建立责任清单工作手册.docx
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建立责任清单工作手册
建立责任清单工作手册
为深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见>的通知》（中办发〔2015〕21号）确定的工作部署，制定本工作手册。
一、建立责任清单工作的总体要求
根据中办发〔2015〕21号文件精神，各地在建立权力清单的同时，要积极推进责任清单工作。
具体工作中，应把握好以下几点：
（一）基本概念
地方各级政府工作部门行使职权的同时，按照权责一致原则，应承担相应的责任。
所谓责任，包括“应尽义务”和“承担过失”两个层面。
应尽义务，指行政主体在行使行政职权、实施行政活动过程中必须履行的法定义务，是对行政职权行使者的义务性要求。
承担过失，指行政主体没有履行或不正确履行义务而应承担的不良后果。
责任清单就是在权力清单的基础上，进一步梳理、明晰、界定与权力事项对应的责任事项、问责依据等，以清单形式明确列示出来。
（二）基本原则
1．坚持权责一致原则。
按照权责匹配、有权必有责的要求，在厘清政府部门行政职权的同时，逐一厘清与职权对应的责任事项、问责依据等，在权力清单的基础上形成责任清单。
2．坚持依法确责原则。
界定与行政职权对应的责任事项，对于法律、法规、规章作出明确规定的，依法进行确定；法律法规尚未作出明确规定的，参照党纪、政纪有关规定执行。
3.坚持因地制宜原则。
各省（自治区、直辖市）可结合本地实际，探索建立便于操作、实用性强的责任清单，目的是要好用、管用。
同一省域范围内，建立责任清单的做法应统一，责任清单的主要内容和格式等，应保持基本一致，避免差异过大。
（三）工作思路
责任与权力是对应统一的，是一个硬币的两面。
建立责任清单是推行权力清单制度工作的一项重要内容，是权力清单制度的重要组成部分。
要在权力清单基础上建立责任清单。
责任清单应当与权力清单相对应，并力求做到简明、清晰、准确。
1．已经建立权力清单的地方，可在权力清单上增加与权力事项对应的责任事项和问责依据等项目，建立责任清单。
2．分别建立权力清单和责任清单的地方，要促进两单融合，逐步实现“一表两单”。
3．尚未建立权力清单和责任清单的地方，要统筹研究，把权力清单和责任清单有机结合起来加以推进。
（四）把握要点
推进责任清单工作中，注意把握好四个结合：
一是“合法与合理结合”，即有法定行政职权行使程序的，依法设定责任环节，明确相应责任事项，无法律规定的则根据具体情况确责；二是“共性与个性结合”，即依据一般法确定权力的共性责任，依法确定权力的个性责任；三是“事前与事后结合”，即适应政府管理从事前审批向事中事后监管方式的转变，突出部门行使权力的事中事后监管责任；四是“问题与问责结合”，即坚持问题导向，聚焦权力行使易发多发问题的关键环节，确定与权力对应的责任，制订问责办法，建立健全问责机制。
（五）建立责任清单的范围和对象
建立责任清单的范围和对象与建立权力清单的范围和对象一致，具体参见《推行权力清单制度工作手册》。
二、责任清单的框架内容
（一）逐一厘清对行政职权对应的责任事项
即行政机关及其工作人员在行政职权行使过程中应当履行的义务。
需要重点把握好责任事项的环节划分。
一是法律法规明确规定行政职权行使程序的行政职权，按照法定程序划分为若干环节。
如行政许可类职权的责任事项，可划分为受理、审查、决定、送达、事后监管5个环节，针对这5个环节，逐条列明每一环节的责任事项。
二是法律法规没有明确规定程序的职权事项，可参照类似职权事项，按照科学、合理、便民、高效的原则确定责任环节。
如涉及费用征收类职权的责任事项，根据权力运行的具体规定，参照《税收征收管理法》，可划分为受理申报、审核、决定、事后监管4个环节等。
部分行政职权环节划分举例见下表：
序号
职权类别
环节设置
设定依据
1
行政许可
受理、审查、决定、送达、事后监管
《行政许可法》
2
行政处罚
立案、调查、审查、告知、决定、送达、执行
《行政处罚法》
3
行政强制
催告、决定、执行、事后监管
《行政强制法》
4
行政复议
受理、调查、决定、送达、事后监督
《行政复议法》
5
行政征收
受理申报、审核、决定、事后监管
参照《税收征收管理法》
6
行政裁决
受理、审理、裁决、执行
参照《行政复议法》
（二）重点把握行政职权运行关键环节的个性化责任事项内容
一要关注有关特别规定。
法律法规规定的组织听证、专家评审论证、实地核查等事项，应在责任事项相应环节予以明确。
