中国住房公积金制度问题及对策研究.docx
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中国住房公积金制度问题及对策研究
原创性声明
本人郑重声明：
所提交的学位论文是本人在导师指导下，独立进行研究取得的成果。
除文中已经注明引用的内容外，论文中不含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得其他教育机构的学位证书而使用过的材料。
对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。
本人承担本声明的相应责任。
学位论文作者签名：
日期 2012年4月10日
指导教师签名：
日期 2012年4月12日
目录
摘要I
AbstractII
一、中国住房公积金制度概述1
（一）住房公积金制度的含义1
（二）住房公积金制度的特点1
（三）实施住房公积金制度的意义2
二、中国住房公积金制度实施的现状3
（一）中国住房公积金制度实施中取得的成绩3
（二）中国住房公积金制度实施中存在的问题4
三、完善中国住房公积金制度的措施6
（一）强化归集，扩大住房公积金覆盖面6
（二）建立规范化的运营管理制度和完善的内部管理制度6
（三）完善住房公积金管理监督机制7
（四）加快住房公积金立法，规范住房公积金管理使用7
（五）逐步提高住房公积金的利用率7
结束语8
参考文献9
后记10
摘要
住房公积金制度是中国在推行住房制度改革过程中为解决城镇职工住房消费问题而推行的一项强制性的长期住房储金制度，作为住房实物分配向货币分配机制转换的重要形式，它已成为基础性制度和核心制度，经过十多年的探索实践和制度创新，已经初步形成单位资助、个人缴存、互助贷款、廉租保障的政策体系，住房公积金在一定程度上解决了中低收入家庭住房问题，改善了居民消费结构，促进了住房消费。
本文深入分析中国现行住房公积金制度逐渐显露出一些问题，并提出相应的对策，以使住房公积金制度真正成为中国政策性住房金融体系最有效的组成部分。
关键词：
住房公积金制度；问题；对策；
Abstract
HousingfundsysteminChinaintheimplementationofhousingreformprocessimplementedtosolvetheproblemofurbanworkers,housingconsumptionandamandatorylong-termhousingsavingssystem.Asanimportantformofhousingdistributioninkindtotheconversionofcurrencyallocationmechanism,ithasbecomeabasicsystemandcoresystem.After10yearsofexplorationandpracticeandinstitutionalinnovation,theinitialformationoftheunitoffunding,personaldeposit,mutualaidloans,low-costsecuritypolicysystem,housingfundtoacertainextenttosolvethehousingproblemsoflowandmiddleincomefamilies,toimprovetheresidentsconsumptionstructure,andpromotehousingconsumption.Thisarticle-depthanalysisoftheexistinghousingfundsystemhasbeenrituallyrevealedsomeproblems,andproposesappropriatecountermeasurestomakethehousingaccumulationfundsystemtotrulybecomethemosteffectivepartofChina'spolicy-orientedhousingfinancesystem.
