修订控烟法规保护市民健康.docx

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修订控烟法规保护市民健康

修订控烟法规，保护市民健康

市法制办：

《南昌市公共场所禁止吸烟暂行规定》已颁行14年以及其各种局限和不足。

建议对《暂行规定》进行全面修订，在调研的基础上，通过市人大立法，制订整体的《南昌市公共场所控制吸烟条例（试行）》。

理由如下：

一、保护广大市民健康的需要

烟草是目前人类健康的最大威胁之一。

随着经济的发展和社会文明的进步，烟草对人民群众健康的危害越来越严重。

1998年，世界卫生组织已将烟草依赖作为一种慢性病列入国际疾病分类，编号为F17.2，确认烟草是目前人类健康的最大威胁。

接触（暴露于）烟草烟雾会导致疾病和早死，包括癌症、心脏病和中风、呼吸系统疾病、婴儿猝死综合症、新生儿低体重。

中国是世界上最大的烟草生产国和消费国。

目前我国吸烟人群超过3亿，遭受被动吸烟危害的人数高达5.4亿，其中15岁以下儿童有1.8亿，每年约有100万人死于吸烟导致的疾病。

吸烟和被动吸烟导致巨大的社会医疗负担。

2005年我国吸烟导致的直接医疗成本为近1665.60亿元；由吸烟所导致的间接成本，包括误工损失、被动吸烟、火灾、环境污染等为861.11亿元至1205.01亿元，因吸烟造成的直接和间接成本之和高达近2526亿元，远远超出了当年中国烟草生产上交国家的税利总和。

二、与国际接轨的需要

为了控制烟草的危害，2003年，经世界卫生组织192个成员国谈判，拟定了《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）。

《公约》是世界上第一部为减少对健康和经济具有毁灭性影响的烟草使用而制定的公共卫生公约。

到目前为止，已有168个国家签署并批准了《公约》。

《公约》是医药卫生领域第一部具有法律约束力的多边条约。

2006年1月9日，《公约》在我国正式生效。

其中第8条要求缔约方采取有效措施，防止公众接触烟草烟雾。

2007年7月，《公约》第二次缔约方大会通过了《防止接触烟草烟雾准则》（以下简称《准则》）。

按照《准则》要求，自2011年1月起，我国应当在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外公共场所完全禁止吸烟。

2005年12月，世界卫生组织宣布今后不再雇用吸烟者，并对现有吸烟职员提供戒烟帮助。

据世界卫生组织对194个国家的统计结果，到2007年底，已有84个国家和地区通过法律法规禁止在公共场所和工作场所吸烟，其中16个国家和地区的所有机构全面禁烟，其余68个国家和地区的医疗卫生机构等2类以上其他机构全面禁烟。

2007年1月，我国香港特别行政区实施《吸烟（公众卫生）条例》，要求在2009年6月30日前实现“无烟香港”目标，所有室内公共场所和工作场所全面禁烟。

美国公共卫生部部长最近曾指出，二手烟导致美国每年数万人死亡，为此呼吁应该在公共场所全面禁烟。

目前，美国17个州和400多个镇市已通过了严格的禁烟法规。

加利福尼亚州卡拉巴萨斯市立法保护市民免吸二手烟，最高罚款达500美元，累犯者可能被判监禁。

加州因此成为美国第一个宣布二手烟为有毒空气污染物的州。

纽约市长设置布隆伯格基金控烟。

纽约市已将包括几乎所有餐馆和酒吧在内的大多数公共场所设为禁烟区。

纽约市长己宣布，他将向全球范围的禁烟活动捐款1.25亿美元。

他是一位戒烟30年的亿万富翁，他的行动包括设立帮助吸烟者戒烟和教育儿童远离烟草的计划；促进其他城市、州和国家禁烟和提高烟草税；设立在全球范围内跟踪烟草使用和监督禁烟行动是有效的系统。