如行政审批职权事项，有关特定行业市场准入类审批涉及的招标拍卖，资质资格类审批涉及的国家考试，企业主体资格审批涉及的当场登记，食品安全类审批涉及的检验、检测和检疫等（行政许可法第五十三条、第五十四条、第五十五条等）；行政处罚事项，涉及情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚职权事项，行政机关的负责人应当集体讨论决定等内容（行政处罚法第三十八条等）。
二要明确涉及部门责任。
针对多个部门协同配合行使的权力，依法需要前置审批或征求其他部门意见的，以及需要下级主管部门进行初审的，应分别明确各自具体责任事项。
三、责任清单的编制说明
（一）责任清单的参考样式
责任清单可按照相对统一的格式编列，在权力清单的基础上，采用excel表格形式，增加一列或若干列的内容。
一项行政职权的责任清单包括“序号”、“职权类型”、“职权编码”、“项目名称”、“职权依据”、“责任事项”、“问责依据”等内容（前五项内容为权力清单的内容，第五项、第六项及以后若干项的内容，各地可结合实际，制作清单样式，填写清单内容）。
责任清单样表如下：
序号
职权
类型
职权
编码
职权
名称
职权
依据
责任事项
问责依据
……
1
与权力清单的内容一致
……
……
……
2
与权力清单的内容一致
……
……
……
（二）填表说明
1．序号用于标明行政职权项目的顺序，按照项目排列次序依次排列。
项目下设有子项的，按照子项排列次序，在子项名称前加序号。
2．职权类型、职权编码、职权名称、职权依据栏目同《推行权力清单制度工作手册》相关内容要求。
3．责任事项。
根据行政职权行使过程划分权力运行环节，依据相关法律法规、文件规定，对各环节行政机关及其工作人员应履行义务（即责任事项）的具体内容进行描述。
为解决“责任事项”内容难以穷尽问题，以“其他法律法规规章文件规定应履行的责任”作为兜底条款。
4．问责依据。
对行政机关及相关工作人员因不履行或不正确履行职责，进行追责和问责，所依据的法律法规规章的具体条款和内容，以“其他违反法律法规规章文件规定的行为”作为兜底条款。
四、建立责任清单的方法步骤
第一步：
编制模板、范本先行。
针对行政审批、行政处罚类等不同类型的行政职权，各地可分门别类的研究制定责任清单的模板。
（如将行政审批类细化为项目核准、市场准入、资质认定、公共安全、主体资格5个小类等）。
也可选择若干单位试点编制责任清单范本，注重在编制中发现问题、探索解决问题的办法，不断修改完善责任清单模板，全面总结试点经验，发挥范本引领作用。
第二步：
开展培训、加强指导。
各地可对各单位经办机构负责人和具体经办人员进行责任清单专题业务培训，通过模板分析解读，范本单位经验介绍等方式，具体指导编写工作。
第三步：
部门为主、拿出初稿。
各单位针对初步审核保留的行政职权事项，参考责任清单模板和试点单位责任清单范本，开展责任清单编制工作。
主动加强与各单位对接联系，及时沟通解决清单编制过程中遇到的困难和问题。
第四步：
集中审核、统一把关。
重点审核部门编制责任清单的内容、依据。
为防止部门填报责任清单模板化、范本化倾向严重等问题，审核人员可与部门同志一起，共同消化资料、共同研究问题、共同编制清单，做到编审一体、同步推进。
第五步：
依法审查、合法合规。
政府法制部门组织专门人员，对拟保留行政职权事项和责任事项的法律依据逐条进行合法性审查，确保审核结果于法有据、依法合规。
第六步：
网站公示、公布清单。
部门将权力清单和责任清单初步审核结果在网站上进行公示，广泛征求社会各方面意见。
经过最终法定程序审核确认后，政府通过召开新闻发布会、网站公布等形式，公布各部门的责任清单。
第七步：
动态管理、长效机制。
根据法律法规修订、简政放权和形势变化等情况，及时提出调整完善意见建议，按程序报同级党委政府审定后，及时修订各部门的责任清单。
五、其他事项
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
（一）责任追究。
责任清单实施运行中，对照追责事项，有追责情况发生时，可依据对应职权事项的法律法规的规定，进行追责等。
（二）考核问责。
可将责任清单建设工作落实情况纳入政府效能考核内容，适时组织监督检查，落实行政问责制度。
附：
权力清单和责任清单样表分类示例
附件1
行政许可类权力清单和责任清单（样表）
序号
职权类型
职权编码
职权名称
职权依据
责任事项
问责依据
……
1
行政
许可
ＸＸ
药品生产
许可
