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基于城市经营理念地方政府的作用和职责
基于城市经营理念：
地方政府在城市规划管理中的作用和职责
刘湖北
在全球经济日趋一体化今天，区域之间的竞争主要表现为区域城市之间的竞争，而城市之间的竞争已经由单纯的规模竞争转向综合竞争力的竞争。
这就要求城市在发展和竞争中，城市政府必须根据城市功能对城市环境的要求，运用市场经济手段，对构成城市空间、城市功能和城市审美载体的各种城市资源进行资本化的市场集聚、重组和营运，以实现这些资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化，从而实现城市建设投入和产出的良性循环和城市的可持续发展。
而在中国，随着城市化进程的推进，城市建设、发展和管理的手段在悄然变化着，仅仅依靠传统的城市建设和管理模式，已远远不能满足城市迅速现代化的需要。
20世纪80年代，随着市场经济政策的推行，中国社会资本建设以土地有偿化和部分社会资本有偿化逐步开始了市场化筹措城市建设资金的实践探索。
城市经营作为一种为解决高速城市化过程中城市基础设施短缺的问题而提出来的有效的管理思想，在上世纪90年代一经提出，便迅速受到关注，成为市场经济条件下对城市进行规划管理的新模式。
本文将重点探讨在城市经营的宏观背景下，城市规划管理怎样与城市经营的理念相结合，如何适应城市经营发展的需要；同时探寻了地方政府在干预与调控城市规划管理的改革途径。
最终旨在研究如何促进整个城市的发展，解决一些城市规划管理中存在的问题，使城市规划更具有实效性以提高城市竞争力，并使城市能够达到可持续发展的目的。
一、城市经营的内涵界定
在英文中，经营和管理是同一个词——Management，因此，城市经营（UrbanManagement）也可以译作城市管理。
当然，这里的管理有别于行政式的管理
（Administration），而是一种经营性管理（Management）。
从UrbanManagement概念的形成与发展历史看，其内涵更侧重于一种战略性管理，或者说政府对城市发展的战略性干预，其目的是促进经济的整体发展和福利的全面提高。
所谓城市经营，就是运用市场机制，对城市空间和作为城市功能载体的自然资本（如土地）和人力作用资本（如路、桥）及相关的延伸资本（如桥梁、街道冠名权）等进行重组和运营，从中获取收益，并把收益重新投入到城市建设中去，走“以城养城”、“以城建城”、“以城兴城”的城建市场化之路，在政府逐步减少投入的情况下，实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值的新理念和新模式。
城市经营有两个基本目标：
首先是规划，即规划如何供应和维护一个城市的基础设施和公共服务。
可以说，规划是城市经营的核心和先决条件，只有在城市规划的指导下，才可能实现城市整体利益最大化的目标，这也是由城市经营的整体性特征所决定的。
其次是城市地方政府的合理定位，即地方政府的职责应该是从组织上和财政上确保基础设施和公共服务的供给和维护。
【詹姆斯?
麦吉尔?
