安全生产必须突出重点.docx

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安全生产必须突出重点

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安全生产必须突出重点 ——论高危企业安全生产的法律规范

高危企业的安全生产是《安全生产法》的重点规范对象。

高危企业主要是指从事矿产资源开采、建筑施工和危险物品生产活动的生产企业。

高危企业的特点是在生产条件比较恶劣、具有较大危险因素、容易生发生产安全事故的条件下从事作业，其潜在的不安全因素、事故隐患明显高于其他企业，发生生产安全事故的危险性极大。

在高危企业生产过程中的任何一个环节中存在的不安全因素和事故隐患，如果得不到及时的预防和有效的监控，随时都有发生生产安全事故的可能。

目前全国高危企业数量很大，有180多个矿种进行开采，建筑施工队伍和从事危险化学品、民用爆炸物品和烟花爆竹生产的企业数十万家，其中相当一部分不具备基本的安全生产条件，采用简易、手工等落后的方法进行生产，安全技术装备较差，缺乏应有的安全保障。

每年发生在高危企业的生产安全事故在事故总量中占有很大比例。

针对高危企业事故多发的问题，《安全生产法》将高危企业作为生产经营单位的重中之重，制定了许多特殊的、具体的法律规范，目的在于依法规范高危企业的安全生产，尽快扭转其重大、特大事故高发的局面。

《安全生产法》关于高危企业安全生产的法律规定，主要体现在以下八个方面：

具备法定的安全生产条件

依照《安全生产法》第十六条的规定，高危企业必须具备法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件。

目前有关立法主要包括《矿山安全法》及其实施条例、《煤炭法》、《建筑法》、《危险化学品安全管理条例》、《民用爆炸物品管理条例》等。

这些立法中规定的安全生产条件实际上是基本条件，不可能将所有具体条件都包括在内。

这就需要由国务院有关主管部门根据上述法律、行政法规的规定，再制定了一些部门规章，对有关高危企业的具体的、特殊的安全生产条件做出可操作的规定，高危企业也必须具备。

譬如煤矿企业除了具备法律、行政法规规定的安全生产条件，还要具备国家煤矿安全监察局发布的《煤矿安全规程》和《煤矿安全生产基本条件的规定》的安全生产条件。

从现行立法看，有关高危企业安全生产条件的规定多于并且严于其他生产企业。

企业主要负责人和安全生产管理人员的安全资质

《安全生产法》对各类生产经营单位的主要负责人和安全生产管理人员的一般任职条件做出了原则规定，但对高危企业的主要负责人和安全生产管理人员又做出了“应当由有关部门对其安全生产知识和管理能力考核合格后方可任职”的特殊规定。

高危企业安全生产的特殊性要求其主要负责人和安全生产管理人员必须具有更高的安全管理素质，必须经过专门的安全培训和考试合格，符合资质条件的，才能任职。

当前一些地方的小矿山、小包工队、小化工厂、小烟花爆竹作坊、小火药等小型高危企业的主要负责人和安全生产管理人员，不具备基本的安全生产知识和安全管理能力，违章指挥和强令从业人员冒险作业的现象相当普遍，生产安全事故相当严重。

依照法律的规定，高危企业的主要负责人和安全生产管理人员均须经安全生产监督管理部门统一培训，取得资格证书后才能任职。

未经专门培训并取得任职资质、发生安全生产事故的，要依法追究其责任。

安全管理机构和安全管理人员

    法律对高危企业安全生产管理机构的设置和专职安全生产管理人员的配备提出了严格的要求，明确规定高危企业必须设置专门的安全生产管理机构。

有人说法律允许高危企业配备专职安全生产管理人员，这是不准确的。

《安全生产法》第十九条关于高危生产经营单位安全生产管理机构的设置的规定，既包括生产企业又包括经营企业、个体工商户和公民个人，规定可以配备专职安全生产管理人员的情况，不包括高危生产企业，主要是针对那些从事零星的、小型的高危经营活动和无法设立专门机构的经营企业、个体工商户和公民个人。

