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行政管理学笔记整理
第一章：
行政管理学
一、概念
行政管理是国家产生以后而形成的一种特殊的社会管理活动，是各级国家行政组织以公共利益为目标，以宪法和法律为依据，运用国家赋予的权力，通过制定和实施公共政策而对国家政务、社会公共事务和行政机关自身事务进行有效管理的活动。
二、公共行政的理论与实践发展
（一）现代公共行政的产生
1、资本主义国家体制的建立使行政的主体——政府独立出来
2、职业官僚、职业公务员的出现使公共行政走向现代
3、大工业革命的大生产方式造成的劳动分工和专业化为现代公共行政的产生提供了又一个重要的条件
（二）现代公共行政的发展及主要流派
1、科学管理时期
古典学派、程序学派、制度学派
20世纪初至30年代为鼎盛时期，70年代复兴
特点：
研究出发点和目标是效率与经济，重视对组织结构、组织程序原理的研究
法约尔（1841-1925）程序学派创始人，1916年发表代表作《工业管理与一般管理》
（1）首先提出了管理是企业的职能之一
（2）提出著名的管理14项原则：
分工、权力、责任、纪律、命令统一、指挥统一、公利先于私利、相应的报酬、集权、等级制、秩序、公正、主动精神、集体精神
（3）提出了著名的“法约尔跳板”原理：
即执行等级路线与保持行动迅速相结合的方法。
这一原理旨在保持命令统一的情况下，迅速而及时地解决一般事务，从而使组织最上层得以专注于一些重大问题
泰罗（FrederickW.Taylor1856-1915）美发明家、工程师、科学管理代表人物，被誉为“科学管理之父”。
（1）作为科学管理的创始人，其管理思想及管理主义产生的影响首屈一指。
泰罗通过研究时间和动作以获得人与机器的最高效能，开创了一个追求效率的时代，也开创了现代管理的新时代
（2）“例外”原理：
即高级管理者把例行的一般日常事务交给下级管理者去做，自己只保留对政策制定、任免等例外事项（或重要事项）的决定权与监督权
（3）效率与行政效率
马克斯.韦伯（MaxWeber1864-1920）“社会学之父”。
毕生从事理论研究，涉及社会学、哲学、法学、经济学、政治学、管理学、历史、宗教与艺术等学术领域，在国际学术界拥有巨大的声望
韦伯在学术上的贡献是全方位的，在多个学科都有广泛而深远的影响，他提出的权威理论和官僚制组织理论，奠定了现代组织理论的基础
领导权的控制模型：
韦伯认为在人类社会发展过程中，客观上存在着三种权力与控制模型，并形成不同的组织形态
（一）传统权力控制型
（二）超人权力控制型（依靠克里斯玛charisma即超凡魅力而形成）
（三）合法合理的权力控制型：
建立在理性、法律基础之上，一切权力、权威均来自理性与法律原则，以依法治国、实行法治为重要特征。
韦伯认为合法合理的权力控制型是最理想的，是社会组织的发展方向。
以这种组织形态为基础，他设计并提出了理想型的行政组织——科层制
科层制，又称官僚制，是指符合现代社会发展的具有专业化综合化的设层分职能的行政组织制度。
这种组织能有效地完成组织与管理工作，完成组织目标。
合法合理的等级制与职能制相结合，是这一组织的基本框架。
科层制组织的特点
1、层级结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织中不可缺少的因素
2、有明确的分工制度，每一职位都有相应的法定权力
3、各种工作决定有一定的记录在案的法定公式
4、行政权与立法权分离，行政人员只是具有管理专长的管理者，而非立法者
5、每一层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊的训练
6、人员的选拔通过公开竞争考试进行
7、每一职位都必须规定明确的职责范围
8、职位不属私人所有
科学管理时期研究的特点与不足：
特点：
1、研究的重点是组织结构
2、研究的指导思想是政治与行政分开
3、研究的方法主要是理性研
