第14章 老工业基地振兴可借鉴的国际经验.docx

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第14章老工业基地振兴可借鉴的国际经验

第14章

老工业基地振兴

可借鉴的国际经验

世界各国在完成工业化的过程中，都形成了一批老工业基地，有的国家将其称之为“老工业区”。

老工业基地是指那些历史上曾是国家的经济核心区，为国家经济发展做出过巨大贡献，但随着世界主导产业的升级，以及该地区资源、技术、市场、环境等因素的变化而导致衰退的区域，如德国的鲁尔、法国的洛林、日本的北九州、美国的五大湖、意大利的西北工业三角区、英国的南威尔士、英格兰的东北沿海地区等。

发达国家的老工业基地最早形成，也最先经历了改造调整，对于这些老工业基地，各国政府都采取了重点援助政策，千方百计使其摆脱困境，走向繁荣振兴。

尽管各国老工业基地改造振兴的模式不同，收到的效果也不尽一样，但其中有许多做法和经验，值得我们学习和借鉴。

一、制定战略规划及相关法律、法规

1、因地制宜制定战略规划

老工业基地的调整与改造是一项复杂的系统工程，又是一个长期性的历史任务，大体需要十年、二十年甚至几十年的时间才能够完成，因此发达国家对老工业基地调整和改造都制定了战略规划。

如法国编制了《洛林地区2005年关闭煤矿、铁矿的规划》；德国于1966年编制鲁尔区第一个总体发展规划，以后又多次进行修改补充，1969年正式颁布实施，这是德国第一个在法律上正式生效的区域整治规划；意大利制定了《老工业区改造规划》；日本先后四次制定了全国综合开发计划，把北九州列为“工业特别整治地区”；英国早在1928年就制定了《工业转移规划与青少年转移规划》；欧盟则制定了将工业区划分为膨胀区、落后区和危机区三种类型，对不同的区域实施不同的发展战略，如对危机工业区（即区域失业率高于欧盟平均水平10%、人均GDP低于欧盟85%以下的区域），也就是我们所说的老工业基地进行科学规划，重点进行援助，帮助其实现振兴。

在各国所制定的战略规划中都明确规定了改造调整的方向、发展的重点、环境的修复、创造新就业岗位和采取的政策措施等。

2、制定相关的法律、法规，依法改造调整

世界发达国家在调整和改造老工业基地的过程中，除制定战略性规划外，还将其提升到法律高度，通过制定一系列的相关法律、法规，依法改造调整。

如德国在鲁尔区改造振兴过程中，曾先后制定了联邦区域整治法、煤矿改造法、投资补贴法等。

美国制定的“地区再开发法案”，意大利议会通过的675号法律和130号法律，都是针对老工业区进行改造的法律。

英国于1934年制定了《特别地区发展与改善法》，这是第一个针对老工业区产业衰退造成失业问题的立法。

3、政府成立专门机构

成立专门机构，主要是发挥它们在老工业基地调整中的组织协调作用，提高改造的效率和质量。

如法国成立了国土资源整治和转型部；美国设立了经济开发署（EDA），等等，这些机构专门负责老工业基地“再开发”。

二、以国内外市场需求为导向，对产业结构进行战略性调整

老工业基地产业结构的战略性调整包括对衰退产业的处理和选择发展新产业两个方面。

1、对衰退产业采取不同的处理模式

老工业基地都曾面临过支柱产业如煤炭、钢铁等产业的衰退，对此，他们选择了两类不同的处理模式：

采取完全关闭、退出。

法国洛林地区煤炭最高年产量为1400万吨，到2000年产量只有400万吨，煤矿进入深部开采后，成本居高不下，本土煤的销价高于进口到岸价1倍以上，法国政府由此决定对煤炭产业采取放弃的政策，规划到2005年关闭洛林所有煤矿。