《中华人民共和国药品管理法》第七条“开办药品生产企业，须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准并发给《药品生产许可证》，凭《药品生产许可证》到工商行政管理部门办理登记注册。
无《药品生产许可证》的，不得生产药品。
《药品生产许可证》应当标明有效期和生产范围，到期重新审查发证。
药品监督管理部门批准开办药品生产企业，除依据本法第八条规定的条件外，还应当符合国家制定的药品行业发展规划和产业政策，防止重复建设。
”
1、受理责任：
公示应当提交的材料，一次性告知补正材料，依法受理或不予受理（不予受理应当告知理由）。
2、审查责任：
按照药品行业发展规划和产业政策，对书面申请材料进行审查，提出是否同意筹建的审核意见，组织现场检查验收，告知申请人、利害相关人享有听证权利；涉及公共利益的重大许可，向社会公告，并举行听证。
3、决定责任：
作出行政许可或者不予行政许可决定，法定告知（不予许可的应当书面告知理由）。
4、送达责任：
准予许可的制发送达许可证，按规定报国家局备案，信息公开。
5、事后监管责任：
建立实施监督检查的运行机制和管理制度，开展定期和不定期检查，依法采取相关处置措施。
6、其他责任。
法律法规规章规定应履行的责任。
……
……
附件2
行政处罚类权力清单和责任清单（样表）
序号
职权类型
职权编码
职权名称
职权依据
责任事项
问责依据
……
1
行政
处罚
ＸＸ
采取破坏性的开采方法开采矿产资源涉及吊销采矿许可证的处罚
《中华人民共和国矿产资源法》第四十四条“违反本法规定，采取破坏性的开采方法开采矿产资源的，处以罚款，可以吊销采矿许可证；造成矿产资源严重破坏的，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。
”
1、立案责任：
发现涉嫌采取破坏性的开采方法开采矿产资源的违法行为，予以审查，决定是否立案。
2、调查责任：
国土资源部门对立案的案件，指定专人负责，及时组织调查取证，与当事人有直接利害关系的应当回避。
执法人员不得少于两人，调查时应出示执法证件，允许当事人辩解陈述。
执法人员应保守有关秘密。
3、审查责任：
审理案件调查报告，对案件违法事实、证据、调查取证程序、法律适用、处罚种类和幅度、当事人陈述和申辩理由等方面进行审查，提出处理意见（主要证据不足时，以适当的方式补充调查）。
4、告知责任：
作出行政处罚决定前，应制作《行政处罚告知书》送达当事人，告知违法事实及其享有的陈述、申辩等权利。
符合听证规定的，制作《行政处罚听证告知书》。
5、决定责任：
制作行政处罚决定书，载明行政处罚告知、当事人陈述申辩或者听证情况等内容。
6、送达责任：
行政处罚决定书按法律规定的方式送达当事人。
7、执行责任：
依照生效的行政处罚决定，吊销采矿许可证。
8、其他：
法律法规规章规定应履行的责任。
……
……
附件3
行政强制类权力清单和责任清单（样表）
序号
职权类型
职权编码
职权名称
职权依据
责任事项
问责依据
……
1
行政
强制
ＸＸ
强行拆除在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物
《中华人民共和国水法》第六十五条“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。
未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。
虽经水行政主管部门或者流域管理机构同意，但未按照要求修建前款所列工程设施的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令限期改正，按照情节轻重，处一万元以上十万元以下的罚款。
”
1、催告责任：
审查当事人是否逾期不履行拆除妨碍行洪的建筑物、构筑物；对未按照限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状的，下达催告通知书，催告履行义务以及履行义务的期限、方式和采矿权人依法享有的陈述权和申辩权。
2、决定责任：
听取当事人意见，对当事人提出的事实、理由和证据，进行记录和复核，做出是否采取强制措施的决定，制作并送达行政强制执行决定书。
3、执行责任：
由水行政主管部门或委托没有利害关系的第三人代履行强行拆除在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物。
4、事后监管责任：
现场检查拆除违法建筑物、恢复原状情况。
5、其他：
法律法规规章文件规定应履行的责任。
……
……
附件4