不足：
1、过分重视机械的效率概念，而忽视了人的尊严
2、只重视组织的静态方面，忽视了组织的动态方面
3、把组织看成封闭的系统，忽视了组织的开放性
4、把人看成是纯粹的”经济人“和会说话的工具，过分重视物质上的奖励和制度上的管制，忽视了精神的激励和工作主动性的调动
2、行为科学时期
20世纪30—60年代
霍桑实验：
1924～1932年，以哈佛大学教授G.E.梅奥为首的一批学者在美国芝加哥西方电气公司所属的霍桑工厂进行的一系列实验的总称。
结论：
必须搞好人与人、人与机构的合作关系，才能提高效率总结出一套与科学管理理论相悖的原理、原则；
A、工人不只是物质因素制约的“经济人”，而是受各种社会因素影响的“社会人”，他们除有物质需求外，还有社会、心理等方面的需求；
B、人不是单独的、孤立的个体，而是复杂的社会系统的成员；
C、企业除了正式组织以外还存在非正式组织；
管理者要寻求和采取一种以社会和人群技能为基础的新的领导方式
特点：
1、提出了以人为本的观点
2、否定政治、行政分离的观点
3、注重实证研究
研究重点：
1、研究方法从静态研究转向动态研究
2、强调对非正式组织的研究
3、在管理方式上从监督制裁走向人性激发
4、由消极惩罚走向积极激励
5、由专断领导走向民主领导
不足：
1、过分偏重对组织中人员行为的研究，忽视和否定了组织结构和法令规章的重要性
2、过分强调人际关系和满足人的社会心理需要，降低了对专业化的要求，在一定程度上影响行政效率
3、在研究非正式组织的过程中有忽视正式组织的倾向
3、系统科学时期
研究特点：
把当代社会科学、自然科学、技术科学的最新成果广泛运用到行政学的研究中来，使行政学成为一门多学科相互交叉、相互渗透的综合性学科
局限：
研究方法过于抽象，不能或难于付诸实施与操作
切斯特.巴纳德：
第一个把组织看做是一个社会系统的理论家,他是非正式组织概念的提出者,也是均衡理论的提出者
生态理论
权变理论：
20世纪70年代在美兴起。
认为：
在企业管理中要根据企业所处的内外条件随机应变，没有什么一成不变、普遍适用的“最好的”管理理论和方法
4、经济学研究时期
20世纪80年代和90年代，经济学中的公共选择理论和新制度经济理论对西方的公共行政产生了极为重要的影响
假设：
自私理性人
布坎南（JamesMcgillBuchanan1919——管理学学士，文学硕士，哲学博士）创立了公共选择理论，1986年获诺贝尔经济学奖
（三）我国公共行政学的发展
1、中国古代行政管理的实践与思想
2、中国近代行政管理的实践与思想
3、建国后行政学的发展
“我国公卿要学习行政学”
——梁启超《论译书》
1935年，张金鉴《行政学之理论与实践》
三、公共行政研究的范围与方法
（一）范围
公共行政：
是指政府以一定的组织形式依法行使行政权力，管理公共事务，提供公共服务的活动
公共行政学的研究对象就是这一活动的规律
什么是公共行政
行政环境行政职能行政组织人事行政行政领导行政决策行政执行
行政监督财务行政行政立法行政效率电子政府行政发展与行政改革
（二）研究方法
公欲善其事，必先利其器
——《论语·魏灵公》
1、规范方法（理论方法）
2、经验方法（实证方法、行为主义方法）
3、案例方法
4、比较方法
（三）基本原理
1、系统原理：
公共行政中的系统原理是指运用系统理论对公共行政的理论进行系统分析，通过正确处理行政系统内外部环境之间的各种关系，实现行政系统的整体优化
2、人本原理：
旨在强调公共行政的活动以尊重人、理解人、关心人，从而发挥人的工作积极性、主动性、创造性为基点，主张公共行政的工作均以做好行政人的工作为前提
系统论、控制论、信息论是20世纪40年代先后创立并获得迅猛发展的三门系统理论的分支学科（SCI论）
系统论（贝塔朗菲）：
是研究系统的模式、性能、行为和规律的一门科学。
它为人们认识各种系统的组成、结构、性能、行为和发展规律提供了一般方法论的指导
控制论（维纳）
信息论（香农）
3、动态原理：
