美国低碳经济政策的展望与中国的应对.docx

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美国低碳经济政策的展望与中国的应对

美国低碳经济政策的展望与中国的应对

在奥巴马第一任期内，美国的低碳经济效果已经开始显现，碳减排取得进展，排放量逐年降低，新能源产业和低碳技术投入加大，页岩气产量革命性地增加，能源对外依赖首现降低趋势，等等。

虽然仍有国会分歧、利益集团等阻碍因素，但是可以看出在气候变化背景下美国对于低碳经济的国际态度不会重回消极和强硬，国内政策只会更加深入。

因此，中国应该未雨绸缪，在不严重影响传统产业和经济发展的前提下，稳步地向低碳经济转型。

第一节美国低碳经济政策未来可能面临的阻力

一美国低碳经济将很难在立法上取得突破

2010年10月24日，奥巴马总统在接受美国《国家杂志》（NationalJournal）专访时表示：

“完整的能源方案立法将不太可能成为现实。

”因为，美国独特的政治体制决定了联邦政府很难在能源立法中发挥很大的作用。

这与美国行政和立法的关系，以及联邦和州之间的关系紧密相连，泾渭分明的分权体系导致各利益集团之间观点对立，直接的结果就是美国在低碳立法中始终无法获得实质性进展。

即使出台较为有效的节能减排措施或方案，一旦进入国内立法程序，难以突破石油、电力等寡头企业以及钢铁、汽车等行业利益集团设置的重重障碍，这也是《2009美国清洁能源与安全法案》难产，国家层面全局性、综合性减排方案缺失的重要原因。

虽然面临重重阻力，但是奥巴马总统多次暗示，将采取与共和党合作的路径，并乐观地表示他总能在清洁能源问题上找到与共和党的共同点。

虽然不能制定根本性的综合性法案，但他会从细节部分进行突破，并主要体现在汽车的燃油效率标准、建筑的能源效率提高、可再生能源标准等方面。

因此，立法仍是美国减排政策的一大难题，但是并不是其发展低碳经济的绝对阻力。

二国会中共和党人数增加带来了不确定性

党派斗争和复杂的选举政治使得美国的碳减排政策阻力重重。

奥巴马总统执政不久呈现强烈的党派对立色彩。

奥巴马政府予以高度重视并引以为傲的立法成就，诸如经济刺激法案、医疗保险改革法案和金融改革法案，在表决时无一例外遭到了共和党参议员几乎一致的反对。

共和党参议员的举动除了出于政治理念分歧外，更多的是出于经济利益的需要。

因为碳减排政策将会触犯共和党代表的富人利益，因此共和党一直是美国推行低碳经济的重要反对力量。

在奥巴马总统的第一任期内的两届国会中，民主党和共和党的席位逐渐变化。

在参议院中，2009～2010年民主党席位远远多于共和党席位。

其中参议院中，民主党与共和党席位对比是57∶40和57∶41。

2011年起有所变化，2011年和2012年的比例均是51∶47。

可见在参议院中，民主党的席位数量减少，共和党的席位数量增加，但是总体来看民主党席位还是多于共和党席位。

在众议院中，变化较大。

在2009～2010年美国众议院议员中民主党与共和党席位对比是256∶178和255∶178，2011～2012年众议院议员中民主党与共和党席位对比分别变为192∶242和191∶241。

可见，在奥巴马执政的4年内，众议院中前两年民主党占据席位较多，而后两年共和党开始占据较多席位。

众所周知，民主党在碳减排中态度较为积极，而共和党是碳减排的反对派。

那么，参议院和众议院中共和党议员比例的增加将会为美国碳减排带来更大的阻力，并为美国碳减排及其相关政策的推行带来更多的不确定性。

三商业利益集团仍将成为减排的巨大阻力

美国存在众多的商业利益集团，其中包括以能源产业为主营业务的集团，如果石油和煤炭产业做出重大改革，必然要冲击到这些商业利益集团的自身利益，通过游说政府、发表抗议等方式来阻止制度变迁，就成为这些商业利益集团的必然选择。

