聊城土地利用总体规划.docx
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聊城土地利用总体规划
聊城市土地利用总体规划（2006-2020年）
调整完善方案
聊城市人民政府
二〇一七年七月
前言
土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件。
《聊城市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）于2009年12月经山东省人民政府批复实施以来，聊城市人民政府制定和实施了一系列加强规划实施和管理的措施，在控制和引导合理开发利用土地资源、切实保护耕地，特别是在耕地和基本农田保护等方面发挥了重要作用。
十八大以来，国家对新型城镇化、耕地保护、生态文明建设、土地利用方式转变方面等方面提出了一系列新要求。
聊城市作为冀鲁豫三省交界综合交通枢纽城市、未来经济社会发展的新高地，现行规划与聊城市经济社会发展的定位、发展需求之间出现了一些不协调、不适应情况，迫切需要调整完善。
为提高规划的现势性、科学性和可操作性，根据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》等法律、法规，以及《山东省国土资源厅山东省农业厅关于印发<山东省永久基本农田划定工作方案的通知》（鲁国土资发〔2016〕2号）和《山东省国土资源厅关于土地利用总体规划主要指标调整的通知》（省国土资发〔2016〕10号）等法律法规、土地利用相关政策和技术标准，依据聊城市土地利用总体规划中期评估和2014年第二次土地调查变更成果，编制本规划调整完善方案。
本规划方案以《聊城市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》为指引，与《聊城市城市总体规划（2014-2030年）》等相关规划进行了协调衔接，重点对聊城市“十三五”期间区域发展与重大项目用地进行了调整完善，划定了永久基本农田红线、生态保护红线以及城市开发边界，是规划期内引导聊城市土地节约集约利用，落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设，依法保障聊城市经济社会健康、持续发展的的重要依据，
本次土地利用总体规划调整完善采用2014年现状数据，规划调整完善的目标年为2020年，规划范围包括聊城市行政区内的全部土地，面积为871835.70公顷。
第一章规划调整完善背景
一、区域概况
聊城市是位于中国山东省西部的一个地级市，临河南、河北，位于华东、华中、华北三大区域交界处，位于北纬35°47′~37°02′和东经115°16′~116°32′之间，南北直距138公里，东西直距114公里，总面积8718平方公里。
下辖冠县、莘县、阳谷县、东阿县、茌平县、高唐县、东昌府区，代管省辖市临清市，下辖126个乡、镇、街道，6516个村委会。
2014年聊城总人口593.57万人，完成地区生产总值2516亿元，增长9.4%，高于全省0.7个百分点。
地方一般公共预算收入156.2亿元，增长15.2%，高于全省5个百分点，增幅居全省第2位。
全市财政总收入突破400亿元，达到446.6亿元。
聊城属于温带季风气候区，具有显著的季节变化和季风气候特征，属半干旱大陆性气候。
聊城市历史文化悠久，是国家历史文化名城，中国优秀旅游城市，中国温泉之城，双拥模范城，国家环保模范城。
二、土地利用现状
根据2014年土地利用变更调查数据，全市土地总面积为871835.70公顷，其中农用地面积为704438.95公顷，占土地总面积80.80%；建设用地面积为155451.38公顷，占土地总面积的17.83%；其他土地11945.37公顷，占土地总面积的1.37%。
表1聊城市2014年土地利用变更面积表单位：
公顷
地类
2014年
面积
比重（%）
土地总面积
100.00
农
用
地
耕地
572181.29
65.63
园地
10310.80
1.18
林地
55658.67
6.38
牧草地
0.00
0.00
其他农用地
66288.19
7.60
农用地合计
80.80
建
设
用
地
城
乡
建
设
用
地
城镇用地
28223.70
3.24
农村居民点
106479.60
12.21
采矿用地
4744.90
0.54
其他独立建设用地
0.00
0.00
小计
15.99
交
通
水
利
建
设
用
地
交
通
用
地
铁路用地
1117.75
0.13
公路用地
9803.55
1.12