行政征收类权力清单和责任清单（样表）
序号
职权类型
职权编码
职权名称
职权依据
责任事项
问责依据
……
1
行政
征收
ＸＸ
矿区范围跨设区的市矿产资源补偿费征收
《矿产资源补偿费征收管理规定》（国务院令第222号）第七条“矿产资源补偿费由地质矿产主管部门会同财政部门征收。
矿区在县级行政区域内的，矿产资源补偿费由矿区所在地的县级人民政府负责地质矿产管理工作的部门负责征收。
矿区范围跨县级以上行政区域的，矿产资源补偿费由所涉及行政区域的共同上一级人民政府负责地质矿产管理工作的部门负责征收。
矿区范围跨省级行政区域的和在中华人民共和国领海与其他管辖海域的，矿产资源补偿费由国务院地质矿产主管部门授权的省级人民政府地质矿产主管部门负责征收。
”
1、受理责任：
公示告知矿产资源补偿费征收金额计算方式、矿产资源补偿费率、省级征收的适用矿区类型、征收方式（按季征收）、免缴、减缴矿产资源补偿费条件、需要提交的全部材料目录（填写矿产资源补偿费申报表，提交已采出或采选出的矿产品矿种、产量、销售数量、销售价格和实际开采回采率等资料）以及其他应当公示的内容，并按申请人的要求进行相关解释说明。
2、审核责任:
审核矿产资源补偿费申报表及相关材料，组织人员实地核查采矿权人有关的帐簿、记帐凭证、报表和资料，检查采矿权人矿产品种类、产量，询问有关的问题和情况。
严格确定开采回采率系数，规范确定矿产品计征销售收入。
审查免缴、减缴矿产资源补偿费的理由、期限和减缴幅度及金额等。
3、决定责任:
做出审核决定，开具矿产资源补偿费缴款书；会同省财政部门审批决定免缴、减缴矿产资源补偿费，办理矿产资源补偿费退费或冲减手续。
4、事后监管责任:
开展年度定期和不定期检查，对存在问题的矿山企业及时稽查，加强对采矿权人履行缴费义务的日常监管。
5、其他：
法律法规规章规定应履行的责任。
……
……
附件5
行政给付类权力清单和责任清单（样表）
序号
职权类型
职权编码
职权名称
职权依据
责任事项
问责依据
……
1
行政
给付
ＸＸ
为退出现役残疾军人配制假肢、代步三轮车给付
《军人抚恤优待条例》（2004年8月1日国务院、中央军委第413号令，2011年7月29日修改）第31条：
“残疾军人需要配置假装、代步三轮车等辅助器械，退出现役的，由省级政府民政部门解决”。
1、受理责任：
依法受理或不予受理，并一次性告之不予受理理由或需补充提供的相关材料目录。
2、审查责任：
审查退出现役残疾军人残疾证、县级民政部门开具的介绍信，核对残情信息及以往办理记录。
3、决定责任：
对符合条件的，在介绍信上签署办理意见，现场予以告之后续办事事宜。
对不符合条件的，解释原因。
4、事后监管责任：
登记并留存介绍信复印件。
5、其他：
法律法规规章规定应履行的责任。
……
……
附件6
行政检查类权力清单和责任清单（样表）
序号
职权类型
职权编码
职权名称
职权依据
责任事项
问责依据
……
1
行政
检查
ＸＸ
药品广告监测检查
《药品广告审查办法》（国家食品药品监督管理局国家工商行政管理总局令第27号）第二十六条县级以上药品监督管理部门应当对审查批准的药品广告发布情况进行监测检查。
对违法发布的药品广告，各级药品监督管理部门应当填写《违法药品广告移送通知书》，连同违法药品广告样件等材料，移送同级广告监督管理机关查处；属于异地发布篡改经批准的药品广告内容的，发布地药品广告审查机关还应当向原审批的药品广告审查机关提出依照《药品管理法》第九十二条、本办法第二十条撤销药品广告批准文号的建议。
1、检查责任：
定期根据系统（全国广播电视报纸药品医疗器械保健食品广告监测网）提供的广告监测数据对行政区域内药品严重违法广告进行核查
2、处置责任：
作出予以行政告诫、公告、暂停销售、撤销广告批准文号、建议撤销或收回广告批准文号、记入企业信用档案等相应的处理措。
3、移送责任：
对违法发布的广告，及时移送同级工商管理部门查处。
4、事后管理责任：
对监测检查情况进行汇总、分类、归档备查，并跟踪监测。
5、其他：
法律法规规章文件规定应履行的责任。
……
……
附件7
行政确认类权力清单和责任清单（样表）
序号
职权类型
职权编码
职权名称
职权依据
责任事项
问责依据
……
1
行政
确认
ＸＸ
无公害农产品产地认定
《无公害农产品管理办法》（国家质量监督检验检疫总局令第12号）第十三条“省级农业行政主管部门根据本办法的规定负责组织实施本辖区内无公害农产品产地的认定工作。
”
1、受理责任：
公示依法应当提交的材料;一次性告知补正材料;依法受理或不予受理县级农业行政主管部门推荐意见和材料。
2、审查责任：