日本北九州地区也是如此，从20世纪60年代初开始，逐渐放弃了对煤炭行业代价高昂的保护政策，到2002年关闭了所有煤矿，至此全国的采煤业落下了帷幕。

对于因煤矿关闭带来的能源补给问题，法国采取了发展核能替代，目前法国核电已占用电需求量的80%以上；日本政府则利用港口优势进口煤炭和石油替代。

对钢铁工业法国洛林也采取了同样的模式，洛林地区有铁矿石储量70~90亿吨，但品位低，含铁量仅为32%，炼成精矿粉后比进口到岸价还高，由于开采没有竞争力，法国政府于20世纪90年代中期也将铁矿及炼铁厂、炼钢厂关闭，但保留了钢材加工企业，采取了进口粗钢，发展钢材深加工，其结果使洛林地区钢铁工业的效益提高了1倍以上。

采取调整、改造、提升，使其高新技术化。

德国鲁尔区的硬煤最高年产量曾达到近亿吨，进入深部开采后成本（吨煤成本186美元）大大高于进口煤炭价格（44美元），但德国政府认为煤炭资源是重要的战略物质，关系国计民生，故对煤炭工业采取了调整、改造、提升模式，关闭一批亏损严重矿，集中力量开采优势矿，重组原来的26家煤炭公司成立了鲁尔煤炭公司，然后对继续开采矿进行技术改造，提高机械化采煤水平，降低成本。

尽管如此，本土煤炭的销价仍比进口价高得多，对此，国家也没有放弃，而是采取补偿政策，即对本土煤与进口煤的差价高出部分由国家补助，中央政府和地方政府各承担50%，长期补助，国家财力难以支持，补助资金后来改为向用户征收税的方式加以解决。

美国为了振兴老工业基地钢铁工业，投资近百亿美元使钢铁厂现代化，并发展新技术，以对付进口钢铁和代用品的竞争。

据对美国200家钢铁企业调查，目前已采用CAD/CAM系统的占2/3以上。

50%的企业已直接将电脑用于冶炼现场，使研制新产品的周期缩短到原来的1/4。

底特律市的汽车制造业在遭受日本汽车的冲击后，1979－1985年过渡时期内，用于工厂改造的费用，使美国政府阿波罗登月计划相形见绌，美国汽车工业在20世纪80年代中期，仅购买电脑设备、工业机器人和加工中心就用了200亿美元。

2、发展新产业的选择

各国老工业基地在改造调整中大都以国内外市场需求为导向，因地制宜地发展新产业。

一是新产业多样化，走综合发展之路。

法国洛林地区主要发展了激光、电子、环保、塑料加工、机械、汽车等，目前汽车工业占洛林地区国民生产总值的30%左右，高新技术产业占15%，服务业占56%以上。

德国鲁尔区以煤钢为基础，促进经济结构综合化。

在改造提高煤钢产业的同时，着力发展石油化工、汽车制造、电力、建材、啤酒及服务业等，现已成为一个综合性工业基地。

美国的五大湖地区则按产业链的延伸和拓展，加速了石油科研的开发，并相应促进了机械、水泥、电力、钢铁、造纸、粮食、交通及服务业等多种产业的发展。

如国家在休斯顿布点了宇航中心，带动了为其服务的1300多家高新技术企业，门类涉及电子、仪表、精密机械等行业，与此同时，教育、科研、金融等第三产业和现代农牧业也得到飞速发展，从而使这个老工业基地的经济发生了根本性的变化。

二是走专业化发展之路。

日本有些矿城选择了专业化发展之路，北海道夕张市是因煤矿发展起来的煤城，20世纪80年代初煤炭产量达240万吨，有煤炭职工17000人，后因亏损严重和事故频发而关闭，煤矿关闭后，夕张市重新调整了产业结构，向旅游城市发展，开办了一座煤矿博物馆，同时还兴办了游乐场、水上餐厅、室外音乐厅酒店、滑雪场等，使该市成为四季有特色的旅游胜地，每年接待游客上百万人次。

三、以人为本是老工业基地调整改造战略的核心

高失业率是老工业基地衰退的共同特征之一，如英国南威尔士衰退时期失业率高达39%，德国鲁尔区达到20%左右，对此，每一个老工业基地在调整和改造过程中，都坚持了以人为本的指导思想，把创造新的就业岗位、降低失业率作为最优先的发展目标和核心政策。