布坎南（JamesMcgillBuchanan），美国乔治—梅森大学经济学教授，突出的理论贡献是创立了公共选择理论。
1986年获诺贝尔经济学奖】
从中国城市经营的产生来看，城市经营应该萌芽于20世纪80年代的城市建设实践，如当时的天津市长李瑞环就提出并实践城市政府的规划建设管理职能；进入到20世纪90年代后，由于众多城市的实践使城市经营的理念和做法在中国迅速得以传播。
二、城市规划的内涵界定
城市规划是指城市政府为了实现一定时间内城市经济社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的而进行的一项综合部署和具体安排。
也可以说，城市规划是发展城市和管理城市的基本依据，是保证城市合理开发建设和城市正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会经济发展目标的综合性手段。
它协调人与环境的关系，促进城市经济效益、社会效益、环境效益的和谐一致，最终实现城市总体效益的最优化。
城市规划的核心内容包括：
土地使用的配置；城市空间的组合；交通运输网络的架构；城市政策的设计与实施。
三、城市经营与城市规划的关系
1、城市经营与城市规划的综合对比
比较内容
城市经营
城市规划
主体
由占主导地位的政府，参与城市建设的各类企业和社会组织以及城市的市民构成
城市政府
性质
促进城市发展的策略机制、新理念
协调与引导城市发展的实践活动过程
内容
战略层面、策略层面
战略性规划、实施性规划
对象
各种有形资源、无形资源
城市资源、经济、社会发展，城市土地资源的安排及建设行为的引导
目标
提升城市竞争力
实现城市可持续发展
协调城市空间布局和进行各项建设的综合部署与全面安排，实现城市可持续发展
注:
战略层面是从城市宏观总体出发，选择适合发展模式，创造城市发展动力，改善城市的硬、软环境，增强城市功能，提升城市整体竞争力；
策略层面是通过具体的市场化运作策略，打造城市品牌，引导城市开发，盘活城市资本存量，充分发挥资本增量以及城市无形资产效益，以获得城市持续发展的动力；
战略性规划侧重于根据城市的发展条件，制定城市较长期的发展战略目标、方针、规模，提供指导性的发展框架，以及确定产业在地域空间的分布，土地、空间、环境等资源开发利用的原则和策略；
实施性规划是结合近期的城市发展规划或有针对性的开发建设项目，确定详细的可操作的规划指标、城市空间形象引导或控制以及建设策略措施，以指导和控制具体的开发建设行为。
通过上表的对比，我们可以发现，城市经营与城市规划两者间存在着紧密的联系:
两者均涉及到相同的主体—城市政府；在研究对象、目标上也是类似的，并且城市经营的研究对象远比城市规划的研究对象广泛，两者在这点上是一种前者包含后者的关系；所关心的内容也有许多相近之处，战略性规划和实施性规划分别与城市经营的战略、策略层面有明显的对应关系。
因此，城市经营与城市规划之间的辩证关系有了理论上和逻辑上的必然性。
2、城市经营与城市规划的辩证联系
（1）城市规划促进城市经营的实践
首先，城市规划为城市经营提供了良好的实践环境。
城市经营的基础条件和实践环境的优劣与否，很大程度上影响城市经营的效果。
经过科学规划的城市，就能凭借合理的城市布局、优美的城市景观及便利的服务设施等良好的条件，为城市经营的实践创造出良好的投资、经营环境；其次，城市规划为经营城市土地创造了良好的条件。
土地是城市经营中最重要的经营对象。
通过城市规划来盘活土地，使其发挥应有的效用；或通过规划进行土地功能的置换并改善相应的基础设施条件来使土地升值，就会大大改善城市经营的投资环境。
（2）城市经营拓宽了城市规划的内容
城市经营对城市的发展提出了新的要求，要求城市为城市经营提供良好的社会、空间环境，这也就对城市规划提出了更高的要求。
目前，中国正处于经济高速发展时期，城市设计需要以更多的实践来完成自己的使命，在此过程中，一方面是城市的管理者们费尽心机地寻找城市形象的闪光点，另一方面则是专业人员常常囿于固有的法则中，难以很好地配合。
城市经营思想的产生，既为专业人员拓展了思路，也为二者的结合提供了纽带，这一纽带的基础是通过“培育环境”、“培育市场竞争力”，使城市走上可持续发展轨道。