是指根据行政系统所处的内外环境的变化，因势利导随机制宜，适时调整行政对策和行政方法
4、效益原理：
是指在行政活动中，按照行政目标的要求，力图以尽可能少的行政总投入获得尽可能多的行政总产出
四、社会转型期公共行政面临的主要问题
社会转型是一个价值更替、秩序重构和文明再生的过程
1、政府定位问题
2、政府官员问题
3、制度创新和建设问题
4、依法行政的问题
5、观念更新问题
第二章：
行政环境
一、行政环境概述
（一）行政生态学的提出与发展
生态学形成于19世纪末20世纪初，是研究各种生物相互之间及与环境之间相互关系的科学
行政生态学是以生态学理论和方法研究行政管理与其周围环境的一门科学。
它主要研究各个国家的社会文化和历史传统等因素对公共行政的影响以及公共行政对该国社会变迁与发展的影响
最早把行政问题与其外部环境联系起来进行研究的是美国哈佛大学教授高斯
利格斯：
棱柱模式理论
利格斯认为,人类历史上存在着三种基本社会形态,即传统的农业社会、过渡社会、现代工业化社会,每一种社会形态都各有其独特的生态环境。
他运用“结构功能分析法”和物理学上“光谱分析”的概念,对世界各国行政生态背景进行分析研究,提出了与这三种社会形态相适应的三种行政类型
1、融合型行政模式（FusedModel）是农业社会的行政生态
其特征是：
经济基础是农业生产力，土地的分配和管理是政府的重要事务；官僚的职位重于行政政策；政治与经济不分，权力来源于君主，行政官吏在政治上和经济上自成特殊的阶级；政府与民众较少沟通；行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一
2、衍射型行政模式（DiffractedModel）是工业社会的行政生态
其特征是：
经济基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济；民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切；行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人的原则；沟通渠道发达；行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一
3、棱柱型行政模式（PrismaticModel）是农业社会向工业社会过渡时期的行政生态
特征：
既具有融合型的一些特征，又具有衍射型的一些特征，具体说就是政府的制度、法规不能起到约束和规范作用，形式上虽已抛弃了传统社会中的行政特性，实际上仍具有很大的影响力；同时呈现异质的行政制度、行政风范和行政行为；传统结构与现代结构重叠出
（二）行政环境涵义与特征
行政环境：
行政系统赖以存在和发展的外部条件的总和
特征：
广泛性、复杂性、差异性、动态性
（三）行政环境理论依据
1、辩证唯物主义与历史唯物主义理论
辩证唯物主义认为：
在人与环境的关系中，环境是人的一切活动的基础，环境发生变化，人的活动方式也要作相应的改变；与此同时，环境又是人类活动的对象，它通过人的活动而改变
2、开放式系统理论
主要分析作为开放式系统的组织如何适应环境改变
认为：
任何一种组织都是一种开放性的系统，它通过输入、输出以及反馈等过程同外部环境保持着能量的交换，从而增强自己的生命力。
组织作为一种高效运作的系统，必须努力适应各种社会影响，以满足社会、经济和技术因素所提出的强制性要求。
3、偶然性理论
认为：
高效的组织可以使其结构适应于偶然性事件，这些影响组织结构和设计的主要偶然性因素包括环境的不确定性与复杂性、组织的规模以及管理人员的战略决策。
组织的环境具有复杂性和不确定性，组织可以通过采取更为复杂、更为严重灵活的结构而对此作出反应
偶然性理论为公共部门更好地迎接其任务和环境的需求所带来的挑战提供了理论指导
二、行政环境与行政管理的相互作用
（一）行政环境与行政管理的辩证关系