欧盟委员会最新报告揭示：

成员国烟民人数下降：

据调查，欧盟吸烟者占总人口的比例，已从2002年的33％降至2005年的27％，从不吸烟者的比例从42％上升到47％，成功戒烟者比例从19％上升到22％。

目前，80％的欧盟公众支持在普通公共场所禁烟，56％的人支持在餐馆禁烟，75％的人认识到被动吸烟与吸烟有同等危害。

英国公布禁烟草案：

2005年10月，英国公布了禁烟草案，规定在英格兰几乎所有酒吧和旅馆等室内公共场所都禁止吸烟。

任何在禁烟区吸烟的个人将被处以50英磅的罚款；商家如果没有在禁烟区张贴禁烟标志或者没有有效劝阻人们吸烟，将被处以200英磅的罚款。

马其顿立法禁止在公共场所吸烟：

2006年元旦起，已获正式生效的马其顿新“健康保护法”规定，严禁在所有从事文化、体育、教育、医疗活动的公共场所和封闭的公共交通站台，以及食品生产和销售地点吸烟，并对烟草征收特别附加税。

国家预算每年可获益10亿代纳尔（约合1600万欧元）。

新“健康保护法”还对吸烟广告进行了严格限制。

意大利公共场所禁烟一年烟民减少50万。

大利在所有公共场所实施禁烟法仅一年，已获显著成效，烟民数量减少了50万，香烟销售量下降了5.7％，因吸烟引起的心肌梗塞而住院的病人也明显减少。

2006年，意大利科学家采用“谈心戒烟法”帮助烟民戒烟，效果良好，80％的烟民在接受“谈心”后，会自觉戒烟。

西班牙颁布法令，公共场所烟民吸烟业主将遭高额罚款：

新加坡正努力成为世界上第一个无烟国：

新加坡已有20多年的控烟禁烟历史，差不多所有公共场所都属禁烟范围，吸烟人数己下降到15％，成为世界上吸烟率最低的国家。

“无烟奥运”起始于1988年加拿大冬季奥运会，1992年巴塞罗那奥运会实现全面禁烟以后，每届奥运会都成为无烟的运动会。

各奥运会举办国在比赛期间对比赛场馆等公共场所实行全面禁烟，禁止吸烟及一切与烟草有关的广告。

1997年国家主席江泽民出席第10届全球吸烟与健康国际会议，标志着中国政府对烟草控制的支持态度。

2003年11月10日中国签署，2005年8月28日全国人民代表大会常务委员会批准世界卫生组织《烟草控制框架公约》。

2006年1月9日，《公约》在我国生效，即具有了完全的、法律上的约束力。

2007年，在曼谷举行的第二届缔约方会议形成了防止接触烟草烟雾准则。

准则明确指出各缔约方应在《公约》生效5年内在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外公共场所完全禁止吸烟。

按照《准则》要求，自2011年1月起，我国应当在所有室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具和其他可能的室外公共场所完全禁止吸烟。

2007年4月，国务院批准成立由发展改革委（后改为工信部）、卫生部、外交部、财政部、海关总署、工商总局、质检总局和烟草专卖局等8个部门组成《公约》履约工作部际协调领导小组，负责协调全国的控烟履约工作。

三、国家有关法规的需要

国内许多法规要求控制烟草的危害。

1、《宪法》第33条，“国家尊重和保障人权。

”（健康权是人权不可分割的一部分）。

《宪法》第51条，任何“公民在行使自由和权利的时候，不得损害……其他公民的合法的自由和权利”。

2、《民法通则》第98条　“公民享有生命健康权”。

3、《未成年人保护法》（1991,2006）第37条规定，“任何人不得在中小学校、幼儿园、托儿所的教室、寝室、活动室和其他未成年人集中活动的场所吸烟”。

4、《烟草专卖法》（1991）第五条：

“国家和社会加强吸烟危害健康的宣传教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共场所吸烟，劝阻青少年吸烟，禁止中小学生吸烟。