Keywords：
housingaccumulationfundsystem;problems;countermeasure;
中国住房公积金制度问题及对策研究
从住房公积金设立的初衷来看，实行住房公积金制度有利于转变住房分配机制，将住房的实物福利分配通过住房公积金的形式逐步转变为货币资金分配；有利于住房资金的积累和周转，可以逐步形成国家、集体和个人三者共同负担解决住房问题的筹资机制。
实行住房公积金制度，有利于政策性抵押贷款制度的建立。
实行住房公积金制度使政策性住房贷款有了稳定可靠的资金来源，通过向个人提供住房贷款，可以降低职工贷款购房的还款负担；有利于提高职工购建住房的能力。
通过住房公积金长期的积累，逐步提高职工工资中住房消费含量，从而增强职工购建住房的能力。
中国住房公积金事业在短短十多年期间得到了迅速的发展,但存在着发展不平衡、管理不规范、相关制度执行不严等问题。
住房公积金应进一步规范管理,朝着制度化、法制化、大众化、证券化的方向发展。
一、中国住房公积金制度概述
（一）住房公积金制度的含义
住房公积金制度是指由职工所在的国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业、事业单位及职工个人缴纳并长期储蓄一定的住房公积金，用以日后支付职工家庭购买或自建自住住房、私房翻修等住房费用的制度。
（二）住房公积金制度的特点
基于当前中国社会主义市场经济体制条件下的住房制度所决定，住房公积金制度作为一种新发展的社会保障制度，有其独特的特点：
1.住房公积金制度是一种国家强制的储蓄制度
住房公积金制度的国家强制性，体现在政府部门凭借行政权力向职工及其就业的单位（雇主）定期归集公积金。
它是政府直接干预经济的一种手段，干预的理由在于住房是人类生活的必需品，而住宅的高价值又使得人们对住宅支出应及早准备，住宅支出占总支出的比重应维持一个合理的比重，由政府代替居民选择，强制性的安排一种住房储蓄制度，有助于克服个人偏好的某些缺陷。
2.住房公积金是一种义务性的储蓄制度
《住房公积金管理条例》规定，单位有为在职职工缴存住房公积金的义务，职工个人也有依法缴存的责任。
同时职工只有缴存住房公积金，才有权享受住房公积金补贴。
而职工缴纳住房公积金达到一定年限后，国家也有义务为其住房提供便利。
3.住房公积金是一种保障性的储蓄制度
住房公积金是一种住房保障基金，专项用于职工住房方面的支出，不得挪作他用，必须是专资专用。
在职工退休时，如果账户内的住房储金有结余，可以取出作为养老金进行使用。
4.住房公积金是一种长期性的储蓄制度
《住房公积金管理条例》规定，每一个城镇职工自参加工作之日起至退休或者终止劳动关系的这一段时间内，都必须缴交住房公积。
在其劳动关系依法存在时，不可间歇性或者短期缴纳。
除此之外，中国的住房公积金还具有福利性、互助性、稳定性和普遍性等特点，作为一项社会保障制度，其在实施的过程中发挥了巨大的作用。
（三）实施住房公积金制度的意义
1.实施住房公积金制度有利于居民的愿望实现
首先是能够帮助居民提前实现购房的愿望。
因为职工参加住房公积金后，一般经过三五年积蓄，攒够首期房款，就可以通过住房公积金管理机构提供的贷款帮助和其他资金来源，实现购买住房地愿望。
而没有贷款，按现在的商品房价和职工收入水平，一般职工则需要二三十年的积蓄才可能具备购房的实力。
二是能够帮助需要住房的职工定向积累购房款。
住房作为一种长期的消费，居民应该通过长期积蓄来购买住房。
住房公积金制度的建立，使职工从参加工作开始，每月拿出一部分工资收入，实行定向储蓄，从而保证了职工购房有了稳定的资金来源。
三是可以使居民的生活支出更趋合理，并帮助需要住房的居民定向储蓄。
从现实来看，住房实现商品化已是大势所趋。
住房公积金制度要求职工每月拿出一部分工资收入，定向用于购房，这并不意味着要额外增加职工的生活负担，而只是要求职工在住房消费上拿出理应拿出的那一部分收入，并没有超出职工家庭的经济承受能力，住房公积金的建立必然对人们的消费起到有益的引导作用。
住房公积金的建立为职工建立了一种自我保障机制，增强了职工解决自身住房问题、提高居住水平的能力。