1、行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础
2、行政环境是行政系统施加影响的对象，行政系统利用并改造行政环境
3、行政系统的活动和行政环境的改变，只能在实践中取得一致
（二）行政生态平衡：
主要指行政职能的确定、行政机构的设置，行政系统运行的机制和方式等与行政环境相适应，取得改造行政环境的实际成果，而行政环境也同时具备了行政管理得以顺利实施的必要条件
三、我国行政环境现状及其对公共行政的要求
（一）国际行政环境
1、国际自然环境：
主要指共同相关的环境、资源、疾病等问题
2、国际社会环境
经济环境：
全球化、市场化、信息化
政治环境：
和平与发展成为主流，但不稳定因素依然存在
（二）国内行政环境
经济环境：
主要指作用于行政系统的物质技术与经济制度
现状：
生产力：
国民经济迅速发展，实力显著增强，但总体水平不高
生产关系（制度）：
社会主义经济制度得到了很大发展，但仍然存在问题
政治环境：
主要指作用于行政系统的国家政治制度。
如国家政权的性质和组织形式、阶级关系、政党制度及立法、司法、军事、监督等方面的制度
现状：
政治的民主化程度逐步提高，公民参政议政意识逐步加强
文化环境：
主要指作用于行政系统的科学技术、文化教育、思想意识形态、宗教、道德、社会心理等
现状：
现代文化与传统文化并存的环境
社会环境：
人口、民族、历史等社会环境
第三章：
行政职能
六、坚定不移发展社会主义民主政治
（五）加快行政管理体制改革，建设服务型政府
行政管理体制改革是深化改革的重要环节。
要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。
加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预——17大报告
治理A湖，责任属谁？
A湖是某市的一大风景点，又是市民主要的生活饮用水源。
近年来，发现其西北岸边湖面被蓝藻覆盖，水生生物被窒息，水质恶臭，水厂被迫停止供应市民用水。
省、市政府对此非常焦虑，决心治理A湖。
省政府派一位副省长带领有关人员到主要污染源之一的南西河去检查，见到钢铁厂、化工厂、造纸厂等流出的污水都向A湖流淌。
省政府很快就保护湖水资源问题制定出规章。
市政府为A湖成立了常设性机构，划定5公里以内保护区不准建污染水源的工厂，责成环保部门加强治理蓝藻，通过多渠道向市民进行环保教育。
经过一年多的努力，A湖流域500万人民群众恢复A湖秀丽姿色的期望，逐渐成为现实。
但也有人对政府治理A湖污染的工作提出异议，说政府何必花这么大财力、精力来管理这本该是那些污染水源的工厂应负责的事；重重处罚那些工厂，问题就可以解决；A湖污染治理，一般市民没有责任，为何向市民作宣传？
思考题：
请以行政职能的原理来分析省、市政府关于治理A湖污染的工作，并回答对案例中那些异议应如何认识？
行政职能
一、行政职能概述
1、行政职能的含义
行政职能：
（亦称政府职能）是指国家行政机关依法对国家事务和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所发挥的功能、作用
特征：
执行性、多样性、动态性
西方国家行政职能的演变：
1、守夜型政府——小政府职能模式
这种理论以个人自由至上和市场自由至上的信仰为基础，认为政府是一种不得已而为之的工具，主张消极无为的政府，尽量避免政府对经济和社会的干预
自由竞争的资本主义时期—20世纪30年代
古典自由主义经济理论代表人物亚当.斯密
2、干预型政府——大政府职能模式
这一理论认为：
政府不仅仅是一种工具，而应是一种社会发展的积极因素，应充分发挥其对经济和社会发展的干预作用，以改善和不断增进社会公共福利
现实中，政府对社会领域的全面干预，以及政府对市场支配地位的确立，是从19世纪末到20世纪初开始出现的。
两次世界大战和战后重建需要政府动员社会资源、1929-1933世界性的经济大危机，客观上促进了政府干预实践的发展
