第三章公共政策制定.docx

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第三章公共政策制定

第三章公共政策制定

内容提要：

公共政策的制定，是公共政策的主体、客体与公共政策环境之间相互作用的过程。

从逻辑形式上看，这一过程包括政策问题的认定与分析、政策目标的确立、政策方案的设计、政策方案的评估与选择、政策方案实施中的修订等基本程序和环节，反映着公共政策有其自身的发展周期，有从提出到完成表现为一个过程；从价值和利益分配的角度看，这一过程包含着政策议程的建立、政策规划、政策方案合法化的政治过程，是各种政治力量相互作用和利益交换与利益协调的过程，其间政治生活和政治机能起重要作用。

在当代，为了实现公共政策的科学化和民主化，公共政策制定过程的社会化是客观的发展趋势。

第一节公共政策制定的过程

公共政策制定的逻辑过程，即公共政策制定的基本程序，它是指公共政策制定过程中各项工作和各个环节展开的逻辑顺序及基本步骤。

研究公共政策的制定程序，有助于帮助政策制定者认识公共政策的客观规律，提高公共政策的质量和科学化水平。

科学化的公共政策制定过程应当包括哪些环节和步骤，目前人们的看法并不完全一致。

从决策与执行分离的角度分析，公共政策制定的逻辑过程应当包括确立目标、拟定方案、优选方案三个基本程序。

这种三阶段的划分方式最早可以追溯到杜威，他于1910年在《如何认识》一书中提出解题的三步骤：

问题是什么?

有哪些可能的答案?

哪个答案最好?

后来，西蒙认为政策制定活动到此并没有完结，还必须对政策的实施情况进行反馈，以便对政策方案进行修正与完善。

因此，公共政策制定过程还应包括对已作出的政策方案进行评估和审查，于是他将政策制定过程增加为四个基本程序。

我们这里对公共政策制定的逻辑过程的分析，采用四个阶段的划分方式。

一、对公共政策问题的认知与政策目标的确定

（一）对公共政策问题的界定与分析

1．公共政策问题的涵义

所谓公共政策问题，是指在公共管理领域中存在的，而且被政府等公共部门所认知、接纳并采取行动试图加以解决的社会公共问题。

对公共政策问题的这一定义包含如下内涵：

（1）公共政策问题是公共管理领域存在的“社会公共问题”。

社会公共问题是指当某一问题超出了当事人、其影响波及到不直接相关群体时的社会问题，即关系到社会发展或社会大多数人利害关系的问题。

私人领域的个人事务或企业事务就不属于公共政策问题的范畴。

（2）公共政策问题的存在是一种客观状态，被社会大多数人所普遍关注，并引起公共管理部门的注意。

公共政策问题是客观存在而不是人的主观臆断，这种客观存在是指社会的实际状态与社会期望之间的差距，而且这种差距能够通过一定的具体事实反映出来，具有一定的严重性，已经引起社会公众的普遍关注。

此时，基于价值观念和切身利益的考虑，社会公众开始向公共管理部门提出解决该问题的公意性诉求，并引起相关公共管理部门的注意。

（3）公共政策问题是公共管理主体关心并付诸行动解决的那些社会公共问题。

言下之意，并不是所有的社会公共问题都一定纳入公共管理部门解决的视野，况且公共管理部门也不一定有足够的资源和能力给予有效地解决。

公共政策问题，是在既定的条件下公共管理部门认为有必要而且能够运用公共权威，并纳入工作议程进行解决的社会公共问题。

公共政策问题的发现、认知和判断是公共政策制定活动的起点。

所有公共政策活动的展开以及所有的政策程序，都是围绕公共政策问题的解决而进行的。

而且，公共政策问题的性质、程度、涉及范围的差异，决定了公共政策的性质、所涉及的范围、目标的选择、采取相应的行动的差异。

因此，对公共政策问题的判断与分析，就成为公共政策制定活动一项首要内容。

2．对公共政策问题的界定

界定公共政策问题的主要目的，是排除那些不可能或不应该解决的问题，以便公共管理部门把主要精力集中在应当解决并且必须解决的公共管理问题，从而避免眉毛胡子一把抓，影响公共管理活动的有效性。

著名管理学家德鲁克指出，有效的管理者必须清楚“我们是不是真正需要一项决策?