在美国减排政策通过增加温室气体减排成本对那些面临国际竞争的制造业和能源在产品生产中所占比重高的产业产生负面影响。

其中，各种金属行业（包括黑色金属、有色金属行业），以及非金属矿产品、造纸业等，都会受到节能减排政策的影响，直接制约其生产能力。

这些产业自然会强烈地反对联邦政府所推出的减排政策。

不仅如此，汽车产业是美国重要的支柱产业，如果上游能源产业、汽车原材料产业压缩生产，导致成本上升，也会影响到美国汽车产业的全球竞争能力。

如此众多的商业利益集团联合起来，向国会施加压力，无疑会极大地阻挠节能减排政策的出台。

金融危机后，美国汽车产业受到冲击，在向美国政府寻求帮助的过程中，已经形成了较为便利的讨价还价渠道。

因此，也将成为美国碳减排政策推行的一大阻力。

四地方利益分化加剧民主党内部矛盾

美国各州存在巨大的经济差异，导致即使在民主党内部也有反对低碳政策的观点。

当前，减排立法和低碳发展模式主要面临来自三个方面的反对意见，即以煤电生产为主的州、农业生产为主的州和以制造业生产为主的州。

《2009美国清洁能源与安全法案》认为，煤炭生产州是各种低碳立法的最大阻挠力量。

例如，蒙大拿州是美国的主要产煤州，而这些州中的煤电厂则是减排立法中的重点对象。

因此该州参议院在决策中就对减排立法投了反对票，理由是该法案2020年的温室气体减排目标太高。

不仅在该州，在主要的煤炭生产州，其产生的政治议员都会站在减排立法的对立面，例如，西弗吉尼亚州、俄亥俄州和宾夕法尼亚州。

减排法案的另一反对力量则来自农业生产为主的州。

美国农业具有非常重要的特征，就是几乎都是以机械化作为生产方式，这就决定了柴油、化肥等生产要素价格将会极大地影响生产成本。

如果实施减排法案，税收的增加会显著提高生产要素价格，农场主和农民都会为此增加负担。

因此，地方政府的利益分化所导致的民主党内部矛盾将会成为美国推行低碳经济政策的阻力。

第二节奥巴马连任后美国低碳经济行为预判

一国际上不会重回消极与强硬态度

多种因素决定了美国低碳经济对外政策问题上的立场不能再重回《京都议定书》时代的消极和强硬。

首先，美国希望在国际方面发挥很强大的领导作用，尽可能地在国际环境领域充当领导者。

当年，美国在拒绝签署《京都议定书》后，国内官方和主流学者纷纷质疑美国，认为其开始丧失全球环境安全方面的主导权。

面临来自国际和国内的双重压力，美国将失去国际气候合作舞台上领导者的角色和话语霸权。

其次，奥巴马政府所代表的美国中小资产阶级和劳工集团必将促使其采取更积极的低碳经济政策，华尔街金融巨头也会为了自身利益推动联邦政府采取更积极的立场。

学者、企业家和社会组织负责人越来越活跃在减排机制研究方面，认为必须对传统的机制进行修订或创新。

最后，从长远来看，严重依赖石油的能源结构既不能支撑美国经济的可持续发展，也不利于美国的国家安全利益，因此，美国在国际上的态度不会重回消极和强硬。

二国际上不会采取新的颠覆性举措

自奥巴马上任以来，基本采取应对气候变化的正面态度，以改善美国在世界环境问题上的形象。

近年来，经济形势不甚乐观，虽然美国在减排立法和发展低碳经济方面采取了诸多措施，但仍然缺乏更具革新性的全新改革。

尽管如此，美国仍然致力于塑造积极变革的良好世界形象。

回顾几届国际气候大会，奥巴马在上任后的第一次世界气候大会上显得极为积极，也是近些年最为积极的一次。

首先是宣布积极参加哥本哈根峰会，称要为缔结新的气候变化国际公约发挥“领袖”作用。

2009年6月，美国众议院宣布了2020年使美国碳排放较2005年减少17%的法案。

此后的2010年坎昆气候大会、2011年德班气候大会和2012年多哈气候大会，奥巴马总统都没有之前那么积极。

虽然国际上有所降温，但是在美国国内，仍然存在各种限制，例如美国国家环保局在2007年就曾经依据法院的判决开始着手限制温室气体排放。

2009年，正式将二氧化碳认定为《清洁空气法》的管制对象。

不久的将来，美国将会继续发挥国家环保局的作用，运用气候政治杠杆，但是真正实行《联合国气候变化框架公约》下的资金和技术机制，仍然存在很多困难和障碍。

