加强政府投资项目管理的思考.docx

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加强政府投资项目管理的思考

加强政府投资项目管理的思考

发布日期:

2005-11-4发布者:

杨正被点击:

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政府投资项目通俗地说，就是使用财政性基本建设资金及政府统借统还投资或部分投资的项目。

具有公益性、长期性、投资额大、社会关注等特点。

在现代市场经济条件下，政府投资属公共财政的范畴，对社会投资具有至关重要的基础性、带动性、引导性和调节性作用，能发挥“四两拨千斤”的乘数效应。

如何从体制和机制上保证政府投资项目实现优质高效，显得尤为重要。

本文结合工作实际，就我县政府投资项目的管作一些探讨。

一、加强政府投资项目管理的紧迫性

（一）加快转变政府管理职能的客观要求。

在经济全球化和我国加入WTO的新形势下，政府必须加快管理职能的转变，建立适应新的发展要求的政府投资管理体制，推进公共财政制度。

这就要求政府既要退出“越位”，也要理顺“错位”，还要强化“缺位”。

实施和管理政府投资项目作为政府的一项重要职能，如何实现政事分离和政企分开，成为摆在政府及其投资主管部门面前的一个重大课题。

（二）切实提高政府投资效能的现实需要。

近三年来，在我县全社会固定资产投资中，政府投资约占30%，由于政府投资建设项目很少采用独资形式，故与政府投资相关的建设资金约占全社会投资的60%，政府投资在投资领域的主导、引导作用十分显着。

但是，当前政府投资项目的建设管理中存在着决策随意，超预算、改方案，工程拖延、投资浪费，管理失控、缺乏监督等问题，容易滋生腐败，有损政府在公众中的形象，并给财政带来很大压力。

如何有效管理政府投资项目提高公益性项目的投资效益，成为政府及其投资主管部门亟待解决的一个现实问题。

（三）完善政府投资管理体制的内在需要。

社会总投资分为民间投资和政府投资。

对于民间投资的管理，主要是规划引导，只要符合产业投资政策，就应该按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，全面放开，鼓励竞争。

而对于政府投资，则必须严格监管，确保有限财力用于基础性的、公益性的重点项目，凸现政府资金对政府投资项目的控制力和引导作用。

因此，对于政府投资和民间投资的管理的基本原则是“管好一线（即政府投资），放活一片（即民间投资）”。

加强政府投资项目管理，建立“决策科学、投向合理、运作规范、监管严格”的政府投资管理体制，完善政府投资项目的决策、审批和建设程序，有利于避免当前存在的不顾实际扩大建设规模，贪大求洋的政府投资浪费和失误，从而不断提高政府投资效益。

二、我县政府投资项目管理现状

（一）目前的管理模式

近年来，随着改革的不断深化，投资领域多元化主体格局逐步形成，目前我县政府投资项目的主要管理方式有以下几种：

1、项目法人型。

按照国家计委《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，经营性建设项目必须组建项目法人，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。

如桐柏抽水蓄能电站等。

2、工程指挥部型。

该机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成，在工程项目完成后即宣布解散，这是目前最普遍的管理方式。

如新行政大楼建设指挥部、济公故居建设指挥部等。

3、基建处室型。

一些常年有建设任务的政府部门，如交通、教育、电力或者一些工程项目较多的单位和部门都设有基建处，由其行使部分业主职能。

4、政府部门型。

其工作人员系公务员编制，其经费待遇由财政全额拨款。

如经济开发区。

（二）我县政府投资项目管理存在的主要问题

1、决策机制不完善。

决策机制不完善极易导致决策失误，据国家有关部门统计，政府投资项目决策的质量对项目总投资的影响高达70%左右，对投资效益的影响高达80%左右。

在实际工作中，政府投资项目决策和实施的突击性现象较多，缺乏科学、民主的决策程序。

2、项目前期准备工作不充分，深度不够。

政府投资项目的特性决定了项目管理缺乏内部约束的动力机制，这就要求强化外部控制与监督机制。

据有关专家通过资料测算分析，在初步设计阶段，影响建设项目造价的程度为35%-75%，施工图设计阶段为5%-10%。

因此项目必须严格执行基本建设程序，加强前期工作力度。

当前，许多项目由于前期工作不充分，出现大量“三超工程”，即项目投资概算超估算、预算超概算、决算超预算。

一方面，由于项目仓促上马，有了大量的先期投入，要求突破概算的报告接踵而来，若不继续增加投入，原先的投入将成为“沉淀成本”，政府投资因此不得不接连追加；另一方面，决策审价机制不完善，估价不准，误差太大；再有一些项目，项目前期和建设过程中，领导的一次视察、一句讲话，也会使政府投资项目建设规模、标准不断扩大提高，使政府投资项目投资失控，一超再超。