只要是独立企业法人资格、从事生产活动的高危企业，必须按照法律的强制性规定，根据本企业的生产安全状况，设置相应的安全生产管理机构，配备必要安全生产管理人员。

凡是高危企业不依法设置安全生产管理机构的，不论其是否发生生产安全事故，都构成违法，必将受到法律制裁。

发生生产安全事故的，将受到更重的处罚。

国务院安全生产监督管理部门正在研究制定高危企业安全生产管理机构设置的具体规定，将会使企业有章可循。

安全投入和技术装备

由于高危企业具有更大的危险性，所以法律对其安全生产条件的规定更严格、更复杂。

要具备安全生产条件，必须投入相应的、充足的资金，采用先进的、安全的设施、设备、器材等安全技术装备，提高预警监测性能和事故防范能力，避免或者减少重大、特大生产安全事故。

有些高危企业尤其是中小型高危企业安全投入严重不足和安全技术装备落后的问题相当突出，安全欠账严重，企业的生产活动基本没有甚至完全没有安全保障，而是投机取巧、简易投产或者拼设备，存在着大量事故隐患。

要改变这种局面，安全生产监督管理部门应当根据不同的安全生产条件，分别制定矿山开采、建筑施工和危险物品生产的高危企业的安全投入标准和技术装备安全标准，并进行监督检查。

一些高危企业的主要负责人以为安全资金投入与不投入、投入多少纯属企业行为，完全由企业说了算。

《安全生产法》与其他有关安全投入的法律规定的最大不同，是将进行必要的安全投入规定为强制性的法律规范，是高危企业的法定义务，必须保证必要的安全投入。

凡是不按规定进行安全投入、发生生产安全事故的，要实施责任追究。

在这个意义上说，不进行安全投入或者投入不足，就是一种安全生产违法行为。

安全条件论证和安全评价

为了避免高危企业的安全风险，促使企业具备安全条件，预防生产安全事故，《安全生产法》第二十四条规定：

“矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目，应当分别按照国家有关规定进行安全条件论证和安全评价”。

安全条件论证是指对矿山建设项目和生产、储存危险物品的建设项目的安全风险预测，安全条件的具体内容是否周密科学和安全可靠，做出定性的分析和确认，确保建设项目能够符合法律、法规和标准规定的安全生产条件。

安全评价主要是指运用定量的方法对建设项目潜在的或者生产企业存在的危险因素、有害因素和事故隐患，进行准确地识别、分析和评估，对建设项目和生产经营单位的安全风险、事故概率和损失大小进行预测，据此采取相应的改进措施，增强企业的安全防范能力，预防生产安全事故或者减少损失。

国务院有关部门已经制定了矿山企业和危险化学品生产企业进行安全评价的部门规章，新建、改建和扩建的矿山、危险化学品建设项目必须进行安全条件论证，已经投产的企业必须进行安全评价。

企业的安全生产条件不是一成不变的，安全评价是一种生产全过程的动态评价，需要定期或者不定期地跟踪进行。

经评价发现矿山、危险物品生产企业的安全生产条件已经不符合规定的要求，企业必须整改并使之符合条件。

安全设计和竣工验收

    《安全生产法》对矿山企业和危险物品的生产、储存企业的安全设施的设计和竣工验收规定了严格的监管处罚措施。

法律从三个方面对高危企业安全设施的设计、施工和验收分别进行规范：

一是建设项目的安全设施必须有安全设计。

国家有关主管部门对矿山、危险化学品生产企业的安全设施制定了设计规范或者技术标准。

高危企业进行建设前，必须委托具有国家规定资质的设计单位进行安全设施设计，安全设施的设计人、设计单位应当按照设计规范或者技术标准进行设计，并对安全设施设计承担法律责任。