民用机场用地
0.00
0.00
港口码头用地
0.00
0.00
管道运输用地
15.88
0.00
小计
1.25
水
利
设
施
水库水面
430.28
0.05
水工建筑用地
4080.01
0.47
小计
0.52
其
他
建
设
用
地
风景名胜设施用地
555.71
0.06
特殊用地
0.00
0.00
盐田
0.00
0.00
小计
0.06
建设用地合计
17.83
其
他
土
地
水域
8895.19
1.02
自然保留地
3050.18
0.35
其他土地合计
1.37
三、现行规划实施情况
（一）现行规划主要控制指标
《聊城市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称现行规划）以2005年为基期，2020年为规划目标年。
规划文本于2009年10月经省国土资源厅审查通过，同年12月形成规划成果，经聊城市政府报请省政府审议通过并以鲁政发〔2009〕315号文件批准实施。
1、总量指标
我市规划主要控制指标为：
耕地保有量565190.97公顷，基本农田保护面积497585.97公顷，园地面积20829.44公顷，林地面积47172.51公顷，建设用地总规模155969.72公顷，其中城乡建设用地规模140332.37公顷，城镇工矿用地规模47649.75公顷，交通水利及其他用地规模15637.42公顷。
见附表1。
2、增量指标
新增建设用地规模11911公顷，新增建设占用农用地面积10382.02公顷，新增建设占用耕地面积10059.99公顷，整理复垦开发补充耕地规模10060.01公顷。
见附表1。
3、效率指标
人均城镇工矿用地140平方米，农村建设用地整治挖潜（挂钩）指标7440.72公顷。
见附表1。
（二）规划实施情况
1、耕地保有量
（1）规划控制指标
规划到2020年，全市耕地保有量达到565190.97公顷。
（2）实施情况
规划实施期间，全市大力推进土地整治补充耕地，实现了耕地占补平衡。
2014年全市耕地面积为572181.29公顷，比规划2020年全市耕地保有量指标任务相比多6990.32公顷，耕地保护完成率达101.24%。
进一步强化耕地质量管护和生态保护，使耕地质量有所提高，土地生态环境有所改善，全面完成了耕地保护任务。
2、基本农田保护任务
（1）规划控制指标
规划到2020年，全市基本农田保护任务497585.97公顷。
（2）实施情况
规划实施期间，我市加大基本农田保护和管理力度，基本农田保护任务全部落实到地块，并建立了基本农田保护标志牌；大力开展高标准农田建设，提升了基本农田质量。
2014年全市基本农田保护面积为497616.90公顷，比上级下达基本农田保护任务多保护30.93公顷。
超额完成基本农田保护任务。
3、建设用地总规模、城乡建设用地规模和城镇工矿用地规模
（1）规划控制指标
规划到2020年，全市建设用地总规模不突破155969.72公顷，城乡建设用地规模不突破140332.37公顷,城镇工矿用地规模不突破47649.75公顷。
（2）实施情况
规划实施期间，我市严格控制建设用地规模，建设用地和城乡建设用地规模和城镇工矿用地均未突破规划控制指标。
2014年，全市建设用地总规模155451.38公顷，比规划2020年指标少518.34公顷；2014年，全市城乡建设用地规模达到139448.20公顷，比规划2020年指标少884.18公顷；2014年，全市城镇工矿用地规模为32968.60公顷，比规划2020年指标少14681.15公顷。
4、交通水利及其他建设用地
（1）规划控制指标
规划到2020年，全市交通水利及其他建设用地规模为15637.42公顷。
（2）实施情况
规划实施期间，我市通过基础设施建设和完善，保障了邯济铁路扩能改造、京九铁路聊城站站房改造工程、高邢高速、德商高速聊城至范县段、济聊一级公路建成通车；徒骇河城区段防洪综合治理工程，南水北调东线一期工程聊城段实现通水等交通水利建设项目。
2014年全市交通水利及其他建设用地16003.18公顷，超出规划期末交通水利及其他建设用地规模365.76公顷。
5、新增建设用地指标
（1）规划控制指标
规划到2020年，全市新增建设用地规模控制在11911.00公顷
（2）实施情况
通过对全市2006-2014年审批新增建设用地统计发现新增建设用地增长速度较快，全市新增建设用地面积达到8676.58公顷，与上级下达的新增建设用地规模11911.00公顷相比，剩余3234.42公顷。
规划实施期间正是聊城市经济社会高速发展阶段，对新增建设用地需求较大，同时建设用地有效供应也有力推动了全市经济发展。