调整了职工消费结构，确保了职工住房消费支出，有利于扩大住房消费，增加住房有效需求，为加快住房商品化进程、加快住房建设奠定了经济基础。
2.实施住房公积金对房地产市场的影响
实施住房公积金制度是城镇住房制度改革的重要组成部分，其根本目的是建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，逐步实现住房商品化、社会化，加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。
首先是有利于筹集建房资金，扩大建房规模，从而提高职工居住质量。
中国几十年的实践表明，要较好地解决广大城镇居民的住房问题，单纯依靠国家投资和企业筹资，是远远不够的。
住房公积金的建立能够较好地解决住房建设资金问题，扩大筹资数额，而且住房公积金筹资成本低，因而降低了住房建设成本。
其次，有利于加大住房建设规模，扩大内需，促进消费，住房公积金制度的建立从某种意义上开拓了一条新的融通资金的渠道。
由于归集资金的专款专用，自然为住房建设投资规模的扩大提供了可能。
作为职工来说，一方面有自己的公积金存款，另一方面是居住条件困难。
公积金的推行正好解决了这对矛盾，从而起到了引导消费，刺激职工改善居住条件的欲望，使住房建设量增加，起到扩大内需的效果。
3.实施住房公积金制度有利于社会的稳定与发展
现阶段由于商品房市场发展的不健康，商品房建设的垄断使得广大居民处于被动接受而无发言权的地位，普通居民介于信息不对称，个人力量弱小，发言渠道有限等各种因素，在商品房的建设中基本上是无足轻重。
住房公积金制度越完善，越有利于房价稳定和平抑，这是勿庸置疑的。
通过经济适用房、公积金制度等保障性住房的建设可以一定程度上缓解市场性住房的供求矛盾，从而稳定和平抑市场性住房的价格。
住房公积金制度的建设是一项重大的民生问题，关系经济社会发展的全局，惠及广大人民群众，特别是关切到城镇中低收入人群的切身利益。
因此，住房公积金制度的完善对于缓解社会矛盾，促进社会和谐具有重大意义。
二、中国住房公积金制度实施的现状
（一）中国住房公积金制度实施中取得的成绩
在过去十多年里，住房公积金制度基本定位于国家政策性住房金融工具，从福利住房体制下，以筹集建房资金加快职工住房建设为主要功能，演变为福利住房体制结束后市场住房体制，以发放低息个人购房贷款为主要功能，为中国城镇住房体制市场化顺利转轨、引导职工住房观念转换、提高职工住房消费支付能力、培育促进住房金融服务业发展、推动房地产市场发展和房地产支柱产业形成，发挥了巨大的作用。
住房公积金制度自推行以来，在10年多的时间里得到了迅猛发展。
建设部统计数据显示，截止2004年末，全国32个省（自治区、自辖市）基本建立了住房公积金制度，实际缴纳人数为6140万人，全国住房公积金缴存总额为7400亿元，累计运用住房公积金发放个人住房贷款3400亿元。
住房公积金制度稳定、持续地提高了职工的购房资金积累，并为购房职工提供了低成本的政策性贷款资金支持，切实提高了职工解决自身住房问题的能力，转变了传统的由国家或集体一手包揽住房建设和管理的局面。
（二）中国住房公积金制度实施中存在的问题
1.住房公积金制度实施的地区发展不平衡
区域行业间业务发展的不平衡性进一步加大缴存差距，导致城市经济发展的不平衡，区域间业务发展的不平衡性进一步加大职工住房公积金缴存余额存在较大差异，职工公积金余额最高的有十几万元，最低的只几千元，折射出职工在工资收入上存在不公平现象，过大的缴存差距有损制度的和谐。
中国大部分城镇地区和企事业单位已经基本上建立了住房公积金制度，特别是在东部沿海地区，住房公积金的覆盖面已达到职工人数的90%以上，单位和职工公积金缴交率占职工工资基数的7%左右。
但是，在占全国2/3面积的中西部地区，城镇住房公积金的覆盖面仍只有50%～70%，公积金缴交率也较低，有的还不足5%这一规定比例，造成这一状况的主要原因是归集手段软弱。
在实际执行过程中，乡镇企业和私营企业、外商投资企业大多没有实行住房公积金制度。
在中西部地区甚至连部分国有企业、事业单位和行政机关都没有实行住房公积金制度。
