完整word版我国城市户外广告管理体制的 政策实践与政策建议.docx

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完整word版我国城市户外广告管理体制的政策实践与政策建议

我国城市户外广告管理体制的政策实践与政策建议

一、我国城市户外广告管理的政策实践

户外广告监管制度是伴随着户外广告的发展而不断变迁的。

我国户外广告监管制度主要包括《广告法》、《广告管理条理》、部门行政规章和地方性的各项规定。

1987年颁布的《广告管理条例》明确了户外广告的设置责任；从1993年开始，各省、市、自治区根据本地区的特点，相继制定了户外广告管理法规以规范户外广告行业的发展；1995年2月实施的《广告法》对禁止设置户外广告的区域作了明确的规定，同时指出：

户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上地方人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定；1995年12月，国家工商行政管理局颁布了《户外广告登记管理规定》，空间广告权的设置与审批逐步规范化、公开化。

2003年，珠海市率先推出《珠海市户外广告设置管理规定》，并实施了户外广告位使用权拍卖。

继珠海之后，各大中城市纷纷制定相关的法律法规，并安排当地产权交易部门负责施行广告设置使用权交易，将户外广告位使用权拍卖，并将拍卖所得用于城市建设。

2007年10月《物权法》实施，对有关户外广告构筑物的用益物权、户外广告的设置等提供了法律基础和保障。

2009年广州实施“户外广告新政”，对空间广告资源进行统一拍卖，其中收益的40%归政府所有，新政的实施引来质疑与反对。

广州之后，成都、武汉、扬州等地纷纷“效法”，于是，空间广告资源的产权之争成为焦点。

2009年，昆明市把所有的户外广告设施列入清查整治范围，以城市规划调整或社会公共利益需要为由，对部分户外广告实施强制拆除。

制度解析

尽管各省市结合各地区的经济发展情况制定了户外广告管理的相关规定，但这些管理法规突出了广告公司的资质要求、广告设置的规划和审批等环节，政府甚至官员个人的意志对户外广告的发展有较大影响[夏亚灵.我国城市经营型户外广告管理法规研究[J].广告大观（理论版），2006（5）：

59-72]。

在监管层面上，行政审批是典型的计划经济管理思维，不能适应市场经济发展的需要[谢玉元.我国户外广告呼唤立法研究[J].当代经理人，2005（5）：

23-24]。

许多城市的户外广告管理规定明确指出：

非公有场所设置户外广告也要交纳部分占用费。

空间广告权的拍卖也带来商业风险，突出的表现是对媒体资源的争夺而导致户外广告价格的上涨和垄断的产生[谢加封.城市户外广告媒体资源市场化配置研究[J].广告大观（理论版），2009（4）：

43-46]。

政府不断对相关管理法规的修改也加大了户外广告管理的不确定性，特别是以清理整顿的名义损害广告经营者的合法权益，违背了现代行政执法的信赖保护原则。

空间广告权监管的“制度障碍”是经济体制改革转型时期的现象，其根源是空间广告资源的“产权缺陷”。

1.产权界定与政府监管

产权理论的核心思想在于对资源的充分利用和有效保护，科斯（R.Coase）认为：

一个社会中稀缺资源的配置就是对使用资源权利的安排。

经济学中的问题或价格如何决定的问题，实质上是产权应如何界定以及应采取怎样的形式的问题[R.科斯，A.阿尔钦.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[C].上海人民出版社，2004：

204-205]。

巴泽尔（Y.Barzel）认为：

个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利和权力构成。

人们对资产的权利不是永久不变的，它们是他们自己直接努力加以保护、他人企图夺取和政府予以保护程度的函数[巴泽尔.产权的经济分析[M].上海人民出版社，1997：

136-153]。

明确的产权界定可以有效的激励和约束广告活动的主体，从而实现空间广告权利用效率的最大化。

空间广告权的合法设置，涉及空间广告权的占有、使用和户外广告设置的行政许可，因此会派生出两种权利：

一是空间广告权的所有权，属于物权法范畴；二是空间广告权的经营权，属于行政法范畴。

空间广告的所有权是经营权的前提，所有权界定不清晰，造成产权所有者的行为边界模糊，导致空间广告权的管理秩序的混乱。

由于在《物权法》中没有对私有物业附属的空间权的权属问题作出明确规定，因此，依附于私人物业上的空间资源的使用权和收益权归属问题一直存在争议。

2.产权约束与政府监管

产权是一种权利束，它可以分解为多种权利并呈现一种结构状态，产权不仅包括排他性的所有权、排他性的使用权、收入的独享权、自由的转让权，还包括安全权与管理权等约束权利。