1、对失业者进行培训，提高其转岗就业能力，帮助实现再就业

法国洛林地区根据再就业和产业发展的需要，组成了若干不同类型、不同专业、不同所有制、不同层次的培训中心，培训中心根据受培训者的文化、技术基础，结合其将要从事的工作和国家将要发展的新产业，有针对性地进行分门别类的培训。

培训时间一般为2年，特殊岗位3至5年，培训期间受培训人的培训费用由国家支付，工资由企业支付。

经过培训后，培训中心还与各招工局联网，向每一个培训者提供至少两种职业选择，只要自己同意，所有的人都可以找到工作。

据调查，经过培训后再就业职工的重新失业率只有7%。

为有利于失业者创业，他们还建立了许多企业“园圃”，帮助创业者制定创办企业的计划、提供场地、联合技术攻关、开发产品销售市场等，试验成功后又帮助寻找厂址，协助贷款，促使其在本地区安家落户。

只要在本地创办公司，就可得到约3~5万法郎的资助以及减免所得税的优惠。

在人员培训方面，政府帮助新建企业按岗位要求对劳动力进行培训，规定每雇用一个当地劳动力就可得到3万法郎的资助。

目前，洛林地区75%的煤矿工人已经转业，这种培训转业工人的做法被认为是一种成功的经验在欧洲得到了推广。

德国政府采取为青年矿工转岗培训提供“转业培训津贴”的方式，帮助青年矿工实现再就业，为鼓励企业吸纳关闭企业劳动者，联邦政府根据新建企业接纳原矿工数量提供补偿，补偿额为接受就业职工工资额的60－80%，补偿时间为3个月至12个月，鲁尔地区则为在本地创办的公司提供2万马克的津贴。

日本政府规定凡是煤矿关闭后工人再就业，都要经过培训，培训由煤矿公司和接受单位负责，政府分别给上述单位每人一年工资标准的3/4和2/3作为培训费用，给接受培训者每人每天3500日元的生活补贴。

对不够养老条件的离职人员，根据其在煤矿工作的年限一次性平均发给800万日元左右的离职费，国家和企业各负担50%，另外，给每人发一本求职手册，持手册者享受优惠待遇，如在3年内每月可向政府领取16万日元的生活补贴，直到找到工作为止（三年为限），在找工作期间，政府还发给其求职活动费（如支付每人每天8900日元的住宿费及交通费，每人每天800日元的就业支付金），同时，给接受单位每人工资标准的1/4－1/2的费用，以鼓励企业多接受煤矿关闭后下来的人员。

2、发展科技教育，培养适应新产业发展的人才

为适应新产业发展的需要，发达国家在老工业基地调整和改造的过程中，非常重视对这些地区的教育投入，以改善和提高当地人口的综合素质。

早在20世纪60年代，美国投资于全国人口不到1/3的落后地区的教育经费就占联邦支出总额的45%，同时还采取补贴等措施激励经济发达地区的高素质人才向老工业基地流动。

鲁尔区十分重视科学技术和教育事业对促进经济持续稳定增长的作用，60年代以来，先后建立了一批研究机构和高等院校，拥有10余所大学、15家国内外著名的国家级科研机构、15个技术咨询转让处和12个高新技术企业创业服务中心，各大工业公司都普遍建立了自己的科研机构。

此外，鲁尔区还拥有几十所各种专业的高等院校和为数众多的中等技术学校，这些高等院校和科研机构为高新技术企业的创建、高新技术产品的开发以及技术创新、增强企业在国内外市场的竞争力发挥了重要作用。

四、以开放推动调整与改造

对外开放是老工业基地经济发展的强大发动机，对外开放的程度决定着老工业基地调整与改造的水平和速度。

法国洛林、德国鲁尔等老工业基地调整与改造的成效，在很大程度上得益于扩大对外开放，大量吸引外商投资办企业，既引进了资金、先进的技术、科学的管理，也带来了新产业，同时又创造了更多的就业岗位。