据近年我县重点工程检查和审计情况，90%的政府投资项目超概算，有的决算超预算达一倍以上。

3、临时管理班子，工程质量难保证，资源投入浪费多。

临时组建的项目管理班子都是一次性、临时性的，只有一次教训，没有二次经验。

管理者大多不是专业人才，人员素质参差不齐，一些人员不了解国家有关建设法律、法规和工程建设的标准规范，不熟悉法定建设程序，甚至缺乏起码的工程建设知识，而项目班子的负责人又多为单位的行政领导。

同时，政府投资的项目种类繁多，有公路、水库、医院、学校、供水、污水处理、办公楼等等，有的属大型工程，具有较强的专业性，也有很强的综合性，建设过程中需要进行质量控制的环节很多，非专业部门管理工程质量难以保证。

同时，由于要求每个项目都要“先搭台、后唱戏”，各自组建一个项目管理班子，管理成本高。

2002年底，我县重点工程建设的指挥部有38个，工作人员多达550人，按年人均3万元费用计算，每年支出就达1650万元。

4、“投、建、管、用”同体，大量政府投资资金变为部门利益。

工程项目建成后的使用者同时又是项目的建设管理者（如部门办公楼等项目），投资管理、建设单位、建设监管、使用单位“四位一体”，主管领导是投、建、管、用的行政领导，因此项目批准后，财政资金拨付到项目建设部门，政府的钱就变成了部门利益。

这一方式导致行政权力直接介入工程项目的实施，相互之间又缺乏有效的监督制约机制，极易造成决策失误或监督失灵。

在实际工作中任意扩大规模、提高标准、增加建设内容，导致投资效益低下。

5、后评估缺失。

投资项目评估是投资项目建成投用后，对项目的目的、执行过程、效益和影响所进行的全面和系统的分析，旨在从投资项目中吸取经验教训，科学合理地进行决策，提高管理水平和投资效益。

而目前我国的政府投资管理项目，基本处于“重建设、轻管理、少论证、无评估”的状况。

这一状况在相当程度上影响了投资决策水平的提高、项目管理水平的提升，以及项目的事后控制和监督作用的发挥。

以上问题的分析可以看出，现行的政府投资项目管理是投资与筹建一体、筹建与实施一体、实施与监督一体、筹建与使用一体的“四位一体”管理模式，这是一种以临时性、分散性、自营性为基本特征的小生产式的管理方式。

这种管理方式在一定时期内对完成政府工程曾经发挥过重要的历史作用，但这不符合政府职能转变的要求，不符合政府投资项目管理的国际惯例，不符合专业化、社会化、市场化为基本特征的现代管理要求。

因此，将政府投资项目从过去那种花冤枉钱、办糊涂事中解脱出来，真正从体制上强化监管，改革现行政府投资项目管理模式势在必行。

三、政府投资项目管理模式的改革设想

（一）我国一些城市及县、市、区的先行经验

从我国各地对政府投资管理方式的改革实践来看，各地改革中基本上都体现了这样的思路，即政府投资项目应改变过去投、建、管、用不分，以临时性、分散性、自营性为基本特征的小生产式的管理方式，由专业性的管理机构对政府投资项目实行相对集中的管理。

深圳市从2000年7月开始施行《深圳市政府投资项目管理条例》并借鉴发达国家和香港特区的通行做法，在2001年的政府机构改革中专门设立深圳市建设工务局，代表市政府行使业主职能和项目管理职能，负责除规划国土、交通、水务、公安、教育五个系统外政府投资项目的组织协调和监督管理工作。

珠海市于2003年7月施行《珠海市政府投资项目管理条例》，在条例出台前的2002年3月成立了珠海市政府投资建设工程管理中心。

建管中心成立后，政府投资的续建、新建工程基本上都交中心管理。

建管中心成立一年来，共承建48个项目，工程造价平均下降%，节省建设资金上亿元，节约建设管理费用上千万元。

我省宁波市、嘉兴市及镇海区、奉化市等地近年来对政府投资项目管理方式进行了改革，政府投资项目实行集中管理，全面推行代建制。

慈溪市成立了“市政府财政性投资项目公共建设管理中心”，负责除水利、交通、城建外的政府财政性投资项目的建设管理。

（二）我县政府投资项目管理方式改革的基本思路

通过上述可借鉴的经验和做法，我县现行的政府投资项目管理方式改革的基本思路应该是：

按照市场经济体制和加入WTO的要求，改变现行的将政府投资与民间投资按照同一模式进行管理的做法，坚持“投资、建设、管理、使用”分开和专业化管理的原则，对政府投资的非经营性项目实行集中管理，对政府投资的营利性项目的建设和运营，按照成本效益原则，实行项目法人责任制和商业化运作。