”5、《公共场所卫生管理条例》（1987年4月）《公共场所卫生管理条例实施细则》（1991年3月）禁止吸烟是其指标之一。

6、《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》（1997年（全国爱卫会、卫生部、铁道部、交通部、建设部、民航总局））7、《民用机场和民用航空器内禁止吸烟的规定》（1997（航空总局））。

8、江西省爱国卫生工作条例：

第二十条　各级人民政府应当开展吸烟危害健康的宣传教育活动，根据本地的实际情况，开展公共场所禁止吸烟工作。

实行禁止吸烟的场所，应当有明显的禁止吸烟标志。

禁止在中小学校、幼儿园、托儿所、少年宫的教室、寝室、活动室等其他未成年人集中活动的场所吸烟。

禁止在医院、影剧院、图书馆、候车（机、船）室、公共交通工具内以及其他设有禁止吸烟标志的公共场所内吸烟。

上述场所有条件的，可以设置吸烟区。

（2008年2月1日开始施行）

控烟地方法规比较普遍，但是不完善。

根据李云霞等《中国公共场所禁止吸烟法规现状分析》，到2006年10月，全国337个地级以及地级以上的市中，有154个城市颁布了公共场所禁止吸烟的规定，有法规的城市占全部上述城市的45.7%。

其中10.4由人大制定，88.3%由政府制定。

31个直辖市和省会城市中29个有相关规定。

据2007年对20省40市县调查发现，公共场所禁止吸烟政策形同虚设。

目前没有国家级的有关公共场所禁止吸烟法律；仅有部门和地方法规或规定禁止在公共场所吸烟；全国还有一半以上地市还存在控烟法规的空白；现有的法规内容和公约要求还有差距：

禁止吸烟场所局限、场所内没有100%无烟的要求。

没有形成执法机制：

缺乏法规的执行主体、没有形成有效地执行方案确保顺利执行、缺乏对公众的通报、协商和动员，没有明确执行单位的义务和责任。

对机构的处罚和通报形不成威慑、没有有效动员民众参与，媒体监督。

缺乏监督、评估和通报。

综上所述，我国有关烟草控制的政策制订及有效实施与《公约》要求还存在一定的差距。

为了有效和负责任地履行《公约》，创建一个符合《公约》及其实施准则要求的法律和实施强有力的执行策略是实现室内工作场所和公共场所100%无烟的最佳手段和保证。

四、举办“城运会”、创建“文明城市”和迎接“卫生城”复查的需要

近年来，每个城市在举办国际活动的前夕，均会出台或修订相关控烟法规，一进一步控制烟草的危害。

“无烟奥运”起始于1988年加拿大冬季奥运会，1992年巴塞罗那奥运会实现全面禁烟以后，每届奥运会都成为无烟的运动会。

各奥运会举办国在比赛期间对比赛场馆等公共场所实行全面禁烟，禁止吸烟及一切与烟草有关的广告。

北京奥运会前夕，北京市政府出台了新的控烟法规。

上海新修订的《上海市公共场所控制吸烟条例（草案）》已提请人大审议，并举行了听证会，将于世博会前夕颁布。

广州市新修订的《广州市控制吸烟条例（草案）》目前已进入人大二读程序，有望于亚运前正式实施。

2010年，是我市“建设文明城市”关键一年，并将迎接“卫生城”复查。

2011年，“全国城运会”将在我市举行。

包括控烟在内的各项工作正紧张有序地展开。

控烟工作的贯彻落实迫切需要一部新的、更具权威性、配套严密、可操作性强的法规。

五、对国家“无烟环境促进项目”承诺的需要

根据国家要求，为了更好地开展控烟工作，中国疾病预防控制中心启动了“无烟环境促进项目”，该项目为期两年，旨在通过推进100%无烟环境建设，促进发展有效的干预策略，建立健全项目执行、监测和评估机制，减少烟草使用和被动吸烟暴露，最终降低烟草对人民健康的危害。