产权约束首先是政府自身权利的约束，政府作为公共媒体资源的产权所有者，应通过市场化的手段实现媒体资源的价值最大化。

由于户外广告的立法存在缺陷，导致在审批户外广告时行政许可主体混乱，没有明确的程序规定，缺少必要的监督、制约机制等。

现实中存在大量为获得广告审批而产生的寻租行为，既导致了资源配置的低效率，更重要的是又导致了掌握公共权力者的腐败。

政府的约束行为也体现在对城市户外广告的合理规划上，这不仅只是城市空间景观的物质形态规划，更是对社会经济、产业发展的规划；在空间上是对城市公共价值领域的维护，在本质上是对城市空间资源的价值分配，是对城市、公共利益与户外广告传媒产业利益的调节。

户外广告经营者在享有媒体资源经营使用权的同时，也应承担广告内容审查的义务，及时维护、更新户外广告设施，防止造成他人人身或者财产损害。

有效的产权约束会限定产权所有者的行为边界，更加有利于政府的监督管理。

产权的约束还包括对私有媒体资源产权的约束，对产权的保护是市场经济的基础，然而对私有产权的保护并不是绝对的，对户外媒体资源绝对的产权保护制度会影响城市功能的提升和发展。

政府可以依据公共利益的需要，在合理补偿的前提下，对私人产权的户外媒体资源进行征收管理，实现公民权利和公共利益的平衡。

二、空间广告权合理配置的政策建议从目前的法律制度来看，行政许可法赋予了政府对公共资源的配置可以设定行政许可的权限，然而对于行政许可的设置并不等于公共资源必须由行政权力来进行配置。

就空间广告权应如何合理配置的问题，有学者认为我国户外广告规划滞后，管理失序，应编制科学合理的户外广告规划，从城市经营的理念出发，充分利用城市空间资源，对户外广告媒体设置权进行公开招标拍卖[郑文裕，李汉杰，张洪立.探索城市户外广告发展　挖掘城市空间资源——来自哈尔滨的思考[J].中国集体经济，2008（10）：

126-128]；有学者认为空间广告权是城市资产的重要组成部分，只有在明晰产权的基础上建立市场化机制，户外广告的资产价值才能得以实现[黄玮，杜超，周寅康.城市户外广告的经营与管理——以南京市为例[J].城市问题，2006（9）：

70-73]；有学者借鉴国内外户外广告管理的先进经验和做法，从公众利益和城市景观要求出发，研究完善空间广告权的设置规划，提出可操作性较强的户外广告设置指引[邱晓红.城市户外广告设置规划初探[J].城市问题，2006（6）：

70-74]；有学者认为树立公益性理念，是空间广告权发展的必然要求[朱江丽.公益性：

城市户外广告发展新理念[J].市场周刊，2008

（2）：

56-57]。

（一）因势“利导”，从技术导向到公共价值导向

美国著名学者戴维·伊斯顿认为，“价值分配”是公共政策核心，将公共政策定义为“政府对一个社会所进行的权威性价值分配”[戴维·伊斯顿.政治体系——政治学状况研究[M].马清槐，译.北京：

商务印书馆，1993：

123.]。

因此，作为公共政策的户外广告规划，不仅只是城市空间景观的物质形态规划，更是对社会经济、产业发展的规划；在空间上是对城市公共价值域的维护，在本质上是对城市空间资源的价值分配，是对城市、公共利益与户外广告传媒产业利益的调节。

户外广告规划以公共政策为导向，就意味着在规划目标建构与方案设计过程中，从单纯的规划技术与美学艺术导向走向价值导向，做到“因势利导”。

正如司马迁在《史记·货殖列传序》中所写到的（对于市场商业行为应该）：

“善者因之，其次利道之，其次教诲之，其次整齐之……”