这些单位的领导在执行住房公积金方面采取消极的态度，如有些单位既不代扣职工应缴纳的住房公积金，更不缴纳单位应负担的住房公积金，而且提出各种理由，推卸其社会责任；有些单位打着执行住房公积金制度的名义，从职工工资中住房公积金后却不上缴，而是留在单位周转使用，这些行为实际上严重侵犯了职工的财产权；还有一些单位迟延缴纳住房公积金，直接影响了职工个人的住房公积金存款利息收入。
2.住房公积金管理体制混乱，管理决策制度不健全，决策主体不明确
目前国家规定，对住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户储存、财政进行日常监督的基本原则。
但在实际工作中住房公积金管理委员会决策流于形式，住房公积金管理中心基本代替履行了其全部的职责，住房公积金管理机构是事业单位的性质但是却承担了好多金融机构所承担的职责,这在一定程度上加大了中国住房公积金的风险。
全国各地住房公积金管理中心隶属关系复杂，大多数地方的资金管理中心隶属于房地产管理局，也有一些地方的资金管理中心隶属于财政局或其他部门，并且各地对分中心的设立也不统一。
在住房公积金操作上没有统一的细则,住房公积金的监管体制不健全,造成大量的腐败问题，因而自上而下的管理机制不顺畅，难以做到统一管理和监督，政策、措施的执行也会遇到一些障碍，各地各行其是，致使住房公积金的管理工作出现了很多问题。
3.中国住房公积金制度覆盖范围有限
建立住房公积金制度的初衷是通过长期、稳定住房储蓄的建立与积累，发挥资金互助性功能，解决广大中低收入职工的住房问题。
然而，目前大量下岗职工、小型私营企业雇员等中低收入职工由于就业状况而未建立或建立不缴存住房公积金，这部分职工工资构成中缺少了应有的住房消费资金部分，公司时也失去了申请住房公积金贷款的基本条件，这就使得最需要政策支持的人群反而处于政策覆盖面之外。
换句话说，住房公积金事实是主要满足了那些单位效益好、收入高且稳定的非低收入消费者，而真正需要扶持的低收入消费者却因积累少、允许贷款额度低而被排斥在住房公积金的收益对象之外，由于政府职能转变，事业单位改革，财政国有经济战略性调整，供养人员逐步减少，国企改制，国有单位职工也将减少。
很多个体工商业者、社会自由职业者、进城务工人员尚未参加住房公积金制度，非公有制经济单位基本上游离于制度之外等因素都在一定程度上影响了住房公积金的归集，因此制度覆盖面范围有缩小的趋势。
4.住房公积金制度政策法规不配套，行政执法难
《住房公积金管理条例》虽然对住房公积金的缴存、提取、使用、管理机构、监督等问题做出了明确的规定，但没有相应的实施办法和具体的操作规程。
国家相关部门出台的有关政策增加了住房公积金的执行难度。
由于政策不配套、不严密，一些单位和企业受眼前利益和狭隘思想的驱动对建立住房公积金制度重视不够，认识不够到位，总是强调各种困难拖欠公积金，有些职工也对这项制度漠不关心，形成了业内人士所归纳的“法人不执法，主人不做主”的状况，造成推行住房公积金制度更为艰难。
《住房公积金管理条例》自发布以来虽然起到了一定的约束作用，但因相关配套法规的滞后，其执行情况并不很好。
目前，全国未收回的项目贷款和挤占、挪用住房公积金仍有数百亿元，这些存在风险隐患的资金，很多是由于决策体制不完善、管理机构设置不规范造成的，如不及时消除这些风险隐患，不仅会危及住房公积金制度存在的基础，甚至成为引发社会不安定的因素。
5.住房保障基金存在资金来源单一与资金广泛使用之间的矛盾
资金来源分散且单笔数额较小与贷款发放使用资金的集中形成的矛盾较为突出，并直接影响了住房公积金制度的发展。
目前，住房公积金贷款的资金来源仅限于住房公积金的归集，而归集的资金在发放贷款的同时还必须满足职工住房公积金提取的需要。
住房公积金归集依靠缴存人按月缴存而现实，属于分散性的小额资金流入。
而无论是住房公积金提取或是住房贷款均属于集中性大额的资金流出。
住房公积金作为提供住房贷款的机构还比较薄弱。
目前缴存余额6260亿元中只有45%的资金被用来发放住房贷款，而且只有17%的缴存者获得了公积金贷款。