建立“决策科学、投向合理、运作规范、监管严格”的政府投资项目管理体制和运行机制，提高其投资效益和建设管理水平。

当前工作的重点是尽快把非经营性的政府投资项目管起来。

（三）建立我县投资项目管理的三大模型

按照上述政府投资项目管理方式的基本思路，结合当前政府投资项目管理实践和特点，政府投资项目管理模式主要应包括决策模型、建设实施模型、资金拨付模型。

1、决策模型（见图一）

该决策模型设计要求，首先，国民经济战略目标和发展规划是提出政府投资项目的基础和依据，然后由发展计划部门进行综合平衡，并同时按项目基本建设程序，进行项目规划、预可、工可阶段的研究和审批，完成后纳入政府投资项目储备库。

对有重大影响的项目须进行听证会。

每年由发展计划部门与财政部门研究提出年度政府投资项目总规模，从项目储备库中遴选当年投资项目，并编制政府投资项目年度计划。

经政府、人大讨论、审议批准后执行。

此后项目进入初步设计和建设实施阶段。

2、建设实施模型（见图二）

建设实施模型将政府投资项目区分为经营性和非经营性两大类。

对经营性项目，通过项目法人招标，按项目法人负责制模式进行运作，也可以由项目法人委托进行代理建设；对非经营性项目，实行代理建设制。

代建完成、竣工验收后交付使用单位。

3、资金拨付模型（见图三）

上图中“→”表示信息流；“”表示资金流。

该模型也根据经营性和非经营性项目的不同特点，提出了不同的资金拨付方式。

经营性项目，按项目法人制模式，由财政专户直接拨付给项目法人作为资本金或补助；非经营性项目，财政部门“按计划、按预算”设立项目资金专户，由中标单位“按进度、按合同”提出申请，经发展计划部门和建设单位主管部门审核后，财政专户直接拨付给中标单位。

四、加强政府投资项目管理的政策建议

（一）完善制度。

政府投资项目管理体制改革必然会触及方方面面的利益，难度和阻力考验着改革的成败，这就要求出台政府规范性文件来推动改革，加快制订《天台县政府投资项目管理办法》。

目前国家《投资体制改革方案》、《浙江省政府投资项目管理办法》都已进入立法程序，预计2004年初推出。

周边的奉化、慈溪、玉环等地对政府投资项目管理都已出台规范性文件，因此，出台政府投资管理制度也是大势所趋。

制订《天台县政府投资项目管理办法》，有利于规范政府投资行为，建立科学、民主的决策和实施程序，保证工程质量，提高投资效益，完善政府投资监督机制。

同时要抓好《天台县招投标管理实施办法》、《政府投资项目财政性资金直接拨付办法》等配套政策的起草和出台，逐步建立起一套完善的管理体系。

（二）明确主体。

明确投资主体。

政府投资项目根据其经营性质区分为经营性、准经营性和公益性三大类。

对于经营性项目，按照原国家计委关于项目法人责任制的要求，由项目法人对资金筹措、项目建设、营运管理、资产保值增值、风险控制等负全责。

因此，政府可以通过国有资产经营公司，以向项目法人公司注入资本金的形式，由国有资产经营公司作为政府投资项目的投资主体。

对于准经营性政府投资项目，政府对公共效益部分进行核定，并将相应的补助资金注入项目法人公司，使其具有合理的盈利能力，并按项目法人制的管理模式进行管理，这其中的重点是对补助资金产生的公益效益要进行监管，确保政府投入的公共效益的实施。

对于非经营性的政府投资项目，不需要成立项目法人的，直接由国有资产管理委员会作为投资主体。

明确管理主体。

对于经营性、准经营性政府投资项目，由于项目法人具有内部的投资决策和风险约束机制，管理主体应仿照一般的竞争盈利性项目的“项目法人责任制”进行运作。

对于非经营性政府投资项目，需要进行专业化的集中管理。

建议成立天台县政府投资项目公共建设管理中心，由其代表政府行使管理职能，作为政府投资项目的“永久业主”，统一管理政府投资的非赢利性工程，对所有项目从立项、招投标到移交实行“一条龙”监管和专业化管理，严密跟踪资金去向、投资效益和工程进度。