网易科技调查曾就“你是否支持严格审批户外广告”进行投票调查，结果显示，超过75%的人支持严格审批。

就此可以看出，将代表公共价值的城市景观要求作为户外广告规划的首要价值取向，不仅符合城市规划的基本宗旨，也符合社会公众利益需求，但同时也要兼顾广告产业发展诉求，客观地看待其作为景观要素及产业媒体对城市的积极作用。

因此，应该基于其双重属性，从城市、公众和市场不同角度出发，进行多视角的研究，摸清户外广告市场价值分布规律，并寻找其与城市功能景观格局的最佳契合点，使户外广告由城市环境中的“疵点”变为积极的“装点”。

此外，在研究过程中引入多种形式的公众参与，将有利于政府、公众以及市场等多方利益主体更好地达成共识。

[单樑，金广君.以公共政策为导向的户外广告规划研究.哈尔滨工业大学学报（社会科学版）.2008.11]

（二）因势“力导”，从蓝图控制到公共政策为主的过程导控

制定规划只是规划工作的一半，其另一半是实施（Abercrombie，1933）。

从20世纪60年代以来，城市规划已经将规划理念从对规划图的编制转向对规划过程的重视，认为规划的关键在于规划的实施（Hal，1992）。

规划图所起的是未来目标引示作用，而政策则体现了当如何一步一步地去实现目标，如何开展行动的引导[孙施文，王富海.城市公共政策与城市规划政策概论[J].城市规划汇刊，2000（6）：

1-6]。

可以说，规划图更接近于对“产品”终极状态的描绘，传统“蓝图”式的管理强调以此为具象目标，对建设行为进行按图索骥式的刚性控制；而基于公共政策的管理则更具有“过程”特征，其目标设定倾向于概念性与框架性，更关注目标的实现过程，在过程中严格控制刚性原则的同时，留出较多的弹性可能，通过政策规定引导市场行为去实现目标，呈现为“导控”的管理特点[金广君，顾玄渊.论城市设计成果的特征[J].建筑学报，2005

（2）：

12-14]。

必须说明的是，“蓝图式的管理”和“基于公共政策的管理”强调的是两者在管理思路、方法上的区别，从广义上来说，具有“产品特征”的法定规划图纸同样是公共政策的表现形式之一。

乔纳森·巴奈特认为：

“一个良好的规划设计绝非是设计者笔下浪漫花哨的图表与模型，而是一连串都市行政的过程，城市形体必须通过这个连续决策的过程来塑造……日常的决策过程，才是都市设计（规划）真正的媒介。

”[[美]乔纳森·巴奈特.开放的都市设计程序[M].舒达恩，译.台北：

尚林出版社，1983：

176]以公共政策为导向的户外告规划，在因势“利导”地进行规划设计的同时，更要注重因势“力导”，即规划的政策化实施过程，将目标及方案转译为可操作的政策性文件与具体的实施策略，成为全社会共同遵守的“公共契约”与“游戏规则”，透过政府公共部门的管理应用以及市场行为的主动遵守，在目标实现过程中起到导控作用。

在这个过程中，导控实施策略的设计与规划成果的政策化转译表达，是影响政策成果可操作性与实施实效性的关键。

1.导控策略

考虑到我国现阶段行政管理机制与城市发展特点，鉴于国内一些城市片面采用“蓝图”或“规范”式管理模式的经验教训，对于城市不同类型的地区以及户外广告类型，较适宜采取“产品”与“过程”相结合的导控策略，这是因为：

首先，与相对稳定的城市土地空间资源相比，户外广告有着资源总量的不确定性、出现位置的实时动态性、技术更新快而带来的形式多样性等特征，照搬如针对土地空间资源管理的控规全覆盖模式是不现实的，也难以适应多变的市场现实。

其次，良好的户外广告环境以及城市整体景观的形成是一个持续的过程，以《指引》等政策方式对过程进行导控，更符合其客观发展规律。

但是，城市景观是非均质性的，城市重点区段，如城市大型商业区、各级城市中心地区、机场、客运站等门户地区以及重要景观道路、山体及滨水地带和标志性建筑等，往往是城市公共生活的重要场所，是塑造良好城市意象的“焦点”地区。