6、新增建设占用农用地、耕地指标
（1）规划控制指标
规划到2020年，全市新增建设占用农用地规模控制在10382.02公顷，新增建设占用耕地规模控制在10059.99公顷。
（2）实施情况
截止到2014年，全市新增建设占用农用地8676.47公顷，较规划目标年少1705.55公顷；新增建设占用耕地7047.06公顷，较规划目标年少3012.93公顷。
7、土地整理复垦开发补充耕地
（1）规划控制指标
规划到2020年，全市通过土地整理复垦开发补充耕地10060.01公顷。
（2）实施情况
规划实施期间，全市各县（市、区）土地整治工作有序开展，但依然不能满足规划期间建设占用耕地，不能达到占补平衡。
2006-2014年全市通过整理复垦开发补充耕地3713.05公顷，比上级下达2020年规划指标10060.01公顷少补充耕地6346.96公顷，距离规划指标还有一定差距，在十三五期间需加强土地整治力度。
8、人均城镇工矿用地指标
（1）规划控制指标
规划到2020年，全市人均城镇工矿用地面积分别控制在140平方米以内。
（2）实施情况
2014年总人口593.57万人，城镇化率37%，城镇人口219.62万人，城镇工矿规模32968.60公顷，人均城镇工矿用地面积150平方米，距离规划确定的城镇工矿用地集约利用水平还有一定差距，主要是随着聊城市经济社会的快速发展，城市建设需要占用大量土地，同时农村居民点腾退进展缓慢，且自2006年规划实施以来全市人口增长速度低于城乡建设用地扩张的速度，故人均城乡建设用地呈现粗放利用态势，未来用地效率有待进一步提高，土地节约集约利用水平有待加强。
9、农村建设用地整治挖潜规模
（1）规划控制指标
规划到2020年，全市力争实现农村建设用地整治挖潜7740.72公顷。
（2）实施情况
规划实施期间，山东省人民政府批准城乡建设用地增减挂钩项目69个，周转指标规模3113.07公顷，安置区占农用地面积598.80公顷，节余建新区指标2514.27公顷；综合整治项目区4个，周转指标规模1547.67公顷，安置区占农用地面积591.20公顷，节余建新区指标956.47公顷。
截至2014年底，共完成复垦农用地1345.07公顷、复垦耕地1342.07公顷，安置区占农用地面积177.33公顷，节余建新区指标1164.74公顷。
通过城乡建设用地增减挂钩实施有效地提高了土地集约利用水平，缓解了建设用地供需矛盾。
但是因为城乡增减挂钩涉及资金额度较大，利益群体较多，项目实施时间较长等客观困难，总体进度相对缓慢。
（三）规划实施成效
1、促进了耕地和基本农田保护
规划实施期间，我市认真贯彻执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，落实了最严格的耕地保护制度，建立健全了一整套耕地保护监督检查、动态监测和考核制度，将耕地保有量和基本农田保护任务纳入对各县（市、区）政府的目标管理考核内容。
在日常土地管理工作中，坚持各类建设项目尽量不占或少占耕地，不占基本农田。
确实无法避让耕地的，按照先补后占、占补平衡的要求，落实补充耕地。
通过高标准农田和整理开发复垦项目的实施，耕地质量提高较为明显，确保了粮食安全。
2、保障了经济社会发展用地，促进了建设用地的节约集约利用
规划实施期间，我市保障经济发展用地，集约高效建设中心城区，引导乡镇合理发展，加强对土地利用方向、结构和布局的控制。
引导工业向园区集中、农村向城镇、社区和中心村集中，促进土地节约集约利用，提高建设用地容积率和经济产出率。
为严格控制非农建设用地，我市严格实行土地用途管制，严格节约集约用地。
一是严格按照土地利用总体规划确定的用途报征土地；二是严格执行新增建设用地年度计划；三是强化供地管理工作由过去的需求引导供给转变为供给引导需求，要求新建工业企业必须进入园区。
对不符合国家产业政策、禁止供地的项目，一律不批准用地。
3、强化土地利用规划管理，促进了依法行政能力和服务水平不断提高
规划实施期间，我市积极稳妥地推进制度创新，建立了土地市场体系，土地供应结构更趋优化。
根据国家有关法律、法规，并结合聊城市实际，建立了一套行之有效的国土管理政策措施和制度，促进了依法行政能力和服务水平不断提高。
（四）规划实施存在问题
土地利用总体规划在科学发展观的指导下，经过不断地修改和完善，已取得较好的成果，但由于各种因素的影响，规划的实施仍存在一定的问题。
1、耕地保护压力仍然较大
规划实施期间，我市经济一直保持中高速发展，建设用地增速不断加快，占用耕地不可避免，然而后备资源开发难度大，投资强度高，导致规划在实施过程中出现了耕地保护与用地需求相冲突的情况，不仅制约了规划作用的充分发挥，也导致耕地保护难度加大。