为吸引外资，发达国家在对老工业基地进行改造和调整时，制定了一系列的优惠政策。

德国鲁尔区为吸引投资，积极提供优惠的商业用地。

繁华地段土地售价每平方米约为100马克，一般地段售价为每平方米57马克，仅是慕尼黑土地价格的1/10；写字楼每平方米月租金为16马克，仅相当于柏林的1/3，便宜优惠的场地为吸引更多的投资创造了良好的条件。

法国洛林地区除了规定在转型区建厂可以享受较低的地价外，国家及地方政府还对投资企业的厂房、设备给予一定的补贴，对在以前的矿区建厂的企业国家还以更多的资助作为鼓励。

对投资额在4000万法郎、新创4000个就业岗位的特大项目则更加优惠，可以得到所需全部资金25%的资助。

德国的奔驰公司投资2.8亿法郎，创造了2000个就业岗位，得到的资助大约为7000万法郎。

此外，他们还通过在国外设立代办处，对一些大的国际公司进行调查，分析他们在本地落户的可能性，如果发现哪个国际公司要在本地投资，就邀请其来参观，介绍地区的优势与优惠条件。

由于有了这些优惠条件和良好的服务，洛林地区在对外开放、吸引外资方面取得了突破性进展。

目前，到法国投资的外商50%都集中在洛林地区。

到2000年，已有20多个国家在洛林地区创建了412个公司，创造了65311个就业岗位，占洛林地区就业岗位的1/5，为吸纳更多的失业人员重新就业起了很大的作用。

美国政府采取各种优惠政策吸引本国及外国资本到老工业基地设厂。

如美国联邦政府为了鼓励本国及外资到汽车工业基地设立汽车厂，明确提出在密执安州（底特律市所在地）、俄亥俄州建厂的优惠措施。

设在密执安州的伏克斯瓦根汽车装配厂，财产税减免3000万美元，且政府投资1660万美元改善铁路和道路。

日本在俄亥俄州的汽车装备厂，15年内百分之百地减免房地产税，政府投资310万美元用于改善上下水管道和铁路。

五、重视生态环境的修复和保护

发达国家在老工业基地调整和改造的过程中，非常注重环境治理，并把环境修复作为衡量调整与改造成功与否的主要标志之一。

为此，各国都成立专门机构从事环境治理，主要负责处理和解决衰老矿区遗留下来的土地污染及旧的工业用地、闲置场地的重新有效利用问题。

法国洛林地区的土地整备部门在煤炭企业关闭后，便着手对其进行重新整治，迅速抹掉老矿区的痕迹，进行重新包装，以开辟新的用途，或作为新工厂的厂址，或建居民住宅、娱乐场所，或建绿地等等。

经过有效整治，现已旧貌换新颜，看不到昔日旧矿区的一点痕迹，见到的多是令人赏心悦目的大型娱乐中心、新建厂房和漂亮的别墅，原有的废弃土地得到了充分利用。

德国鲁尔区在关闭煤矿的同时就考虑到废弃矿区的用途问题，对煤矸石等固体废弃物按规划限高堆放，一般不超过70－90米，并且是边堆置边覆盖植树，原来的固体废弃物现在都已绿树成荫，变成了连绵起伏的绿林山丘。

为了进一步美化矿区环境，提高生活质量，北威州政府投入50亿马克成立了环保机构，在长达100公里的河面上建立了蓄水库、澄清池，净化污水，各工厂都建立粉尘及有害气体回收处理装置，排放不达标不准生产。

他们还制定了营造“绿色空间”的计划，把风景绿化和土地利用放在首位，全区进行了大规模的植树造林，目前，区内共有绿地面积约75000多公顷，平均每个居民拥有130平方米（转型前只有18平方米），大小公园3000多个，工业区和城镇区都掩映在森林绿地之中。

