社会资本与农村环境治理模式创新研究.docx

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社会资本与农村环境治理模式创新研究

摘要：

农业生产、农村工业和农民生活垃圾带来的污染给农村生态环境保护带来了压力，政府治理和市场化治理两种主流模式双双陷入困境，培育社会资本实行自主治理成为农村环境治理模式创新的方向。

本文结合普特南对社会资本定义的三个维度，阐述了社会资本介入农村环境治理的可能性与作用机制，认为社会资本能通过三种途径对农村三类环境污染来源进行控制与治理，并从增强社会信任、健全社会规范和拓宽社会网络三方面提出了以社会资本培育为突破口实现环境治理模式创新的思路。

关键词：

社会资本；环境污染；环境治理；模式

一、引言与文献回顾

2015年中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》指出，要充分认识推进生态文明建设的重要性和紧迫性，坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，切实把生态文明建设工作抓紧抓好。

其中，在第6条“加快美丽乡村建设”中指出，要支持农村环境集中连片整治，对农村垃圾和农村污水实行专项治理，并要大力发展农业循环经济，治理农业污染。

事实上，从2005年开始至今，我国每年的中央1号文件都对农村环境治理问题提出了明确要求，具体建议包括推广测土配方技术、农村污水和垃圾治理、实施乡村清洁工程、治理农业面源污染、强化环境监测、发展农业循环经济等诸多方面。

以2016年中央1号文件为例，第9条指出，要加强对农业资源的保护和高效利用；第10条指出，要加快对农业环境突出问题的治理工作，遏制农业生态环境的恶化趋势；第11条指出，要加强农业生态保护与修复；第12条指出，要加强对农产品产地的环境保护与源头治理；第15条指出，要加强乡村生态保护；第19条指出，要开展农村人居环境整治行动和美丽宜居乡村建设。

可见，生态环境保护与环境治理成为我国农村当前急需解决的重要问题。

农村环境治理要采取何种模式？

国外代表性观点主要有三类。

一是认为环境问题存在外部性，在理性经济人假设下人们会做出不利于环境治理的决策，因此需要用政策法规来矫正个体行为，即强调政府在环境治理中的重要性[1]；二是认为在环境制造者和受害者之间交易成本为零的情况下，环境问题并不需要政府的介入，双方可以通过市场化的途径来达成协议，从而解决环境问题[2]；三是认为把政府或市场作为解决环境问题的唯一途径是不合理的，主张从自组织的角度实现乡村环境的自主治理[3]。

国内研究也基本沿袭这一思路，大多从政府[4]、市场[5]和自组织方面[6]探求农村环境治理与改善的途径。

随着越来越多的学者注意到农村环境治理中纯粹政府主导或市场化途径的弊端，学术界从社会资本的角度来研究农村环境治理问题的研究成果愈加丰富。

从上世纪80年代开始，社会资本理论逐渐被运用到政治学、社会学、经济学和管理学等各个领域，且出现了诸多定义。

（1）其中，目前被学界普遍认同的定义是由Putnam（1993）[7]提出的：

“社会资本是指能够通过协调的行动来提高经济效率的网络、信任和规范。

”国内较早提出利用社会资本来促进农村环境治理的学者是宋言奇（2010）。

[8]他认为，农村社会资本可以打破村民合作的“囚徒困境”，解决参与主体环境保护中的利益冲突，从而有利于环境保护目标的达成。

王春荣等（2013）[9]指出农村环境治理需要公众参与程度的增加，张俊哲等（2012）[10]认为农村环境治理需要建立政府、市场和村民的多元主体共治模式。

也有学者尝试对社会资本与环境之间的关系进行实证研究。

如赵雪雁（2013）[11]分析了社会资本对农村生态足迹的影响，颜廷武等（2016）[12]对社会资本与农民环保投资意愿之间的关系进行了验证。

农村环境治理是一个系统工程，它要充分调动各类参与主体的积极性。

如果社会资本能在环境治理过程中起到作用，那么，社会资本会对哪些污染源的治理产生影响、是哪些社会资本在起作用、其作用机理如何？

现有文献并没有对这些问题作出准确回答。

基于此，本文试图从农村环境污染的压力来源入手，分析两种常见环境治理模式面临的运作困境，并从Putnam对社会资本的定义出发，全面考察农村社会资本三个维度对环境治理的影响机制，以论证社会资本介入农村环境污染治理的可行性，进而提出以培育农村社会资本为突破口实现环境治理模式创新的具体思路。