南昌市与深圳、杭州、天津等十个城市作为实施该项目的首批城市。

南昌市控烟工作领导小组组长、副市长罗慧芬已代表市政府签署了项目承诺书，郑重承诺按照世界卫生组织《烟草控制框架公约》第8条及其实施准则，修改我市公共场所和工作场所禁止吸烟的政策法规，在立法层次、禁烟场所覆盖范围，执法机制以及处罚等关键条款上有所突破。

本项目把控烟和城市发展关联起来、结合法学网和媒体网的建设，而不是仅通过公共卫生专家进行的控烟项目。

其目标1、加强地方项目执行机构控烟工作及网络能力建设，重点在政策倡导、多部门协作及传播能力；2、宣传和社会动员，有针对性地使领导层、公共卫生专家和民众从不同角度了解二手烟危害、《烟草控制框架公约》第8条及其实施准则的含义，以助破除陋习；3、出台或修改公共场所禁止吸烟的地方政策或法规。

按照世界卫生组织《烟草控制框架公约》（FCTC）第8条以及其实施准则，在扩大禁止吸烟的场所以及场馆/所内的禁止吸烟范围，和禁烟策略的执行方面有明显突破；4、在法规所规定的场所/室内区域，系统地在全市范围内进行100%无烟环境的创建，重点场所是医疗卫生机构、教育、政府办公楼和公共交通；5、开发最佳的评估方法，评估控烟干预效果，动态关注实施进程和实施中的问题，及时调整。

项目城市开展的活动包括：

1、市长公开承诺；2、组织各种形式的论坛，包括市长论坛，讨论烟草使用与控制、慢性病预防、与社会发展的关系；3、评价原有法规的不足，并促进修改当地室内公共场所和工作场所禁止吸烟的政策法规，在关键点上有所突破，并保证法规的有效执行。

该项目的启动，将减少因烟草使用而造成的卫生、社会、环境和经济方面的负担，这是南昌迈向无烟城市的重要标志之一。

为改善人居环境，挖掘文化底蕴，彰显地域特色，提升城市品位，把南昌建设成为经济科教发达、城市功能完善、生态环境良好、人文素质一流、人民安居乐业的现代文明花园英雄城市起到积极作用。

六、时代进步的需要

《南昌市公共场所禁止吸烟暂行规定》是1995年8月17日市人民政府第18次常务会议通过，以1995年第31号“南昌市人民政府令”的形式发布实施，距今已14年。

根据《行政许可法》的要求，1997年12月10日以市人民政府第57号令的形式进行了微小的修正，删除了对个人进行处罚的个别字眼。

随着经济和社会的飞速发展，“公共场所”的范围不断地扩展，该《暂行规定》的指导作用明显滞后。

《烟草控制框架公约》对我们的“控制吸烟工作”提出了更高的要求。

需要修订的主要内容：

1、立法层次上建议改“规定”为“条例”，提请人大讨论通过。

2、控制吸烟范围要调整，随着经济和社会快速发展，公共场所的范围在不断的扩大，如健身场所、轨道交通工具等；同时，原有的一些公共场所也在逐渐萎缩和消亡，如《暂行规定》录像厅（室）等。

3、原来规定在控制吸烟的场所，可以设置室内吸烟室，不符合《公约》第八条，必须改为可以设置室外吸烟区。

4、执行力度上需要加强。

原来主要是卫生部门执法，现在需要多部门明确职责对控烟工作进行监督管理。

总之，为适应国际、国内形势，进一步做好我市的控烟工作，提高全市人民的健康水平，必须对《南昌市公共场所禁止吸烟暂行规定》进行全面修订，在调研的基础上，通过市人大立法，制订整体的《南昌市公共场所控制吸烟条例（试行）》，以利于我市公众健康和城市发展，以利于我市进一步拓展现代文明，联结国际社会。