3、将城市经营理念引入城市规划管理具有极大的意义
（1）以城市经营理念促使城市规划角色转变
以提高城市竞争力为目的的城市经营理念认为，城市只有充分考虑、尊重市场规律去进行规划与设计，才能盘活城市有形资产，提升城市无形资产，发掘、利用城市的各种稀缺资源、战略资源，为城市提供不断的发展动力。
这无疑在促使城市规划重新审视自我，转变角色方面起到了巨大的作用。
在城市经营理念的指导下，城市规划应该更加注重空间背后的利益协调，从形体空间专业技术的应用变为更加注重对多学科参与的组织引导与协调，从静态蓝图的制定变为更加注重实现规划目标实施过程中的政策引导和法规规范。
在当今市场经济的要求下，不谈经营是不可能的，只谈经营不谈规划也同样不可能，城市经营与城市规划己经紧密地结合在一起。
城市规划是一门时代性、应用性非常强的学科。
面临市场经济的迅猛发展，城市规划工作也必须适应新形势，城市经营思想的出现为此提供了一个很好的切入点。
有专家认为，规划21世纪的现代化城市，仅有工程技术知识是不够的，必须强化城市经营的理念，遵循市场经济规律，做到城市资源的优化配置，为城市经营创造良好的生活环境和经营环境。
（2）以城市经营理念创新城市规划内容编制
由于目前的规划体制还留有计划经济体制的深刻烙印，导致了规划师对城市建设项目的市场需求，也就是规划的市场导向考虑不够；另一方面，在目前国内的实践中安排城市用地的开发内容时，一般也没有熟悉土地市场、物业市场以及开发行为的城市开发咨询专业人士参与，这就导致了规划的内容有时与市场需求脱节，因而难以实施。
针对城市规划相对滞后的理念难以适应市场经济迅速发展需要的现象，城市经营理念的提出，给予了城市规划内容编制以一个全新的命题，要求其必须作出主动的、适应性的调整，即在进行城市规划编制时必须引入城市经营理念进行创新，从注重经济效益转变到寻求社会、环境与经济均衡发展上来。
第一，使城市规划的编制上升到政策层面。
当城市规划编制停留在技术层面时，其影响十分有限，而城市发展中的问题是必须用公共政策对利益关系进行调节的，因此，按照公共政策的特征改革城市规划编制以适应政府行政的需要，已成为创新规划编制的重要突破口。
第二，提高土地利用率。
土地是城市发展的重要资金来源，如何在城市经营背景下提高土地利用率是规划编制必须研究的内容。
规划编制时要在研究城市发展战略全局的基础上，准确界定近期、未来和不可开发地区，从总体上把握土地资源的合理利用。
第三，应对新型资金流动带来的挑战。
外资的流入，造成了城市建设资金数量及结构的变化，城市规划管理机构将面对大量外资投资者的建设审批案例，这既要避免对外商的一味迁就而置现有的城市规划于不顾，造成城市空间布局再一次陷入混乱，又要反对采取僵化的计划经济下形成的规划管理办法和理念。
因此，如何对待外资投资城市公共基础设施建设，将成为创新城市规划修编时要考虑的全新问题。
（3）以城市经营理念加强城市规划管理政策研究
“城市经营”作为一种全新的城市管理理念，其决策机制的有效与否，直接关系到城市经营的最终效果，因此，将城市经营理念引入到城市管理模式中，是经济全球化条件下城市国际化的内在要求，是经济全球化在发展进程中对城市空间的拓展或者城市空间载体的制度创新。
它使城市经营成为一种新型的城市管理理念与城市管理方式。
由于市场因素的不确定性，在城市经营的过程中会有很多的突发事件，比如随着全球化的加快，国际资本的流动性也越来越快。
当这些资本落定时，在城市规划管理上应采取哪些措施鼓励其发展，同时又采取何种措施来规范它，以保证地方的投资能够收回？
一旦资本流走，针对这些特定企业而建造的设施该如何利用？
这些突发事件都应该成为加强城市规划管理政策研究的内容。
现行尝试的形式是由城市规划主管部门主导，吸收土地管理部门、公共服务企业、城市规划专家等城市利益相关者共同参与，并以听证的形式公开征求社会各方面的建议，这种形式能使城市规划尽可能符合城市经营的规律，有效缓解目前城市规划管理决策较为被动的局面。
四、城市经营背景下地方政府在城市规划管理中的作用
1、战略制定作用