该中心直属县政府领导，属全额拨款事业单位，其人员由具有注册结构师、注册造价师、注册监理工程师等方面的专业技术人员组成。

目前先将部门办公楼等非经营性项目交由建管中心统一建设，然后逐步将市政工程、文体项目等纳入运作。

（三）决策科学。

政府投资项目的科学决策是加强政府投资项目管理的核心，也是政府投资项目管理立法的基石，重在解决项目的科学性。

在实际工作中，应从以下方面体现决策的科学化：

项目决策严格遵循发展战略指导，规划先行，统筹安排，量力而行的原则。

注重对重点区域、重点产业的综合性、专题性规划的研究，超前规划布局对全局性区域性发展具有重大影响的关键项目，以规划带项目，强调项目与规划整体的有机衔接，注重规划对具体项目实施的约束力。

建立科学的决策程序和机制，规范决策行为，明确决策责任；实行集体决策，坚决防止个人或少数人说了算，对关系国计民生的重大项目要做到充分依靠专家参与，同时可以广泛听取人大、政协、群众的意见。

加强项目前期研究，建立《政府投资项目储备库》。

加强对政府投资项目前期研究工作的力度，注重对事关区域发展的重大项目的前期研究。

积极创造条件，通过引进竞争，提高前期研究的质量和深度。

以前期工作扎实、项目成熟可行的，列入《政府投资项目储备库》。

实行重大项目听证会制度。

民主决策是科学的重要内容，对公益性重大项目和对经济、社会和环境有重大影响的项目，建立听证会制度，由政府投资项目主管部门主持，征求社会公众和有关方面的意见，充分论证其必要性、可行性。

加强政府投资项目计划管理。

政府投资项目计划，应根据政府资金盘子、项目建设需要、前期工作进展情况进行综合平衡，从《政府投资项目储备库》中选择安排，优先保证续建项目的资金需要。

编制政府投资项目计划应在广泛征求各行业主管部门意见的基础上报县政府批准，纳入国民经济和社会发展计划。

政府投资项目计划执行过程中，确需调整的，由政府投资项目主管部门牵头，汇同财政等相关部门提出计划调整意见报县政府批准。

（四）监管严格。

政府工程投资额巨大，必须建立全过程的监督制衡管理机制。

纪检、监察、计划、财政、建设、审计和工程项目的使用部门应当加强对政府投资工程运作过程的监督。

监管重点是政府投资项目的概（预）、决算进行审查，必须进行客观公正的核算，认真的投资效益分析，以杜绝政府资金的浪费和流失。

严格执行基本建设程序。

政府投资项目管理程序主要包括：

编报和审批项目建议书；编报和审批可行性研究报告（小型基建项目不编报可行性研究报告；其它项目是否需要编报可行性研究报告，由发展计划部门在审批项目建议书中予以明确）；编报和审批项目初步设计；组织项目竣工验收；组织项目后评估。

强化招投标管理。

政府投资项目从方案设计开始，勘察、监理、施工、材料设备采购各个环节必须百分之百面向全社会公开招标。

推行以工程量清单计价，无标底评标，合理最低价中标为主的招投标模式。

一般的建设项目必须在《中国天台网站》公布招投标信息，重点建设项目还必须在《浙江日报》等报纸上公布，准入条件、工程进展、资金拨付等信息也应及时在网上公开，全部工程实行明标制，每个有意参与竞标的企业，都能同步得到等量的信息。

要清除地方封锁和行业保护，建立招标投标统一大市场，坚决制止以推行招投标为名来强化地方封锁和行业保护。

推行人员、设备承诺制。

所有参与投标的企业，必须签订人员、设备承诺书，施工中所承诺的人员、设备必须到位，否则给予严厉的经济处罚直至取消中标承包资格。

加强项目资金管理。

发展计划部门要负责全县政府投资项目资金的综合管理，打破部门分割、行业垄断和利益驱动的限制，对全县的财政性资金逐步做到统一安排、统一调度，当前要先把各部门的财政性建设资金统一纳入全县建设资金年度计划。

财政部门要负责资金的来源审查和使用管理，要遵循“按计划、按预算、按进度、按合同”的原则办理直接拨付手续。

项目资金必须专户管理，专款专用。

资金直接拨付的方法为：

建筑安装工程资金由财政部门直接拨付给项目承担单位或总承包单位；设备投资资金由财政部门直接拨付给设备供应商或代理商，对纳入政府采购范围的有关工程采购项目和设备直接拨付给政府采购中心；待摊费用和其它投资按照法定义务与责任原则，除核定的建设单位管理费由财政部门拨付给建设单位外，其余各明细项目原则上都应直接拨付给相应的收款（用款）单位。