二、我国农村环境污染现状分析

我国对于污染源的界定主要包括三类：

工业污染源、农业污染源和生活污染源。

近年来，随着国家绿色化发展战略的推行，以点源污染为主要特征的工业污染状况逐步得到改善，而面源污染在环境污染中所占比例则越来越大，其中，农业面源污染是面源污染的最主要表现形式。

广义的农业面源污染包括农业生产污染源和农村生活污染源，前者主要是指农业生产过程土壤农药和化肥流失、畜禽粪便排放等造成的受纳水体污染，后者则是农村生活污水和农民生活垃圾排放等导致的污染。

农业面源污染具有排放地点不固定、污染空间变化幅度大且难界定、发生相对滞后性和模糊性以及潜在性强等特点，使得监控与管理起来更加困难与复杂。

我国环境保护部、农业部和国家统计局三部门联合发布的《第一次全国污染源普查公报》指出，农业已超过工业成为我国第一大污染源。

（2）同时，随着一些污染性工业企业向农村转移，农村社会也同样面临着工业污染的困扰，乡镇企业排出的废水、废气和固体废弃物（工业“三废”）进一步加剧了我国农村的环境污染。

可见，三种类型的污染源共同成为我国农村环境污染的主要来源，遏制农村环境污染的进一步恶化刻不容缓。

1.农业生产污染

随着人们对农产品需求的不断增强，以石油等要素投入为显著特征的现代农业逐步替代物质循环型的传统农业，而这往往伴随着环境污染的加剧。

首先，受高产量高利润的驱动，现代农业往往建立在化肥农药等化学品的过量投入之上。

据测算（3），2014年我国化肥施用量为5995.9万吨，每公顷的化肥施用量为362.41千克，是国际化肥标准施用量上限225千克/公顷的1.61倍。

化肥过度使用，尤其是氮肥过度使用，会导致土壤板结、地力下降，并加剧土壤次生盐渍化的发生。

随着化肥用量的增加，化肥对产量贡献率下降，甚至还会产生作物产量下降、产品品质退化等负面效应。

同样过度施用的还有农药，我国农药的实际吸收率仅33%[13]，这也是造成农业面源污染的重要原因。

受化学品的过度施用影响，我国土地长期生产能力下降。

根据国土部的调研，我国耕地中-重度污染覆盖面积3488万亩，占调研总面积的2.5%。

（4）其次，随着畜禽养殖业的规模化发展和区域集中，畜禽粪便的不当处理也会导致农村环境的恶化。

产地集中会使本地畜禽粪肥供给的养分超出当地土地的承载能力，而由于畜禽粪便异地处理难度过大及环保设施投入成本过高等原因，养殖户往往将畜禽排泄物随意弃置处理，从而导致环境污染。

即使有些养殖户采取了一定的处理措施，但由于畜禽粪便综合处理物的市场前景不明，反而出现污染处理物的再次任意排放，产生二次污染。

再次，秸秆燃烧、农膜弃置等不合理的农业废弃物处理行为，进一步加剧了农村环境的恶化。

国家卫星遥感监测数据表明（5），近年来，我国每年夏收期间秸秆焚烧火点数量和累积面积皆呈不断增长之势。

2014年，我国水稻、小麦和玉米三种粮食作物产生的秸秆数量约5.77亿吨，大量的秸秆被露天焚烧和直接弃置，对环境造成严重损害。

在我国西北干旱地区，地膜大量使用，但回收率不到80%，地膜弃置于田，产生严重的“白色污染”，残留在土壤或土地表面的地膜由于无法降解，严重影响了土地的产出能力。

2.农村工业污染

上世纪末我国乡镇企业的快速发展，带动了农村经济的兴起，并为反哺农业经济作出重要贡献。

这一时期的乡镇中小企业，多集中于电子、纺织、缫丝、造纸、建材等低技术高污染行业，他们在追求经济发展的同时，往往忽视了对环境治理的前期规划与后期监督，导致周边地区环境污染严重。