三很有可能利用经济手段限制排放

未来美国的气候变暖应对政策必然会通过构建气候法案的方式，利用市场中各种经济激励机制，加上各种行政手段，创造出“混合型”的路径。

一方面，美国在排放权交易方面有成功的经验，即二氧化硫的排放权交易。

目前，国际上和国内都公认美国二氧化硫排污权交易是一个比较成功的机制。

最终，美国的二氧化硫排放权交易取得了很好的效果，不但二氧化硫排放量逐年下降，而且市场表现活跃。

此外，也带动了世界上其他国家的效仿。

另一方面，奥巴马总统在此方面也一直在做努力。

例如，2010年2月，美国总统奥巴马就提出将众议院通过的气候法案提交国会审批，这项法案将争议最大的温室气体“总量限制与排放权交易制度”排除在外，而是将清洁能源开发作为该法案的基础，这种相对中立的态度使得国内关于减排措施的各种矛盾暂时得到缓和。

此外，在2012年末奥巴马总统的连任演讲上，他呼吁美国用市场的手段推动碳减排，并称，如果国会再不采取行动，他会利用其权力鼓励实行。

总之，美国国内各种环境立法非常复杂，但是这种多样化的发展模式给未来美国出台全新法案创造了条件，有利于综合各方面意见和态度，也有利于进行各种试点工作。

从当前美国联邦行政机构的强硬态度看，美国很有可能采取排放权交易制度。

四将低碳政策与能源独立联系起来

从长期发展趋势看，美国气候政策中正在把减缓气候变暖和保证能源安全有机地结合起来，特别强调各种可再生能源开发，着力培养各种低碳环保的绿色经济增长点。

从短期目标看，这些新的增长点将会为美国创造良好的就业机会，推进产业结构调整。

从中长期看，这些举措将会显著提升美国在世界范围内的竞争优势，使美国重新占领石油经济时代的战略制高点，这与美国在国际社会追求利益最大化的原则完全相符。

五新能源和节能减排仍是发展重点

长期以来，国际上认为美国在国际气候舞台上没有起到世界领导者的作用。

虽然从奥巴马总统开始美国在国际减排方面做出了努力，但是美国在国际上的表现还不尽如人意。

然而，回顾历届总统的政策主张，不难发现美国从没有放弃过对新能源发展的重视。

从新能源的年度财政支出，到新能源的开发利用，再到新能源领域的技术创新，都一直深受美国政府的重视。

例如，克林顿政府对新能源采取的是积极的态度，鼓励使用可再生能源，强调提高能源的利用效率，倡导开发替代燃料汽车，并号召在发电和交通方面多利用天然气。

小布什执政期间，美国已经开始展现出了对新能源的重视，先后签署并通过了《2005国家能源政策法》及《2007美国能源独立及安全法案》等。

众所周知，奥巴马总统可谓历届政府中最重视新能源的一个。

因此，此趋势一定会继续下去，不会有巨大回落。

除了极力发展新能源之外，美国还特别注意各种先进技术的开发和应用，尤其对提高能源利用效率方面的技术革新更加重视。

从当前的发展态势看，美国能源利用效率具有继续提升的空间。

因此，美国未来的气候政策必然是能有效促进能源效率提高的方案。

在汽车领域这种发展方向尤为重要，汽车企业也必然会增加对节约能源、提高效率的研发投入。

同时，美国的各级政府也必然会增加投入，为购买新型的高能效汽车产品的顾客提供税收方面的优惠。

这些行动在奥巴马总统的新型汽车标准、“旧车换现金”措施中已初现端倪。

第三节中国应对美国低碳战略的对策建议

工业革命以来，可耗竭资源消费总量的快速增长、化石能源燃烧和人类生产活动产生的温室气体排放问题逐渐引起学术界和政府部门的关注，尤其是进入21世纪后，气候问题和能源困境问题已被推升至世界范围内的风口浪尖。

当前，在气候变暖、极端天气频发、化石能源资源基础储量有限、人类生存环境恶化等诸多事实面前，发达国家和发展中国家都有责任承担节能减排的艰巨任务，积极应对全人类所面临的生存问题。

在全球国际政治、经济体系大变革、大转型、大发展的背景下，在气候博弈这场持久的、没有硝烟的战争中，各经济体都在力争立于不败之地，寻求节能减排目标实现和经济快速发展的双赢之路。

作为新兴大国代表的发展中国家，中国的行动吸引着全球的目光，更是牵动着国际体系霸权国的神经。

美国奥巴马政府指出气候变化不仅是环境问题，也不仅