审计部门要加强竣工财务决算工作，未按规定办理财务决算编制和审批手续的，不得办理竣工验收和新增资产移交手续。

监察部门要对资金使用情况进行定期或不定期的全过程监督检查，加强对资金的流向、使用、结算的监管，提高计划执行的严肃性。

完善项目造价管理。

县财政部门对政府投资项目的概算、预算、决算进行审查管理，以此作为概算审批、工程价款结算、资金预算安排、办理竣工决算的依据。

未经概算审价，计划部门不得批复计划，招标管理部门不得进入招标程序；未经预算审价，财政部门不得拨付建设资金。

坚持“概算控制预算、预算控制决算”原则，严格控制工程突破预算，确保计划的权威性。

因实际情况确需调整投资额，则一定要经过发展计划、财政等部门共同确认批准；对概算超过估算、预算超概算10%或增加的投资额在100万元以上的，需重新报批可研报告或重新设计。

工程监理制度。

推行工程监理招投标。

对按规定必须实行招标投标的建设工程，业主应当采取招标投标的方式选择监理单位，中标的监理单位要“公示”。

业主应当与监理单位按照有关规定签订书面委托监理合同，监理单位不得转让建设工程监理业务。

在重要的工程部位和隐蔽工程施工时，要实行全过程旁站监理。

（五）加大投入。

加大政府投入，是欠发达地区改善经济发展环境，推动经济结构调整，增强区域竞争力的重要举措。

继续运用好银行贷款，一方面要利用银企协调会等方式，充分发挥我县商业银行的信贷作用；另一方面要积极争取国家开发银行等政策性贷款。

搞好存量国有资产的营运，通过现有国资公司和土地储备中心，加快盘活存量资产。

土地资源营运：

通过建立“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个口子放水”的土地储备管理机制，使土地资产最大限度地发挥效能；房产资本营运：

如直管公房、部门办公用房的出租、出售；交通资本营运：

如出租车、长途客运的营运权；旅游资本营运：

部分旅游景点经营权；矿产资本营运：

如凝灰岩矿、采沙等开采权；已建的国有基础设施收费权、经营权：

如上三高速。

探索和推进新的融资方式。

通过采用BOT等融资方式，为新建项目筹措资金；对一些大型基础设施项目，如水厂、污水处理厂、电厂等，通过采用“建设-运营-移交”的形式，引入其它社会资本建设。

积极向上争取资金。

充分利用国家积极财政政策、省委省政府扶持欠发达山区的政策机遇，将我县的通村公路、供水、污水处理、旅游等项目向上争取国债等资金扶持。

建立政府投资与财政收入同步增长机制。

为确保政府投资项目的投资力度适应经济、社会快速、持续、稳定发展的需要，必须建立政府投资与财政收入同步增长的机制。

在现有政府基建资金的基础上，进一步提高政府基建资金的基数，并保证每年的各级政府投资与财政收入实现同步增长。

（六）放宽准入。

放宽准入就是放宽民间投资的准入政策。

对民间资金的管理，主要是规划引导，只要符合产业投资政策的，就按照“谁投资、谁收益、谁承担风险”的原则，全面放开，鼓励竞争。

对回报率相对较高的公共基础设施和公益事业项目，引入竞争机制，公开招标确定项目法人，实行市场化运作，通过调整公共产品价格、完善收费办法，鼓励和引导民间投资参与城市供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等有经营性收入的城市公共基础设施建设；对回报率相对较低的公共基础设施和公益事业项目，采取贴息、减免土地出让金或财政列出专项补助资金等办法，鼓励社会资本投入建设和运营。

同时全面推行民间投资项目登记管理。

对民间资本投向除国家产业投资政策限制发展以外的项目一律取消审批，改为实行登记管理，为民间投资营造宽松的环境。

（七）建立后评估。

建立健全政府投资项目的后评估制度，实行动态跟踪管理。

项目建成后，要按照批准的项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工图和现行工程技术验收规范等文件资料，及时组织竣工验收。

竣工验收工作要严格按规范进行，只有项目验收合格后，方可交付使用。

项目交付使用期满一年后，对具有重大影响、公众关注及有同类指导意义的项目做好后评估工作，全面评价项目实施后综合经济和社会效益、经验与教训等。

后评估主要评价以下内容：

建成项目是否达到原定的建设规模、建设标准和建设内容，是否能充分发挥其社会效益，有无改变原定建设功能和使用用途，是否用政府资金变相搞经营性业务等。

课题组成员：

余昌杰范永友

执笔：

范永友

注：

该课题获台州市计委系统调研文章三等奖