理论上，“马克思主义和凯恩斯主义对这一进程的发展具有重大的意义，他们促成了政府干预的合法化”
3、政府与市场关系的重新定位——有效政府论
20世纪70年代以后，随着凯恩斯主义和福利经济体系在西方国家的危机，计划经济在社会主义国家的废弃，以及全球化和信息化时代公共事务治理的日趋复杂性，政府垄断公共事务的可能性与可行性越来越受到质疑与批评。
新自由主义重新抬头
2、行政职能的重要性
第一，行政职能体现了国家公共行政的本质要求
第二，行政职能是政府机构设置的重要依据
第三，行政职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准
3、行政职能分类
行政职能是一个纵横交错、有机联系的完整体系
基本职能（按管理的事务的性质横向划分）：
政治职能、经济职能、文化职能、社会职能
运行职能：
决策职能、组织职能、协调职能、控制职能
二、市场经济条件下的政府职能
（一）市场失灵与政府角色的届定
1、市场失灵是与市场功能相对应的概念，是指因市场机制的缺陷而引起的资源配置的无效率。
2、市场失灵的表现：
（1）市场不能有效地解决某些社会公共物品与服务的供给问题
（2）市场调节不能解决宏观经济的平衡问题
（3）垄断降低市场效率
（4）对于外在性问题市场无能为力
（5）市场不完全和信息不对称导致效率损失
（6）市场不能解决收入分配的公平化却有恶化收入分配差距的倾向
公共物品：
指能够同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。
市场机制不能解决宏观经济总量或总供给与总需求之间的平衡问题
市场机制不能解决国民经济的长期发展问题
市场机制难以调整与优化产业结构
外部性（外在效应、外部经济）
外部经济：
指某一经济活动或某一项目产生的效益被与该项目无关的人所享有。
外部不经济：
指某一企业的经济活动所造成的经济损失而企业并不承担外部成本的情况。
基尼系数
基尼系数是用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标，意大利经济学家基尼于1922年提出。
它的经济含义是：
在全部居民收入中用于不平均分配的百分比。
基尼系数最小等于0，表示收入分配绝对平均；最大等于1，表示收入分配绝对不平均；实际的基尼系数介于0和1之间
联合国有关组织规定：
若低于0.2表示收入高度平均；0.2～0.3表示比较平均；0.3～0.4表示相对合理；0.4～0.5表示收入差距较大；0.6以上表示收入差距悬殊。
（二）一般市场经济条件下政府的主要职能
1、政治职能：
提供政治秩序，促进民主发展
2、经济职能：
维护市场秩序和促进市场健康发展
主要体现：
作为市场秩序的提供者
作为市场秩序的仲裁者
作为发展市场的促进者
3、调节职能：
实现经济与公民社会的协调发展
收入的公正分配；充分就业；社会各种保障制度的健全程度
4、服务职能：
提供公共产品
5、救济职能：
提供社会保障和环境保护
（三）政府失灵
由于政府机制自身的缺失而导致资源配置的低效或无效的情形，即为政府失灵
表现：
1、公共政策失效
2、公共物品供给的低效率
3、内部性与政府扩张
4、寻租即腐败
三、我国政府职能转变
政府职能转变：
是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用在范围、内容、方式上的转移与变化
（一）我国政府职能转变的必然性
1、一般动因
（1）社会环境变化是政府职能转变的外部动因
（2）公共行政科学化是政府职能转变的内在动力
（3）技术手段现代化是政府职能实现方式多样化的直接动因
2、必要性
（1）传统政府职能的基本特点：
大政府的职能定位
政府是公共管理的唯一主体
政府的行政职能进一步分化为许多专门领域
部门机构不断膨胀
公共行政的成本高、效率低
我国政府职能主要存在的问题
（1）政府对微观经济特别是国有企业的直接干预过多