更为严重的是，根据“污染天堂”理论，在大中城市产业结构调整升级和率先对环境进行严格管制后，一些高能耗、高污染、难治理企业如加工、冶炼以及化工等逐渐向农村转移。

而地方政府往往将追求GDP的上升作为首要目标，有的甚至把降低环保水平作为招商引资的优惠条件。

同时，受制于治污费用的缺乏，基层政府的环境监测与监察工作推行困难。

可见，工业污染呈现出“从东部向中西部转移，从城市向农村转移”的特征，进一步恶化了农村环境，从而给环境治理带来巨大压力。

3.生活垃圾污染

随着我国农村经济的不断发展，农民的收入水平和消费水平也随之提高，农村生活垃圾逐年增加。

并且，早期的生活垃圾主要是易腐烂性食物垃圾，而今却增加了塑料袋、纸箱纸盒、快餐盒、废电池、旧衣服等不易处理和不可降解的生活垃圾。

根据住建部的估算（6），按照人均日产垃圾0.5千克计算，我国农村垃圾每年产量约1.1亿吨。

其中约0.7亿吨未作任何处理，生活垃圾处理率仅占36%，造成了严重的环境污染。

分区域来看，我国南方农村的生活垃圾以厨余为主，约占垃圾总量的43.56%；北方农村则以燃煤（取暖）渣土为主，约占垃圾总量的64.52%。

虽然我国很多农村都建立了垃圾堆放点与回收点等环保基础设施，但受限于居民的环境意识薄弱，再加上环境保护基础设施往往离家有一定距离（一般在某个村庄的边缘地区），为避免麻烦，很多农民往往将未经处理的生活垃圾直接堆置于道路或排入水体，损害了村容村貌，造成水源和大气污染。

三、政府与市场治理模式的“双失灵”

1.政府治理模式

以政府主导的行政干预型治理模式是环境干预主义学派的观点，而环境污染的外部性是这种治理模式的理论基础。

Pigou从福利经济学的的视角对外部性问题进行了系统阐述，创造性提出了“外部不经济”的概念，认为产品或行为存在外部性的结果是，基于个人主义的选择很难达到社会资源的帕累托最优。

在市场经济中，经济主体依据自身利润最大化进行决策时，不会考虑自身的生产或消费行为的外部性，从而导致存在负外部性特征的产品或行为在市场上供给过多，而具有正外部性的产品或行为的供给则会相对不足。

既然依靠纯粹的自由竞争不能实现社会资源的最优配置，庇古认为应该由政府制定相应的政策来矫正这一市场失灵。

其基本思路是，对存在外部不经济效应的企业或部门进行征税，以提高其边际成本；对存在外部经济效应的企业或部门提供补贴，以提高其个人收益。

通过这种将外部性效应内部化的做法（征税和补贴），可以解决现实经济中普遍存在的外部性问题。

农村环境治理是典型的外部性经济行为，无论是环保设施投资还是污染行为控制，个人的收益似乎远低于社会收益，这为政府介入环境治理提供了理由。

在外部性理论指导下的政府环境治理模式，主张通过政府强权命令对农民生产、生活或农村工业进行全面控制，从而达到环境治理的目标。

从1979年《中华人民共和国环境保护法》颁布至今，我国政府出台了一系列环境保护政策法规。

2005年以来的历年中央1号文件也对农村环境治理工作提出明确要求，且这种要求的涉猎范围越来越广，具体措施的针对性也越来越明确，然而农村环境治理的实际效果却仍然不甚理想。

这是因为，治理效率的提升，需要政府拥有环境治理需要的全部信息，并且能够监督使用者的行为并对违规者实施必要的惩罚，从而形成帕累托最优结果。

而政府治理模式在实际操作中显然面临诸多难题，如惩罚力度（庇古税税率）确定问题，再如政府对排污量和排污行为进行经常性监测与监督引起的成本增加问题等。

尤其是，受信息不对称的影响，外部性影响的测量问题本身就很复杂，如计算不合理可能会导致政策结果偏离预期效果。

因此，当政府干预被视为解决某些市场失灵的一种方法时，须将政府本身也视为一种资源配置机制，而且这一机制同样有可能出现“失灵”。

2.市场治理模式

市场环境主义学派提倡另一种极端的环境治理模式，该模式的核心思想是尝试用市场途径来解决外部性问题，即把使用环境的权利私有化，其理论基础是科斯定理。

Coase认为，在交易成本为零的情况下，解决问题并不需要庇古税的强行介入。

通过友好磋商，同样可以促进资源配置的优化。

只有在交易成本不为零或较高的情况下，才有必要通过制度安排来解决这种由于外部性产生的纠纷。

市场化模式强调自由市场的重要性，认为市场本身可以为农民提供激励机制从而改变其环境态度和处理行为，运用明确的产