考虑到现阶段的管理水平与从业者素质，还需要把规划的着力点“对焦”在这些“焦点”上，进行更深入、更有针对性的设计研究与精细管理。

所以，对于这些局部重点地区以及一些视觉影响较大的特殊广告类型（如立柱式、支架式），应提纲挈领，采取趋近于“产品”式的详规进行重点控制。

2.成果表达

成果的表达方式与所采用的操作技术会直接影响成果的可操作性。

作为公共政策的户外广告规划成果，将设计目标与布局规划转译为服务于日常管理的政策语言，首先就必须符合专业性、严肃性、精确性的要求，但是，也要考虑到管理者、经营者、市民公众等多元化的使用人群对象特点，应具有适合非专业人士的易懂性、通俗性，并应简化操作技术。

在表达方式上可以突破通常政策文件的局限，借鉴并引入城市设计图则导则等更易于理解的表达形式。

[单樑，金广君.以公共政策为导向的户外广告规划研究.哈尔滨工业大学学报（社会科学版）.2008.11]（三）完善城市户外广告管理系统

空间广告权的市场化配置可以提高公共资源的利用效率，但如果在市场化过程中存在违规操作或暗箱操作，将不仅不能盘活空间广告权，反而会导致公共资源的流失与低效利用，因此政府监督是公共资源市场化配置后续管理的关键所在。

需要成立专门的户外广告管理部门，来负责与城市建设、规划、公安、市容、环卫、园林等相关部门协调联系，制定长期的户外广告发展规划，对户外广告进行定期的监督与整治，并负责对户外广告的行政立法提出意见与建议，同时负责指导户外广告行业协会的工作。

民营化倡导者萨瓦斯曾提出以一种公私伙伴关系来进行社会服务，“公私伙伴关系是指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排；是企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。

”[E.S.萨瓦斯.民营化与公司部门的伙伴关系[M]，北京：

中国人民大学出版社，2002：

105]美国的户外广告监管更多是由民间的行业协会来完成的。

行业协会具有较高的权威性，已成为国家管理广告事务极为重要的组成部分。

在新的城市户外广告管理系统（见图1）中，必须充分发挥户外广告行业协会的中介作用，由协会负责推行行业标准、强化自我管理、监督广告活动主体，并对广告的内容和形式进行审查，与政府建立良好的对话机制。

（四）建立混合市场产权交易机制

通过对公共资源的有效管理可以增加政府财政收入，树立公共资源的资产化观念是明确界定公共资源产权的前提[王艳.我国公共资源产权界定的路径依赖及其对策[J]，甘肃行政学院学报，2006

（1）期：

33-35]。

随着空间广告资源的日益稀缺，其资产性日益增强。

空间广告权的配置过程，实际上就是一个把资源转化为资产，把潜在资源优势转变为现实经济优势的过程。

在这个过程中，必须按照市场规则来界定空间广告权的产权，实现部分资源的产权交易，将其所有权私有化，形成完善的混合市场机制。

其具体的方式就是政府运用招标、拍卖的方式决定空间广告权一定时期经营权的归属。

对于非公有场所的户外广告设置，因涉及民法中所有权的法理问题，故所有权人同意并签署协议后，才能对户外广告设置采用拍卖、招标等方式进行交易。

空间广告权的配置必须通过市场化运作，必须建立专门的空间广告权的资源交易中心、市场准入和公平竞争机制，规范招标、拍卖、挂牌出让等方式。

招标主要是针对比较复杂的标的要求，如既要求价格因素，又需考虑商务技术等因素；拍卖主要以价格为唯一因素；公开竞价适应于竞价方人数不多或多标的竞投的方式；挂牌方式主要针对比较规范的标的，采用计算机进行自动竞价的方式进行[郭平.城市公共资源市场化配置产权交易的珠海模式[J]，产权导刊，2005（6）：

30-34]，户外广告资源的收益应用于户外广告的监管及公益广告的发布等。

（作者系西南交通大学副教授）