城市发展战略是城市政府对城市发展的目标、方向、途径等所做的全局的、宏观的、整体的谋划，是对城市未来形象进行定位的重大抉择，是城市政府驾驭城市发展全局的重要手段和首要环节。
它包括在较长时期内对城市经济、科技文化、城市规模、城市环境、市政建设、城市人口等方面发展的宏观谋划。
在城市发展战略在总体战略之下，还可以根据需要制定若干分战略，如城市经济发展、城市形象发展、城市社会发展等方面的战略。
政府作为社会利益的代表，在城市经营的大环境下，必须根据可持续发展的目标制定城市发展战略，并借助于一定的方式把这一战略表现出来。
政府在推进城市经营过程中，必须通过规划手段合理处理好城市资源利用的眼前利益和长远利益的关系，以及城市资源利用的功能意义和经济意义之间的关系。
这意味着推进城市经营是城市政府立足于城市现代化长远发展战略的有意识行为，城市政府必须对推进城市公共资源和资产的市场化运作做出符合城市功能的战略性规定。
2、诱导作用
在城市经营背景下，政府对城市发展的设计应该代表社会主体的偏好和选择，但是，由于市场经济下各市场主体都以追求自身的物质利益作为行为选择的依据，因而各市场主体的经济行为往往与城市发展规律及政府设计的城市发展道路不相一致。
微观主体行为与社会选择之间的差距，要求必须由政府对城市化过程进行调整，这种调整应该是一种诱导和规范行为，而不应该是强制行为，即应该从物质利益的调整入手，依靠市场手段来进行。
随着社会主义市场经济体制的不断完善与发展，这种诱导作用将日益明显。
3、干预作用
城市规划作为一项政府管理职能，是以城市建成环境为对象、以土地使用为核心的公共干预。
城市经营管理是一个市场化的过程，即把构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本和人力作用资本及其相关的延伸资本逐步推向市场，由市场中那双“无形的手”来调节供需，从而实现城市资源的最优化配置。
但是，市场不是万能的，当垄断、非对称信息、外部性、公共产品等现象出现时，资源配置就不可能达到帕累托最优状态，市场就失灵了，从而构成了对政府干预的有效需求。
与此同时，政府对城市经营过程中企业和个人行为的诱导常常会有因为经济利益和社会利益之间的冲突所带来的局限，这些微观主体常常会不自觉出现追求非经济利益目标的行为，如果政府单单采用经济手段诱导企业和个人行为，还不能对其构成有效约束，这就要求政府还必须采用正当的行政手段，对城市经营过程进行强制性干预，通过组织机构系统直接施加于微观主体，规定微观主体应如何行动。
4、规划作用
城市经营必须要依靠城市规划的引导和控制，以此使各种资源聚合、重组并实现外部效应与整体效应的衍生。
城市规划是政府进行城市经营的依据和纲领，从更大层面上来理解，城市规划的一个重要任务就是对城市经营运作的规划，以提高城市竞争力。
同时，在城市资源的资本、资产运作中，政府对城市发展的规划权还决定了各种城市资源未来的使用、运作和发展形态。
这样，城市规划本身构成了城市经营的战略性资源，它成为城市资源的资本、资产运作的基础平台。
所有这些，决定了政府的城市规划在城市经营中具有极其重要的地位，这种规划作用更是关系到中国在城市经营推进过程中如何以最小的代价换取最大的效益，实现城市的可持续发展，为全球的可持续发展做出自己应有的贡献。
五、城市经营背景下地方政府在城市规划管理中的职责
1、准确定位地方政府的职能
准确定位是保障城市可持续发展的关键。
对政府职能进行准确定位、充分发挥政府的作用直接关系到城市经营下城市规划管理战略的制定和贯彻是否顺利。
地方政府必须深刻了解市情，在遵循城市发展普遍规律的基础上，结合本地实际情况，充分考虑城市自身的特点和优势，根据自己的地理环境、历史文化和民族风情等，善于学习和借鉴古今中外城市建设的经验，因地制宜地确立城市的发展方向和定位，切实履行政府在城市规划中的神圣职责。
在市场经济条件下，城市资源的配置方式已从计划经济体制下的行政调拨，向市场调节转变。
因此，城市政府必须明确政府的主要职责是：
对经济的宏观调控；对市场的监督和管理；对公共活动的服务。
