规和规章规定的执法职能，包括动物防疫和植物检疫；二是综合种植业、养殖业法律、法规规章规定的除动物防疫和植物检疫外的执法职能。

从产业管理方面分析，因各地机构设置和职能划分的差异，有的地方设置一个农业主管部门，行使种植业、畜牧业、渔业、乡镇企业、农经等行业管理的职能；有的地方分别设立种植业、畜牧业等不同的管理部门；有的地方将这些行业管理职能作了部分归并。

因此，本调查仅仅对是否综合动物防疫和植物检疫来作分析。

从目前的运行情况看，绝大部分区县（市）综合执法机构都没有综合动物防疫和植物检疫职能，其依据是法律法规已经授权有关机构直接行使执法职能。

据调查，全市有綦江等6个区县将动物防疫或植物检疫等有关行政处罚职能综合到了综合执法机构，表现出：

执法力度加大，农业案件查处数量同比综合前上升了65%，其中动检、植检处罚案件上升了70%；整合了执法力量，农业案件大多存在季节性变化的特征，实行全面综合执法，有利于执法资源的优化配置和执法力量的合理调配使用；树立了统一形象，真正实现了归并执法机构，实行综合执法的目标，并树立了农业执法的统一形象；提高了农业执法的效能和水平，专职执法队伍加强素质建设和制度建设，建立了执法和监督相分离的制度，使农业执法朝着健康的方向发展。

这些区县（市）反映，这是真正实现了综合执法，按照“一个机构执法、一个尺度处罚”运行，避免了多头执法、分散执法现象的发生，管理相对人反映较好，应当成为农业综合执法发展的方向。

2、从综合执法的职权范围看职能表现：

在实践中农业综合执法机构对职权的综合上有三种模式：

一是全综合型。

所有的农业行政执法职能（包括行政许可、行政强制、行政处罚、行政征收）全部交由综合行政执法机构。

其它事业单位不再履行行政许可、行政强制、行政处罚等行政执法职能，其职能转变为提供农业公益性技术推广、检验、检测等服务工作。

二是监督处罚型。

农业行政管理机关将法律、法规或规章赋予本机关的行政审查审批权、许可权由内设的专门机构行使；农业行政管理机关将法律、法规或规章赋予本机关的行政处罚权，由综合执法机构代表该机关受理检举、举报、申诉案件，调查违法违规行为，提出行政处罚意见并实施违法违规处罚权。

调查发现，未实行综合执法的区县（市）农业行政管理机关各事业站，既是技术推广服务的主体，又是行使行政管理权的主体，还是行政处罚权的主体。

这种形式带来事业科站精力不足、人力不够、执法力度不大，不符合现代农业管理体制改革的发展方向。

三是部分综合型。

动植物检疫方面的行政强制、行政处罚由动植物检疫机构承担，行政许可由行政内设机构或其它机构负责办理，其余的执法由综合行政执法机构承担。

实践证明，实行全综合的地方，因人员数量有限、技术水平的影响，执法过程中表现出力不从心的现象，综合执法的效果并不是十分明显；实行部分综合的地方，因执法主体多头，对提升农业综合执法形象和农业部门的地位有一定影响；实行监督处罚型的综合机构，执法人员素质较高、精力集中，全市已实行综合执法的区县市中，有13个采用了这种模式，运行情况较好。

3、从综合执法的主体看职能表现：

就调查的24个综合执法机构表明，有8个区县建立了与法制工作机构分设的农业综合执法机构，有16个区县（市）将综合执法机构与法制工作机构合署办公。

实践表明，合署办公在推进综合执法改革的起步阶段，发挥了较大的作用，其初衷是为了统筹协调综合执法中事业站所与执法机构各部门利益关系、指导综合执法，是推进农业综合执法的一个过渡。

农业综合执法发展的方向是要立一个权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法新体制。

如调查的梁平县等3个区县（市），过去都采取了合署办公的方式，不容置疑，其在一定时期和特定环境下，为推进农业综合执法发挥了一定作用。

但在具体执法过程中主要表现出两个问题：

一是行政干预较为严重；二是职责不清，有互相推诿现象；三是执法行为缺乏有效的监督。

因此，这几个区县通过试点，总结经验，已经实现了综合执法机构相对独立行使处罚权。

综合分析目前农业综合执法机构执法范围、职能范围和主体，建立相对独立集中行使行政处罚权的农业综合执法机构，有利于避免职能交叉、防止管理脱节，是农业综合执法的方向。

三、农业综合执法的性质和职能定位的再思考

根据调查和综合分析，建立一个财政全额预算、参照公务员管理的行政执行类事业单位，综合种养殖业范围、集中实施行政处罚权、相对独立的农业综合执法机构，既保证农业行政执法的公平公正性，避免乱罚款乱收费，又能发挥综合优势，加大执法力度，增大执法影响，树立良好的农业执法形象，从而推进农业法制化进程。

（一）评判标准

农业综合执法机构的性质和职能确定是否恰当、是否合理，我们认为可以从以下几个方面评判：

1、能否体现执法的公平公正。

法律代表正义，但自收自支或差额拨款的事业性执法机构所面临的“找饭吃或吃不饱”的现实和处境，加上利益驱动和部分执法人员素质不高，势必带来执法者偏离法律公正。

全额拨款的事业性机构和全额拨款的行政性机构不为“找饭吃”困扰，一般能代表行政管理机关公平公正执法。

2、能否实现“违法能纠”。

调查发现，“单枪匹马”式的执法行动，声势不够，力度不大，造成一些违法行为不能得到及时纠正，致使制售假冒劣质产品的不法活动十分猖獗。

因此，建立一支既通法律又精专业、既有胆量又有胆识的综合执法队伍势在必行。

但从现有的执法机构运行情况可知，自收自支或差额拨款的事业性执法机构虽能实现个案违法行为得到纠正，但一些过当或过重的处罚，导致当事人口服心不服，引起的执法争议，行政复议或提起行政诉讼的案件较多，有的执法人员甚至遭到打击报复。