（2）投融资管理体制改革滞后
（3）规范、监管市场秩序的力度不够
（4）公共服务职能弱化
（5）依法行政的统一性和透明度不高
6）政府应急职能的不完善
（7）地方保护主义盛行，消费者主权地位尚未明确
8）权本位、官本位现象严重
（9）政府“越位”“缺位”和“错位”并存等现象。
（二）我国政府职能转变的方向
加强宏观调节和微观规制，建立服务型政府
规制：
是指政府部门，有时也包括一般的社会公共机构和组织，依据有关部门的法规，通过许可和认可等手段，对企业的进入与退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关部门活动施加直接影响的行为
经济调节、市场监管、社会管理、公共服务
服务型政府对政府职能转变的要求：
1、管理理念的转变：
由“管制”转向“服务”
2、政府管理范围的转变：
由“大政府”转向“小政府”
公共服务型政府是在社会公众的参与和监督下，在公民本位、社会本位理念的指导下以提供公平、优质、高效的公共服务为标志的政府形态
3、政府办事程序和办事规则的转变：
由“黑箱操作”转向“公开透明”
4、政府管理方式的转变：
全方位的变革
第四章：
行政组织
一、行政组织概述
行政组织：
是一切行政机关的综合体，涉及隶属关系、职权范围、单位设置、人员编制
行政机关：
一般指组织结构本身
行政机构：
指行政机关内部的各个单位（部门），层次较低，不代表其机关本身，只能代表一个特定的部门，不能单独对外行文
第三部门（TheThirdSector）
非赢利性组织（Non-ProfitOrganization）
非政府组织（Non-GovenmentalOrganization，NGO）
（一）行政组织的涵义
组织：
为了实现一定的目标而建立起来的开放性社会单位
行政组织：
是依法具体实施社会公共事务管理的正式的组织实体或组织系统
静态的组织结构
动态的组织行为
生态的组织环境
心态的组织意识
（二）行政组织的构成要素
目标要素人员要素结构要素信息要素
制度要素物质要素精神要素环境要素
（三）行政组织的特征
1、行政组织的价值追求是公共利益
2、行政组织行为受到法律制约并接受公众监督
3、行政组织具有法律权威并拥有强制力
4、多重因素的影响使行政组织目标不易简单量化
（四）行政组织与其他社会组织的关系
行政组织与中国共产党的关系
性质不同、职能不同、组织形式不同、工作方式不同
事业单位：
以实现社会公益或为党政机关服务为目的，由各级政府、企业法人、社团法人或公民举办或上述法人或自然人共同举办的，依法登记成立，独立运作并承担民事责任，从事非营利性社会服务活动的独立法人
Institution或InstitutionalUnit：
教育事业单位科研事业单位文化艺术事业单位广播电视新闻事业单位
综合技术服务事业单位卫生事业单位体育事业单位社会福利事业单位
农业、林业和水利事业单位其他事业单位
国有企业，在中国是指由各级政府直接控制或控股的各类企业；在西方国家由于投资主体的多元化，这类企业被称为公共企业或政府公司
国有企业具有双重性质：
首先，它是企业实体，其次，又具有公共性质
二、行政组织的变革趋势
传统科层组——弹性化组织——学习型组织
（一）传统科层组织
产生：
对行政组织效率的诉求
科层组织的基本特征（权力结构层级化、工作人员高度职业化、排斥个人情感因素、权限法定化、以工作效率为中心）
主要缺陷：
政治-行政两分——“非政治化”的弊端
对民主政治的制约
严格层级化导致行政组织信息传递不顺畅
组织高效运作的目标很难实现
限制组织的学习与创新
对组织成员的社会人格发展的制约
弹性化组织
弹性化政府的组织设计
1、弹性化的人事管理制度
2、弹性化的组织模式
任务编组虚拟组织
3、弹性化的法制保障（日落立法、放松管制、改革财政预算制度）
4、弹性化的服务途径
学习型组织LearningOrganization
佛瑞斯特1965《一种新型的公司设计》
彼得.圣吉《
升级会员 