在城市经营下的城市规划管理活动中，之所以强调城市政府的作用，不仅因为城市政府是经营城市的主体之一，还因为它是明确城市政府如何尽快适应经济体制改革的需要，所以，政府在城市经营下的城市规划管理活动中，从总体上看是积极的倡导者和推进者，也就是组织者的角色，政府应在城市规划、建设、管理过程中成为催化者和激励者，同时，在整个城市规划管理过程中成为导向者、建设者、服务者。
（1）导向者：
以城市经营创新城市规划编制。
城市规划必须从注重经济效益转变到寻求社会、环境与经济均衡发展上来；从原来单一的建筑领域拓展到了经济、文化、自然、法律等各个领域。
（2）组织者：
根据规划的部署，政府应有计划地组织能源、交通运输、通讯、地下管网、园林绿化、环境保护等基础设施建设。
城市基础设施建设是实施城市规划，完善城市功能，推动城市发展的关键环节，是城市社会经济发展的先行官，是城市生产和市民生活的基本物质条件，也是其他物质设施建设的基础。
首先，搞好基础设施建设也就奠定了城市发展的空间大格局，并为持续城市开发创造了条件。
其次，根据规划新确定的空间开发步骤，政府集中地组织新区开发和旧城改造。
对于城市的行政中心、商业区、文化旅游区、科教园区、城市出入口等关系城市形象的重要地区，要精心筹建。
这样，既能有效地保证城市建设的整体基调和高水准，又能迅速形成气候，强化集聚效应，吸引更多投资。
当然，在建设过程中，要克服政府包揽一切的倾向，明确政府主要负责制定政策、编制规划，而具体项目的投资建设、资金筹措、运行管理等都可以通过市场来运作。
政府在经营城市中的职能是政府从市场和企业能够经营的领域逐步退出，转向对城市基础设施、生态环境的整体化经营与管理，建立有效竞争的市场格局，真正实现政企分开，实现城市资源的可持续发展。
（3）服务者：
强化服务理念，增强服务意识。
政府创造环境的核心是服务于企业，服务于市民。
政府要强化服务理念，增强服务意识，自觉地把自己的思想认识从“官本位”的观念中解放出来，牢固树立政府部门就是服务部门的观念。
2、加强城市规划的权威性和延续性
城市政府在确定城市发展的方向和总体布局时，在原则性问题上应具有权威性和延续性，要树立任何一次修编（尤其针对总体规划）都只是一种递进过程的思想，保证城市规划不会有整体结构的突变；同时，城市规划应当保证具有相对的稳定性，使前后规划具有一定连续性，如果城市总体规划朝令夕改，那么，对市场和开发行动将会带来错误的导向作用。
（1）完善城市规划方面的法律法规
完善城市规划相关法律法规的制定，使城市规划真正能够做到有法可依，能够依靠确切的法律条款来禁止城市规划中出现的“以权代法”、“朝令夕改”的现象。
在此基础上，更加注重法律法规的执行，强化执法监督，减少执法的随意性。
确立城市规划的权威性、严肃性、公平性、稳定性与长效性。
只有城市规划做到了有法可依，在城市经营理念下进行的城市规划管理活动才能从制度上获得保障。
（2）把城市建设纳入统一有序的依法管理的轨道
根据规划确定的原则及控制指标，政府应制定具体的政策和法规，引导投资方向，规范建设行为。
如果城市建设偏离规划的轨道，即使规划再好，也总是有建设单位对规划的要求不屑一顾，各行其是，结果各种“破坏性建设”层出不穷，粗暴地损害城市整体形象。
（3）完善城市规划管理体系的监督机制
在城市规划管理体系的监督中，对外，真正引入公众监督；对内，加强规划过程的监督。
在设计规划管理流程中要将监督机制融进规划管理的程序之中，使各工作环节明确其对前一环节的监督职能。
同时，采取专职检查和群众监督相结合、定期检查和不定期随机检查相结合、全面检查和重点检查相结合等多种方式全面加强规划管理过程的监控。
3、引进公众参与，防止“政府失效”
有些城市政府领导尤其是“一把手”的频繁更换后出现了随意改变规划的现象，以致有人说“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，最终抵不过领导的一句话”。
这在某种程度上可将其归结为“政府失效”，而核心原因在于忽略了公众参与的基础作用。
城市规划作为城市政府一项重要的公共政策，政策的实际需求来自市民和利益团体，代表公众实际利益和要求的政策总是从民间社会首先萌发的。
近年来，伴随非公经济和社会力量的发展壮大，城市建设和开发已不再是城市政府的单方面行为，而是包括个体、开发商和政府在内的多元化主体共同参与的行为，城市规划涉及它们的利益，应当以保护他们的基本利益为出发点。