安全设施设计还要按规定报安全生产监管部门审查批准，方可用于施工。

    二是安全设施的施工单位必须按照批准的安全设施设计施工，并对施工质量负责。

在施工中如发现原设计存在某些缺陷和新问题需作修改的，施工单位应当按照程序报经原设计审批部门同意，再由原设计单位进行修改，修改后的设计仍需进行审批。

不按照经批准的设计施工或者擅自改变设计施工，造成施工质量不符合设计要求或者发生事故的，施工单位必须对其负责。

譬如，《矿山安全法》就规定了矿山设计必须符合矿山安全规程和行业技术规范的要求，其范围包括：

1. 矿井的通风系统和供风量、风质、风速；2. 露天矿的边坡角和台阶的宽度、高度；3. 供电系统；4. 提升、运输系统；5. 防水、排水系统和防火、灭火系统；6.防瓦斯系统和防尘系统；7. 有关矿山安全的其他项目。

三是安全设施竣工投入生产或者使用前，必须依照有关法律、行政法规的规定申请验收，经验收合格的，方可投入生产或者使用；验收部门及其验收人员对验收结果负责。

《安全生产法》、《煤炭法》和《矿山安全法》、《煤矿安全监察条例》等法律、行政法规都有关于安全设施竣工验收的规定，这是法律设定的安全设施准入的“门槛”，赋予安全生产监管部门负责验收的权力。

凡是未通过验收的安全设施一律不得投产和使用，违者将受处罚；验收部门及其验收人员必须严格按照标准进行验收，凡是应当验收而未予验收或者不具备条件而擅自批准投产或者使用的，要依法追究有关人员的行政责任。

危险物品的安全管理

    危险物品是指易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等能够危及人身安全和财产安全的物品。

危险物品生产企业是高危企业中危险性最大的企业，对危险物品的安全监管是法律的重要内容之一。

《安全生产法》关于危险物品生产企业安全管理的特殊规定主要包括两大方面，一是须经有关主管部门依照有关法律、法规的规定和国家标准或者行业标准进行审批和监督管理。

譬如《危险化学品安全管理条例》第五条第一项规定：

“国务院经济贸易综合管理部门（现为国家安全生产监督管理局）和省、自治区、直辖市人民政府经济贸易综合管理部门，依照本条例的规定，负责危险化学品安全监督管理综合工作，负责危险化学品生产、储存企业设立及其改建、扩建的审查，负责危险化学品包装物、容器（包括用于运输工具的槽罐）专业生产企业的定点和审查......设区的市级人民政府和县级人民政府的负责危险化学品安全监督管理综合工作的部门，由各该级人民政府确定，依照本条例的规定履行职责”。

二是危险物品生产企业生产危险物品或者处置废弃危险物品的，必须执行有关法律、法规和国家标准或者行业标准，建立专门的安全管理制度，采取可靠的安全措施，接受有关部门依法实施的监督管理。

譬如《危险化学品安全管理条例》对危险化学品生产车间、库房有关安全设施、设备的维护、保养，生产场所通讯、报警装置的设置，剧毒化学品的产量、流向、储存量和用途的记录和保安措施，危险化学品包装物、容器的定点生产、专业监测检验，危险化学品储存专用仓库、场地和储存室的储存方式、方法和数量的管理、出入库登记、收发保管等，做出了明确的规定。

违法上述规定的，将依法查处。

事故应急救援

    高危企业极易发生生产安全事故，积极地采取应急预警和制定救援预案十分必要。

一些中小型高危企业没有事故防范措施和应急救援预案，事到临头，措手不及，组织混乱，不能及时抢救伤员，控制事故现场，防止事故扩大，结果是延误时机，扩大了人员伤亡和财产损失。

为此，《安全生产法》从两个方面做出了规定，一是要求高危企业建立应急救援组织；生产规模较小，可以不建立应急救援组织的，应当制定兼职的应急救援人员。

现在应急救援工作比较健全的是一些大型矿山企业和化工企业，都有应急救援队伍，训练有素，可以完成一般生产安全事故的救援。

但多数高危企业没有救援机构，一旦出事，孤立无援。

按照法律的要求，有条件的大中型高危企业应当建立专门的应急救援组织；不需要建立或者无力建立的，应当与就近的应急救援组织订立协议，委托他们承担事故救援任务，实行有偿服务。