审核推荐意见和有关材料，符合要求的，组织有关人员对产地环境、区域范围、生产规模、质量控制措施、生产计划等进行现场检查；现场检查符合要求的，应当通知申请人委托具有资质资格的检测机构，对产地环境进行检测。
3、决定责任：
做出申请人是否通过确认的决定；不符合要求的，应当书面通知申请人。
4、送达责任：
通过确认的，颁发无公害农产品产地认定证书，并报农业部和国家认证认可监督管理委员会备案。
5、事后监管责任：
对获得无公害农产品产地认定证书的单位或者个人进行日常监督检查，并根据检查情况作出警告、责令改正或撤销认定证书的决定。
６、其他：
法律法规规章规定应履行的责任。
……
……
附件8
行政奖励类权力清单和责任清单（样表）
序号
职权类型
职权编码
职权名称
职权依据
责任事项
问责依据
……
1
行政
奖励
ＸＸ
就业工作先进集体和个人评选表彰初审
《中华人民共和国就业促进法》第十条对在就业促进工作中作出显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。
1.制定方案责任：
在征求就业领导小组各成员单位、各市人社部门意见基础上，科学制定表彰方案。
2.组织推荐责任：
严格按照表彰方案规定的条件、程序，组织推荐工作，对推荐对象进行初审。
3.审核公示责任：
对符合条件的推荐对象进行审核，并报提请省就业工作领导小组研究审定，并进行公示。
4.表彰责任：
按照程序报请省政府研究决定，以省政府名义表彰。
5.其他：
法律法规规章规定应履行的责任。
……
……
附件9
行政裁决类权力清单和责任清单（样表）
序号
职权类型
职权编码
职权名称
职权依据
责任事项
问责依据
……
1
行政
裁决
ＸＸ
探矿权人、采矿权人因勘查作业区范围或矿区范围争议裁决
1、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（国务院令152号）第23条“探矿权人之间对勘查范围发生争议时，由当事人协商解决；协商不成的，由勘查作业区所在地的省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门裁决”；第36条“采矿权人之间对矿区范围发生争议时，由当事人协商解决；协商不成的，由矿产资源所在地的县级以上地方人民政府根据依法核定的矿区范围处理”；
2、《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令240号）9条“探矿权人与采矿权人对勘查作业区范围和矿区范围发生争议的，由当事人协商解决；协商不成的,由发证的登记管理机关中级别高的登记管理机关裁决。
”
1、受理责任：
公示申请条件、法定期限、需要提供的申请书及其他资料（申请人及被申请人的基本情况，申请裁决的要求和理由，有关证据材料，申请的日期等），一次性告知补正材料。
对探矿权人或采矿权人提出要求解决权属纠纷的请求，进行材料审查，对符合条件的依法受理、立案；对不符合条件的，不予受理并通知申请人，告知其理由。
2、审理责任：
通知权属争议的申请人及对方当事人，并要求对方当事人在规定的期限内提交答辩书及有关证据材料。
收到答辩书后，国土资源行政部门对争议的事实、证据材料进行审查，针对疑问情况或经当事人请求，举行公开听证，由当事人双方当面陈述案情，进行辩论、举证、质证，以查明案情。
3、裁决责任：
根据事实和法律、法规做出裁决，制作并向双方当事人送达的裁决书（说明裁决的理由和依据，并告知当事人能否向法院起诉的权利及行使诉权的期限）。
4、执行责任：
矿区权属裁决生效后，争议当事人应当自觉履行。
５、其他：
法律法规规章规定应履行的责任。
……
……
附件10
其他类权力清单和责任清单（样表）
序号
职权类型
职权编码
职权名称
职权依据
责任事项
问责依据
……
1
其他类
ＸＸ
制定天然水域中渔业资源保护措施
《ＸＸ省实施<中华人民共和国渔业法>办法》第二十五条“天然水域中有重要经济价值水生动物的名录及其采捕标准，禁止使用或者限制使用的捕捞渔具和捕捞方法，渔具的最小网目尺寸等渔业资源保护措施，由省人民政府渔业行政主管部门规定并向社会公布。
禁止捕捞、收购、销售不符合可捕标准的水生动物，禁止传授禁用的捕捞方法。
”
1、立项责任：
对制定政策的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明，报请立项。
2、起草责任：
深入调查研究，总结
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