针对忽略公众参与而产生的“政府失效”，我们必须采取切实可行的措施予以规避:
（1）确立公众参与城市规划的法律地位
公众参与规划的程度高低与公众参与是否制度化有很大关系，也可以说，城市规划中公众参与程度的高低与否是必须有赖于国家和地方政府的支持的，而这种支持应该最直接地体现在法律、法规方面，即在相关的法律、法规中均应明确公众参与的法律地位，在充分尊重宪法和法律赋予公众的政治权利和自由的前提下，对公众参与规划的内容、方式、途径做出明确规定，使其可以按一定的程序实际操作，使公众参与成为城市规划工作程序中必不可少的一个环节，赋予公众在城市规划设计方面维护自身利益的权利，并用法律的形式固定下来，使公众参与经常化、制度化。
（2）建立具有体制保障的公众参与组织
这种公众参与组织，可称为城市规划公众参与委员会，包括精英代表、利益集团和个人三个部分。
精英代表可包括规划专家、有特殊技能的人、某一领域的精英等，城市规划公众参与委员会可通过研讨的方式加强成员的交流，从而使其对城市规划取得共识；利益集团主要应包括城市建设将涉及到的相关利益团体，城市规划公众参与委员会应对其作出协调，使其认识到公共利益的重要，并作出一定让步；个体公众参与则要求城市规划公众参与委员会采取听证会、公众展示会等多样的形式，对其切实合理的意见采取有效的措施予以反馈和落实。
4、引入低碳理念，坚持可持续发展
为有效应对全球气候变化，减少二氧化碳等温室气体的排放，低碳经济、低碳城市的研究和实践逐渐成为当今世界的热门话题。
城市是碳减排的关键，而城市规划作为建设城市和管理城市的基本依据，必然担负着建设低碳城市的重要角色。
同时，城市规划又是对城市的发展建设具有指导意义的一项公共政策，因此，在低碳理念占据战略位置的今天，城市政府应高度重视规划的作用，充分发挥其政策导向性，将低碳理念融入到城市规划的空间规划、交通规划、产业规划、土地使用规划等方面，以可持续发展观指导城市规划管理。
城市经营和城市规划管理必须处理好如下几个关系:
（1）处理好经济效益和社会、生态效益的关系。
经营城市，既要重视经济效益，又要注重社会效益和生态效益，实现经济效益、社会效益、生态效益的和谐统一。
要正确区分经营与非经营的界限，要区别对待可经营性资源和公益性非经营性资源。
在不断拓展经营城市资源广度和深度的同时，政府对一些公用事业要无偿投入，对一些不宜市场化的城市资产仍应由政府拨款建设、经营和管理，而不能搞承包经营。
（2）处理好城市局部资源与整体资源利用的关系。
要将城市资源作为整体概念来对待，有计划、有步骤地开发经营，不能只顾局部不顾整体。
经营城市，既要重视局部的城市资源的开发和利用，也要重视城市资源的整体、组合式运作，发挥城市资源的集约和综合效应。
（3）处理好城市资源有效利用和可持续发展的关系。
城市可利用资源大多数是有限的，因此，既要充分地开发利用资源，提高城市资源利用率，又要严格作好城市资源的保护，实现资源利用的可持续发展。
同时，经营城市不能只顾眼前，搞短期行为，尤其是对不能再生的资源要有长远的使用规划。
任何一个城市要走出一条合理经营、良性发展的道路，必须要有科学的定位，有长远的发展战略与规划，重视节约、保护资源，不能光注重经营城市资源的短期效益，而是要着力于提升城市功能的战略性经营意识。
项目
传统城市规划
生态城市规划
哲学观
主宰自然
与自然协调共生
规划价值观
掠夺自然（扩张型）
人－自然和谐（平衡型）
规划方法
物质形体规划
生态整体规划
规划内容
形体＋经济（城市）
人＋自然（城乡）
学科范畴
独立学科
交叉、融贯学科
规划程序
单向、静止
循环、动态
规划手段
手工、机械
计算机技术
规划管理
行政
法律
规划方式
封闭、行政干预
开放、社会参与
5、实现土地资源的合理利用
土地是城市空间和功能的载体，土地供应状况直接关系到城市的发展空间、潜力和方向，因此，经营城市首先强调的应该是做好城市土地的资本运营。
针对目前许多城市简单地将城市经营等同于出卖土地而造成的
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