经过十余年的发展，住房公积金归集已进入一个较为平稳的发展阶段，其增长基本上是随着职工收入水平的提高而产生的自然增长，但幅度仍远远小于近年来迅猛发展的住房公积金提取或住房贷款业务。
三、完善中国住房公积金制度的措施
（一）强化归集，扩大住房公积金覆盖面
加强住房公积金的宣传工作，通过大力宣传住房公积金制度的重大意义，努力使住房公积金制度真正深入人心、家喻户晓，为深入推进住房公积金制度创造良好的舆论环境和群众基础。
按“明确重点、狠抓难点、依法管理、积极促缴”的思路，采取有计划分步骤实施的办法、逐个解决系统、领域的问题、积极推进公积金制度向非公有制经济领域延伸，把公积金制度的覆盖面扩大到外资、民营、私营企业和组织，开拓在农民工中实行住房公积金制度，将他们纳入城市住房社会保障体系。
严格执行国家关于住房公积金的归集，对于高收入者公积金的缴存额实行限高封顶政策，防止不同阶层公积金缴存差距扩大化，建立和谐发展的公积金制度。
（二）建立规范化的运营管理制度和完善的内部管理制度
要大力推进住房公积金管理的标准化，进一步健全和完善住房公积金归集、提取、贷款、财务、计算机系统、档案管理等业务管理办法规范化，规范业务流程和操作规程，同时要认真研究如何健全内部控制制度的问题，借鉴商业银行普遍实行的内部控制制度，制订行之有效的内部控制措施。
通过网络管理系统，加强对分支机构和业务经办网点日常业务活动的监督，形成管理中心相关部门和岗位之间的相互制衡机制保证住房公积金各项业务活动的正常进行，最大限度地防范和控制资金风险。
（三）完善住房公积金管理监督机制
为了确保住房公积金归集、使用、管理的安全有效，必须建立和完善上下监督，同级监督机制和体系。
坚持住房公积金管理政务公开。
提高职工个人明细账的透明度、赋予职工“知情权、使用权、监督权、所有权”，采取各种措施保证住房公积金的安全运营，防止资金流失和信贷风险，地方财政部门通过定期检查监督评价资金经营状况资金运营账务监督，评价资金经营状况，审计部门通过审查资金来源、使用投向及使用结果考核资金负债、成本效益、进而做出审计结论，全面检查资金归集使用的合理性；金融主管部门主要借助于各种金融法规检查规范住房公积金管理的金融合法性；司法部门则从法律的角度对“中心”的资金管理及缴存者行为的规范进行监督，对各种住房公积金管理使用纠纷进行审理裁决，依法维护住房公积金管理使用的公正性。
（四）加快住房公积金立法，规范住房公积金管理使用
在理顺各地资金中心隶属关系的同时，严格按《住房公积金管理条例》要求检查、处理违规违纪现象。
住房公积金靠发几次文件来强调要专款专用是远远不够的，必须加快立法进程，用法律来保障住房公积金安全运行，任何部门及领导都无权乱动用，必须按规章办事。
着手制定与之相关的法律法规，确保公积金在归集和使用过程中各级部门都有法可依、有章可循。
（五）逐步提高住房公积金的利用率
首先应提高公积金贷款的限额，加大贷款优惠政策，真正增强职工购房能力。
其次在公积金的利用上体现住房公积金的设立目的，向中低收入职工倾斜。
再次对住房公积金贷款审批进行改革，现行的住房公积金贷款程序过于冗长、复杂，而一些商业银行的贷款甚至可以在购房的现场办理，而且优惠颇多。
住房公积金贷款应在合理的范围内缩短其办理程序，以期提高公积金的利用率，最大限度地发挥住房公积金制度在提高职工住房支付能力中的作用，体现住房公积金的社会“保障性”，要从三个层面抓好落实工作，进一步提高公积金的使用率。
积极支持职工直接使用公积金用于购房、还贷、维修和支付房租，为改善职工住房条件助一臂之力，通过公积金的资金运作，努力实现增值收益，充分发挥住房公积金制度的社会保障作用。
结束语
住房公积金的发展是国家经济、金融、国民生活质量等综合指标的具体体现，它是一个国家经济体制成熟程度的重要标志之一，也是推动国民经济健康发展的动力，中国住房公积金制度在过去十几年的运作中，尽管存在许多问题，但其对解决城市居民的住房问题所起的作用，还是功不可没。
加快住房公积金制度的改革，真正实现住房公积金建立的目标，中国的住房问题才可基本解决。
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