为什么要问这个问题，是因为有时候不作出任何新决策，可能正是最好的决策。

作一项决策，像做一次外科手术。

任何新的决策，都不免影响既有的制度，因此多少得冒风险。

外科医师不到非动手术不可的时候，绝不轻言开刀；同样地，不到非另作决策的时候，也不宜轻易另作决策。

”

在公共管理实践中，一般来说，对于公共管理部门所要解决的问题必须是能够解决的、适宜解决的、后果能够预测的并且它的解决是对社会大部分人是有利的问题。

例如，下列这些问题就应该排除在外：

问题虽小，但它的解决却可能带来更大的问题；问题虽令人烦恼，但并不十分紧要；问题是短期存在的，但其长期影响却无法预测；会带来诸多不良后果的问题，等等。

确认公共政策问题的具体方法或依据是多种多样的，如公共部门领导者对公共部门发展状态与发展战略的判断；有组织的调查研究，发现问题；绩效评估中心的反馈信息；上级的指示和布置；下级的信息反馈或紧急报告；用国家法令、政策或有关规定，同公共部门活动相比较找出差距；某一公共管理部门同同行公共管理部门绩效的比较从而找出差距；利用专家进行组织诊断，发现公共部门的潜在问题；社会舆论的强烈反应；社会公众的意见、反映、期望、呼声等诉求行为，等等。

其中，有组织的调查研究与强烈的公众诉求，是发现和确认公共政策问题最主要的方式与途径。

3．对公共政策问题的分析

在确定要解决的问题后，必须对问题本身进行详尽的判断和分析，这是有效解决问题的基本前提。

对公共政策问题的分析，主要集中在对公共政策问题的基本性质、公共政策问题的状态、公共政策问题产生的原因三个方面。

（1）分析公共政策问题的基本性质。

对公共政策问题基本性质的分析，包括问题发生的领域、问题的内容、问题的形式、问题的影响与重要性、问题发生与发展的规律。

只有对问题基本性质作出准确的分析判断，才能确定解决的先后顺序与轻重缓急。

（2）分析公共政策问题的基本状态。

对于公共政策问题基本状态的分析，主要是了解和把握政策问题的现实状况与发展趋势，一般主要集中在六个方面的情况分析：

①“现实’’与“应有”之间究竟发生了何种差距；②这种差距的范围与程度大小如何，社会影响如何，重要性程度如何，需要解决的迫切性如何；③问题发生在什么事物身上、什么地点或什么位置：

④问题是何时产生的并是如何变化发展的；⑤问题未来的发展趋向是什么，是继续恶化、弱化，还是维持现状；⑥问题所处的环境、条件以及解决问题需要的条件等。

对于这六个方面的定性与定量分析，有助于全面了解公共政策问题的状态，更准确地把握公共政策问题的性质，以便采取针对性的解决对策。

（3）分析公共政策问题产生的原因。

对于公共政策问题的原因分析，在于搞清问题产生的主要原因与次要原因、直接原因和间接原因、表面原因与深层原因，从中发现根本原因。

主要包括如下步骤：

①决策部门和决策人员依据对问题的初步调查，根据经验和知识，运用逻辑分析、假设分析等分析问题的方法，判断问题产生的可能原因；②运用辨证的逻辑思维和科学计算的方法手段，对多项可能的原因进行检验，以便对可能导致问题产生的各种原因辨别真伪、分清主次；③对推断的主要原因进行进一步的验证，以便准确地把握问题产生的根本原因。

只有对问题产生的原因、背景、问题的状态和性质有深入的思考和准确的分析判断，才能确定解决公共政策问题的具体目标。

（二）确立解决公共政策问题的目标

1．公共政策目标的含义与性质

当公共决策系统一旦确定了政策问题并进行分析和判断后，下一步就需要经过对各方面信息的分析与预测，确定出公共政策的目标。

所谓公共政策目标，是指公共决策系统解决社会公共问题所要最终实现的目的或期望达到的预期结果。

公共政策目标如同一般公共管理目标一样，具有如下特点：

（1）公共政策目标的进取性。

公共政策目标是为了解决公共政策问题而采取各种措施来达成的预期目的。

解决有关社会问题的目的，是改进公共管理部门的管理效果或服务质量，满足社会公众的需求，促进社会的良性发展。

（2）公共政策目标的整体性。

公共政策的制定必须全面考虑社会各个方面的制约，综合反映社会各个方面以及各个层次的具体要求。

因此，在确立公共政策目标时，必须处理好与解决其他公共管理问题所要达成目标之间的关系，避免相互冲突，并正确协调好短期目标与长远目标、主要目标与次要目标、全局目标与局部目标之间的关系。