但在相同的机制下，全额拨款的行政性机构和全额拨款的事业性机构集中优势兵力，发挥综合优势，加大执法力度，增大执法声势，作出的行政处罚决定基本能使当事人口服心服，很少发生行政复议或提起行政诉讼。

3、能否避免“政出多门”。

调查中发现，有的农业行政管理机关对同一行业事务的监督管理分别由不同的事业科站履行，就会出现“政出多门”的现象。

如一个饲料兽药经营点的经营活动，既受饲料管理部门的监督管理又受兽药管理部门的监督管理，还受质量计量管理部门的监督管理。

为保证行政管理机关作出的具体行政行为的严肃性和统一性，对生产、经营、使用等环节中的执法活动应当由一个执法机构执行，防止“小集体执法机构”为了小集体利益而损害执法的统一性、严肃性、公正性。

4、能否做到“守法可奖”。

守法是每个公民的义务，如果对守法成绩突出者和检举、举报者予以适当奖励（物质和精神奖励），将能更好促进法律的实施。

但差额拨款的事业性执法机构所面临的现实和处境，职工的工资福利得不到保障，很难向管理相对人推行“守法可奖”的制度。

全额拨款的事业性机构和全额拨款的行政性机构因财政相对宽裕，能较好推行“守法可奖”的制度，做到轻处罚、重教育，达到“扬善惩恶”的目的。

（二）法律和政策依据

《中华人民共和国农业法》第八十七条规定：

“县级以上人民政府应当采取措施逐步完善适应社会主义市场经济发展要求的农业行政管理体制。

……县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平。

”这一规定为推行农业综合执法提供了法律依据。

《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）指出：

“清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法，既是深化行政管理体制和机构改革的重要内容，也是整顿和规范市场经济秩序和适应加入世界贸易组织新形势的迫切需要。

”由此可见，推行农业行政综合执法是一项行政体制和机构改革的重要内容。

该通知在试点内容中指出：

“按照公务员的标准和职业特点，对行政执法人员进行专门的录用考试，严格标准，公平竞争，择优录用，经培训后上岗，并实行轮岗制度，按照公务员的管理方式进行管理。

”这里为农业综合执法人员的性质提供了政策依据。

中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过）规定：

“按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，防止和纠正地方保护主义和部门本位主义。

改革行政执法体制，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点。

”国办发[2002]56号和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）中都明确提出，实行综合行政执法试点工作，就是要解决行政执法工作中存在的多层执法、多头执法、执法扰民、重权轻责、以权谋私等问题，防止政出多门。

相对集中行政处罚权是深化行政管理体制改革的重要途径之一，最终目的是要建立符合社会主义市场经济发展要求的行政执法体制。

这些对我们开展农业综合执法工作都具有重要的指导意义。

农业行政综合执法机构定为行政或行政执行类事业单位性质，农业综合行政执法人员定为公务员或参照公务员标准管理的事业人员，农业行政执法人员的工资待遇和工作经费应全部由财政负担是有法律和政策依据的。

只有这样才能解除执法人员的“后顾之忧”，也只有从行政体制上解决行政执法中存在的问题，实行综合行政执法，才有利于打击和遏制社会经济生活中的各种消极腐败现象，整顿和规范市场经济秩序，促进依法行政、从严治政。

农业综合行政执法的职能应综合种养殖业范围、集中实施行政处罚权、相对独立，即农业行政主管部门只能有一支行政执法队伍，集中实施行政处罚的职能。

这样才能真正建立一支公平、公开、公正执法，职责分明、廉洁高效、管理有序、保障有力的农业综合行政执法队伍。

（三）理论依据

国办发[2002]56号规定：

“设置行政执法机构的审批程序，参照设置行政机构的审批程序办理。

”，“按有关规定，经批准成立的综合行政执法机构，具有行政执法主体资格。

”，执法人员“ 按照公务员的管理方式进行管理。

” 因此综合执法机构从性质上讲，它应当是行政机关或法律法规授权的组织。

但是从我市农业综合执法机构设置可以看出，综合执法机构设置为行政机关是不现实的，设置为法律法规授权的组织目前又于法无据。

为此，我们认为农业综合执法机构性质应定位于财政全额预算的行政执行类事业单位，接受农业行政主管部门的委托，以农业行政主管部门的名义开展执法。

这既符合实际，便于操作，又不违背国家《行政处罚法》有关委托执法的规定。

同时在相应的法律法规没有对执法主体进行修改前有利于执法工作的开展。

综合执法机构职能的定位涉及到行政管理权与处罚权的关系问题。

关于管理权与处罚权的关系，理论和实务界有两种意见。

一种意见认为，行政管理权与处罚权是两种不同性质的权力，行使两类权力的机关应当分离。

甚至有的学者认为“行政处罚决定权交由行政机关行使，是导致行政权力极度膨胀的重要根源之一”，指出“我国现行行政处罚体制是在过去计划管理体制下逐步形成的，过分强调了行政权威，而忽视了国家权力分权制衡的原则。

一些行政机关借助历史机遇，获取大量的行政处罚权，通过多年的苦心经营，不但行政职权遍布公法领域，而且还将触角逐步伸向私法领域，行政权力干预公民或组织之间的平等主体之间的私权纠纷时有发生。

行政机关千方百计争夺行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性，确