    二是应当配备必要的应急救援器材、设备，并进行经常性维护、保养，保证正常运转。

高危企业不能有麻痹侥幸思想，自欺欺人，应当配备应急救援器材、设备，常备不懈，防患于未然。

    三是法律虽然没有直接规定，但是高危企业也应当制定重大、特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援组织。

安全生产监管执法的组织保证——论安全生产监管执法体系建设

    研究解决当前安全生产监管执法体系存在的突出问题，架构和建设统一协调、层级健全、职能到位、高效权威的安全生产监管执法体系，是从组织上贯彻实施《安全生产法》的一件大事。

安全生产监管执法体系是指各级人民政府负责安全生产监督管理

和行政执法的组织机构和行政执法人员合理配置、

有关部门职责科学分工、监督执法机制协调高效的统一体，

即安全生产监管执法的机构、人员、职责、机制的有机结合。

    建立健全安全生产综合监管执法机构，是建设安全生产监管执法体系的核心。

要履行《安全生产法》赋予安全生产监管部门的综合监管职责，首先要建立健全县级以上地方人民政府安全生产综合监管机构，明确监管执法主体。

从职能上划分，监管机构应当包括综合监管部门与专项监管部门，即安全生产综合监管部门与公安、铁道、交通、民航、建筑、质检等有关部门。

从层级上划分，监管机构应当包括中央与地方以及国家垂直管理的监管机构。

从机构性质上划分，应当包括县级以上人民政府负有安全生产监管职责的部门及其委托的行政执法组织，即国家行政机关与依法成立、接受委托负责行政监管执法工作的事业单位，如安全执法大队等。

    组建高素质的安全生产监管执法队伍，是建设安全生产监管执法体系的基础。

作为安全生产监管执法体系的组织基础，必须建立一支与其工作任务相适应的安全生产监管执法队伍。

各级监管机构都应有上下一体的专门监管执法队伍。

在监管执法人员配备上，应当是上少下多，加强基层。

这支监管执法队伍应当是高素质、高效率、高水平的，具备人员年富力强、熟悉法律、精通业务，装备精良、高效快捷等条件。

    明确安全生产监管执法职责，是建设安全生产监管执法体系的关键。

按照法律规定和现行体制，我国安全生产监管执法的政府部门不是一个而是多个，世界各国也基本如此。

在目前条件下，统由一个部门负责安全生产监管执法工作，既不可行也不可能。

当务之急是科学合理地界定各有关部门的职责，防止和减少职责交叉，各负其责，相互协同，齐抓共管，综合治理。

各有关部门的监管执法职责应当法律化、制度化，即在法律规定和政府授权的范围内履行各自的职责。

形成安全生产监管执法长效机制，是建设安全生产监管执法体系的保障。

在多个部门负责安全生产监管执法的体制下，监管执法机制的问题非常重要。

没有一种好的机制，必然出现各有关部门之间各自为政、推诿扯皮的局面。

监管执法机制主要是解决综合监管部门与专项监管部门以及司法机关的相互关系、工作方法和工作制度的统一协调问题，目的是充分发挥各部门积极性，形成监管执法工作的“合力”。

科学的监管执法机制应当是齐抓共管、联合执法的机制，即综合监管部门与专项监管部门之间各负其责，互不干预，相互衔接，密切配合。

                建设安全生产监管执法体系是一项长期任务。

当前存在的突出问题可以概括为“四不”：

    机构不健全。

目前全国省级安全生产监管机构均已设立，约有一半左右的地市设立了安全生产监管机构，少数县级安全生产监管机构刚刚设立，乡镇安全生产监管机构寥寥无几。

按照《安全生产法》的要求，目前县级以上安全生产监管机构尚未建立健全，一些地方仍存在安全生产无专管机构或由其他部门兼管的问题，法定的安全生产监管执法机构不明确。

在这些地方，贯彻实施《安全生产法》，加强安全生产监管执法还是纸上谈兵，并没有做到组织落实。

    职责不明确，缺乏权威性。

虽然一些地方设立了安全生产监管机构，但多数隶属于经贸部门，不是独立的机关法人，没有独立的行政执法主体资格。

安全生产监管机构规格普遍较低，“腰杆不硬”、“说话不灵”。

安全生产综合监管机构的职责与有关部门交叉，权利和责任不明确，没有形成齐抓共管的格局。

    人员不适应，行政执法水平有限。

多数安全生产监管机构的监管执法人员不足，超负荷运转。

现有人员中有的来自其他部门或单位，不熟悉安全业务，不懂得法律法规，普遍存在年龄偏大、知识结构不合理、法律素质较低的矛盾，法律人才奇缺，难以胜任繁重的安全生产监管执法工作。