2、建设用地供需矛盾日益突出
随着聊城市经济格局的变化，规划在实施过程中显示出弹性不足的特点，尤其是近几年发展起来工业园区用地需求量大、选址不在规划范围内等现象已经成为其发展瓶颈问题，用地空间布局亟待优化，土地节约集约利用水平仍需进一步提高。
3、土地供需矛盾突出，供给能力和社会需求不平衡
2011-2014年，全市共减少耕地569.05公顷，平均每年减少142.26公顷。
与此相反，建设用地呈增加趋势。
4年中建设用地共增加4290.38公顷，平均每年增加1072.60公顷；其中城乡建设用地共增加2873.20公顷，平均每年增加718.30公顷；交通运输用地共增加1237.47公顷，平均每年增加309.37公顷，包括铁路用地、公路用地、水库水面和水工建筑用地。
一方面要保护耕地，另一方面建设用地增加会占用耕地，保红线与保增长矛盾突出。
虽然从近期来看，通过严格的用途管制，耕地总量减少的趋势得到一定程度的缓解，但从长期来看，在建设占用、生态退耕等多重因素作用下，保护耕地总量稳定和质量不降低的难度越来越大。
4、土地利用率和垦殖率高，可提升空间接近极限
土地利用率是指已利用土地（农用地与建设用地合计）占土地总面积的比重，是从总体上概括说明土地利用的广度。
2011年聊城市土地利用率为高达97.58%，到2014年，山东省土地土地利用率已高达98.63%，远远高于山东省90.86%的平均水平。
土地垦殖率是指土地垦殖面积（耕地）占土地总面积的百分比，也称垦殖系数。
土地垦殖率反映一定地区种植业的发达程度，同时也反映了种植业在土地利用中的所占的比重。
2014年聊城市土地垦殖率为65.63%，高于山东省48.20%的平均水平。
5、规划的引领调控融合作用尚未完全发挥
现行规划着力于与相关规划协调与衔接，由于土地规划与国民经济和社会发展规划、城镇规划、生态保护等相关规划分属不同的领域，规划之间统筹协调的机制不够完善，土地规划对各业的统筹能力偏弱，导致土地利用总体规划与各相关规划的协调与衔接程度不够，未能发挥统筹调控作用。
四、建设用地适宜性评价
1、建设适宜性单因子评价
按土地资源、地质环境、生态环境等资源环境要素，分析耕地、生态红线区、地形坡度、地壳稳定性、突发性地质灾害、采空塌陷等因素对土地开发建设的影响，并根据影响程度对各要素进行评价分级。
建设开发限制因素分为两类：
强限制性因子和较强限制性因子。
强限制性因子包括：
永久基本农田、采空塌陷区、行洪通道。
较强限制性因子包括：
优质耕地、园地、林地、人工草地、地裂缝、地震活动及地震断裂带、地形坡度、地质灾害易发程度、生态红线等。
相同因素的不同级别对开发建设的影响也不同，如质量等级高的耕地对建设开发的限制性强于质量等级低的耕地，突发地质灾害高易发区对建设开发的影响高于中低易发区。
因此，限制要素的单因子评价主要根据建设开发适宜性程度对评价因子进行量化分级。
对于强限制性因子，直接予以0或1的赋值；对于较强限制性因子，则采用专家打分法对不同限制等级进行0-100赋值。
表2建设适宜性评价因子表
因子类型
因子
因子权重
分类
适宜性分值
强限制因子
永久基本农田
——
永久基本农田
0
其他地区
1
采空塌陷区
——
严重区
0
非严重区
1
行洪通道
——
行洪通道
0
其他
1
较强限制因子
地震活跃及地震断裂
0.13
地震设防区
40
其他
100
一般农地
0.08
高于平均等耕地
60
低于平均等耕地
80
园地、林地、人工草地
90
其他
100
坡度
0.06
>20°
40
10°-20°
60
5°-10°
80
0°-5°
100
地质灾害易发度
0.32
高易发
40
中易发
60
无地质灾害风险
100
生态红线
0.41
I级生态红线区
0
II级生态红线区
40
非生态红线区
100
2、建设开发适宜性综合评价
主要采用限制系数法计算建设开发的综合适宜性分值。
计算公式如下：
式中，E为综合适宜性分值；j为强限制性因子编号；k为较强限制性因子编号；
为第j个强限制性因子适宜性分值；
为第k个较强限制性因子适宜性分值；
为第k个较强限制性因子的权重，采用层次分析法确定；m为强限制性因子个数；n为较强限制性因子个数。
根据建设开发适宜性程度，结合所获取数据基于以上方法计算得到的适宜性综合评价分值结果，采用专家打分法对筛选出的评价因子进行量化分级并赋值，测算适宜性评价分值结果，结合聊城市具体情况及专家意见，将建设开发适宜性划分为最适宜、基本适宜、不适宜和特别不适宜四种类型。