（3）公共政策目标是抽象与具体的统一。

公共政策目标只是对解决社会公共问题的一种设想和预期，它反映了解决问题的一般性原则和纲领，或仅对解决问题提供一个基本方向，或只规定一个允许的幅度，往往较为抽象。

尤其是对解决社会发展中的一些重大问题的中长期目标，更应当允许目标有一定的伸缩性或弹性。

但是，任何目标都要力求量化，否则就难以在实际中具体实施，尤其是一些短期目标，必须加以具体化和数量化，以便于解决问题的各项方案和具体措施的落实。

例如：

基本养老保险制度

2.确立公共政策目标的准则

在公共政策制定过程中，确定政策目标是一个非常关键的环节。

政策目标是全部政策活动努力的方向和解决有关社会公共问题所期望达到的未来结果，也是衡量一项公共政策活动最终是否有效以及优劣程度的标准，同时也是政策方案设计、政策择优、政策执行的基础和依据。

因此，确立公共政策目标必须遵循如下准则：

（1）目标必须是针对问题的。

为此，必须对问题进行详尽的分析和准确的判断，切中问题的要害，找到解决的突破口，抓住主要矛盾，并在资源分配上确保核心目标的实现。

（2）目标应当尽可能的明确、具体。

为此，对政策目标要在词义表述上概念准确，避免歧义；在目标中，应明确规定达成目标的时间期限以及明确的责任限制；建立明确的目标指标体系，并尽可能使之量化。

（3）明确政策目标实现的约束条件。

分析解决问题、实现目标的肯定因素和不利因素，不仅能够提高政策目标的科学性与可行性，而且还能够为拟定和评价各种政策方案提供明确的标准。

例如：

自律与自主

（4）目标的可行性与科学性。

公共决策主体必须分析政策目标的现实环境和现实条件，在明确政策目标各种约束条件和有利条件的基础上，努力使政策目标达到主观设想与客观条件相一致，确保政策目标在既定的条件下能够实现。

同时，确立政策目标时还要考虑目标的合法性、避免与既有的政策规定冲突、维持目标的可调节性。

（5）要处理好多目标政策之间的目标协调关系。

面对比较复杂的公共政策问题，政策目标往往是多元的。

越是复杂的大系统，需要考虑的目标就越多。

公共管理部门必须加以妥善处理，协调好多重目标之间的关系，避免导致顾此失彼或政策混乱。

政策目标的组合与协调，就是要努力实现多目标间的同向性，减少它们之间的异向性。

对于多目标政策，应当注意三个突出的问题：

①要全面权衡决策目标之间可能发生的冲突，尤其是显性目标与潜在目标的冲突、直接目标与长远目标的冲突；②通过对目标的综合分析和逐步淘汰以尽量控制和减少决策的目标数量；③根据各种目标重要性的差异，确立合理的目标结构，确保核心目标的实现。

（6）政策目标和政策手段之间的统一。

政策系统是一个层次分明的目标系统，由总目标与具体子目标构成的分层目标结构中，次一级目标往往是上级目标的手段，因此，不仅要注意同一层级之间的协调与组合，还要考虑目标体系纵向的协调与组合。

同时，实现每一目标的过程中，都有若干可供选择的手段，由此导致的目标与手段的协调非常复杂。

二、政策方案的设计

（一）政策方案设计的主要内容

在确定公共政策问题并确立解决问题的目标后，设计各种备选方案便成为公共政策制定过程的一项基础性工作和中心环节。

所谓政策方案设计，就是针对公共政策问题，提出实现公共政策目标的各种具体途径、方式和方法。

对于一般性的、常规性的或较为简单的公共管理问题，可以设计一个政策方案；而对于非常规或较为复杂的公共政策问题，至少需要拟定两个以上的政策方案供决策者选择。

现代公共管理基于社会公共问题的复杂性、决策环境和条件的复杂性以及执行过程的随机性，一般要求拟定多个可供选择的方案，以提高公共政策的水平和质量。

从方案设计的侧重点看，拟定的备选方案的内容存在很大差异。

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