关系不协调，没有形成联合执法机制。

由于大部分安全生产监管机构都是初建，缺乏监管执法经验，尚未与有关部门建立协调顺畅的工作关系，因而有的地方各有关部门之间互不通气，各行其是，甚至相互掣肘，严重削弱了监管执法力度。

各有关部门之间没有建立一套完善的工作制度、协商机制。

有些部门之间工作关系不顺， 重复检查、重复发证、重复处罚的现象时有发生，使生产经营单位无所适从，也损害了政府的形象。

              要解决上述问题，加快安全生产监管执法体系建设，

可从以下四个方面着手：

    建立健全三级监管机构。

一是要有机构。

依照《安全生产法》的规定，县级以上地方人民政府应当设立安全生产综合监管机构，重点是市县两级。

二是安全生产综合监管机构必须具备独立执法主体资格。

作为监管执法的行政机构，应有独立的机关法人资格，能够以自己的名义实施安全生产监管和行政处罚，独立承担相应的法律责任。

现有一些隶属于有关主管部门、不具备独立的行政执法主体资格的安全生产监管机构，不符合法律关于综合监管主体的条件，不能独立执法。

这种情况需要尽快改变，有关人民政府应当授其享有独立监管执法的权力，使其有位、有权、有责。

三是监管职责法律化、规范化。

要保证监管机构依法行政，必须通过建章立制乃至立法来规范监管执法活动，保证监管执法工作的公正、公平和公开。

    加强执法队伍建设。

一是选用高素质人才。

安全生产监管执法人员的安全业务素质相对较高，最欠缺的是法律素质。

行政执法既要实施行政处罚，又要面对行政复议和行政诉讼等复杂的法律问题，这都需要有专门的法律人才。

安全生产监管机构应当特别注意选用精通法律专业的人才，改变执法人员的结构。

二是加强培训，缺什么补什么。

行政执法是一项全新的工作，需要较高的法律素质和专业知识。

要结合工作需要，加强执法人员的法律培训和安全培训，重视他们的知识更新。

三是充实一线执法人员。

监管执法工作以市县安全生产监管机构为主，应当保证基层监管执法力量，在人员配备上优先考虑。

    理顺各部门的工作关系。

一是明确职责分工。

现在扯皮最多的是综合监管部门与专项监管部门。

综合监管部门除履行自身职责外，应当是更宏观、更超脱，尽量从具体的事务中解脱出来。

综合监管部门主要负责协调解决安全生产中普遍存在的重大问题，指导和督促有关部门的专项监管工作，组织有关生产安全事故调查处理。

二是处理好部门之间关系。

综合监管部门应当依靠专项监管部门做好工作，调动各方面的积极性。

在与有关部门的关系上，安全生产监管部门应当做到“三多”和“三不”，“三多”是多指导、多支持、多协商，“三不”是不包办、不干预、不争利。

完善联合监管执法机制。

一是建立工作制度。

虽然各有关部门各司其职，但彼此之间仍需经常沟通情况，交流经验，研究问题，提高监管执法水平。

一些地方通过安委会办公室或建立联席会议、联合办公制度加强工作联系的经验和做法，值得借鉴。

 二是联合执法。

针对一些安全问题突出的行业、企业和重大、特大生产安全事故，综合监管部门应与有关部门联合组织集中的或专项的安全检查执法活动，对违法者实施行政处罚。

综合监管部门、有关部门还应与司法机关建立密切协调的执法机制，运用多种法律手段，将行政处罚与刑事处罚结合起来，形成疏而不漏的法网，不让违法犯罪分子逍遥法外。