将建设开发适宜性评价结果中得到的最适宜与基本适宜空间与现状建设用地进行空间关联分析，得到聊城市各县（市、区）建设开发适宜性评价面积，结果见表3。
可见，全市不适宜及特别不适宜建设的面积为586137.30公顷，占比约为67.23%。
表3聊城市建设用地适宜性评价结果表单位：
公顷
行政名称
行政代码
最适宜面积
基本适宜面积
不适宜面积
特别不适宜面积
聊城市
371500
112169.49
173528.96
61029.19
525108.06
东昌府区
371502
17471.44
35399.91
20720.77
71868.01
阳谷县
371521
14414.09
19720.86
4134.5
63615.36
莘县
371522
21038.12
30533.96
3311.95
85029.27
茌平县
371523
7954.89
15960.35
16307.9
61247.93
东阿县
371524
7328.31
16337.53
3388.98
46720.58
冠县
371525
19072.91
19727.83
2754.07
75702.59
高唐县
371526
11910.6
21077.18
3883.54
59012.33
临清市
371581
12979.13
14771.34
6527.49
61911.99
从评价结果来看，聊城市各县区不适宜建设面积均较大，最大的是莘县和冠县，主要受其自然地理因素更多承担生态保护的功能和粮食安全的功能导致不适宜建设，最小的是东阿县，主要受区域经济结构和产业用地分工影响，大力完善城镇和产业的基础设施，所以面积较小。
五、生态环境影响评价
生态保护红线的划定是遏制生态环境退化严峻切实的迫切需要和有效手段。
生态红线的划定旨在强制性实施严格的生态保护制度，促进资源与能源的高效利用，生态敏感区域的保护力度，改善生态系统功能和环境质量状况，缓解经济社会开发建设活动对自然生态系统造成的压力和不利影响，力促人口资源环境相均衡、经济社会和生态效益相统一。
本次规划调整完善将森林公园及饮用水水源地保护区划为禁止建设区，禁止一切破坏当地生态的生产建设活动。
根据《全国主体功能区规划》、《山东省主体功能区规划》，《山东省主体功能区规划》中将聊城市定位为国家级农产品主产区。
依托聊城市现有资源和经济社会条件，结合土地利用现状与特点，通过规划完善，构建具有鲜明地方特色的城乡生态全格局，促进人与自然的和谐发展。
聊城市规划调整完善建设用地局部调整及重点项目的落实，不可涉及生态环境安全控制区及基本农田保护区，不涉及压覆矿产资源、不存在地质灾害、防洪隐患。
六、资源环境承载力分析评价
（一）土地资源承载力
1、建设用地压力状态
综合考虑现状建设用地布局匹配度、现状建设用地开发程度及建设开发程度阈值之间的关系，通过偏离度计算确定建设用地压力状态指数。
计算公式如下：
式中，D为建设用地压力状态指数，P为现状建设开发程度，CLRI为现状建设用地布局匹配度，T为基于发展阶段分析测算的建设开发程度阈值。
结合区域发展阶段及发展目标，采用德尔菲法，最终确定城市地区、农业地区和生态地区的建设开发程度阈值。
土地资源压力指数越小，即现状建设开发程度与适宜建设开发程度的偏离度越低，表明目前建设开发格局与土地资源条件趋于协调。
当D＞0时，建设开发压力大，为超载；当D=0时，建设开发状态为临界；当D＜0时，建设开发压力小，为可载。
土地资源压力指数的划分标准可结合各类主体功能区对国土开发强度的管控要求进行差异化设置。
表4聊城市建设用地开发承载状态情况
行政名称
行政代码
资源类型
建设用地压力状态指数
东昌府区
371502
城市地区
-0.38
阳谷县
371521
农业地区
0.29
莘县
371522
农业地区
-0.40
茌平县
371523
城市地区
-0.35
东阿县
371524
农业地区
-0.39
冠县
371525
农业地区
0.33
高唐县
371526
农业地区
-0.38
临清市
371581
农业地区
0.23
2、耕地开发压力状态
采用专家咨询和打分方式确定当地人均耕地生产能力预警阈值。
阈值的选择根据德尔菲法确定。
具体确定步骤如下：
选择土地规划、土地管理、资源承载力评价等相关领域的专家10人，将本次调研所获取的所有数据资料以及相关文件发送给各专家，通过背靠背的形式进行估计，最后经过反复三轮估计，专家的估计结论为城市地区和农业地区两种资源区的阈值分别设置为300千克/人和500千克/
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