经过整治，满目荒凉的废矿山披上了绿装，塌陷的矿井成了碧波荡漾的湖泊，整个矿区绿荫环抱，一派田园风光。

日本为搞好煤矿地区的环境治理和和经济振兴，成立了产煤地区振兴事业团（后改称地域振兴整备团），该事业团是特殊法人，既不是政府也不是企业，是由政府成立的特殊公司，主要任务是在一些地区平整土地，建设基础设施和房屋，以吸引各方面来煤矿地区办企业，32年来该事业团平整土地3599万平方米，建基础设施33处，整个矿区的环境得到了根本改善，大大促进了闭矿后地区经济的振兴。

六、广开渠道，加大资金投入力度

老工业基地在处理资源型产业、职工安置和培训、社会保障、发展接续产业和替代产业、环境整治等方面，需要支付巨额的资金，因此，无论经济发达国家，还是发展中国家，在对老工业基地进行调整与改造的过程中，无一例外地纷纷加大投资力度，通过全方位、多层次、多方式、多渠道解决资金问题。

1、大力发展金融业

发达的金融业是老工业基地资金投入的重要保证，它在老工业基地的产业结构转换中能够起到催化剂和粘合剂的作用。

如匹兹堡市是美国五大银行中心之一，波士顿、芝加哥是美国风险资本的集中地，利用风险资本公司向高技术产业投入大量资金，而且风险公司的投资起到了“种子”资金的作用，每一美元投资吸引或带动了13美元的私人部门投资，产生了乘数效应。

德国通过金融组织贷款或资助，使新成立的企业可以平均获得32%贷款。

2、政府投资

政府投资是世界发达国家老工业基地资金投入的重要渠道。

如法国洛林地区的转型历经了28年，总计投入了280亿美元，其中欧盟援助占1/3，法国政府援助占1/3，当地政府、企业和利用外资占1/3。

德国鲁尔的政府投资主要包括对减产、关矿的补贴及善后处理费；失业保障金的拨款；对创新中心和企业园圃的资助；对创立就业岗位的补贴；对转型机构和培训中心的资助等。

1960~1969年共补贴270亿马克；规划在1996至2005年间年均补助80－100亿马克。

与此同时积极争取欧盟的资助，每建立一个“欧洲企业创新中心”，欧盟平均每年资助约180万美元，每转移一名工人资助5000美元。

日本煤炭产区改造资金的来源：

一是由政府无偿资助，32年来政府仅平整土地一项就补助600多亿日元；二是贷款，需还本付息，用平整土地建设的房屋出售后的收入偿还。

荷兰政府对失业到再就业的工人每人平均援助20万荷兰盾。

3、其他方式投资

除了积极争取政府的资金投入外，许多国家还通过发行债券、吸收私人资本等方式进行投资。

如德国政府通过向用户征收“煤炭附加费”和“煤炭补贴税”来增加投资，在1995年底前，采取“煤—芬尼”政策，向用电户间接征收“煤炭附加费”；自1996年起，向所有一次能源用户直接征收“煤炭补贴税”，每年可征收80－90亿马克。

同时组建州发展管理公司，发行土地发展基金债券，筹集资金。

意大利政府采取的办法是使投资来源多元化，调动公有、私有、国家和地方企业及社会组织的积极性，特别重视私人资本在老工业基地调整与改造中的作用，为保护投资者和鼓励风险投资，在税收方面提供优惠。

七、在调整过程中各种利益主体责任分明

老工业基地调整和改造是一场深刻的社会变革，必然要触及各个方面的利益，这些利益主体只有明确各自的责任，有的放矢地开展工作，老工业基地才能真正实现振兴，这一点在一些经济发达国家体现得十分清楚。

如法国洛林在转型过程中，中央政府、地方政府、企业、社会等部门都承担了不同的职责，各负其责，从而保证了转型的有序进行。

中央政府主要负责该地区的基础设施建设、环境修复、劳动力就业培训以及鼓励引导境外企业进入洛林地区办企业等；

地方政府主要负责发展当地的科技、教育事业、培养人才等，同时也参与劳动力的培训和就业工作；

企业主要是按市场需求和产业运行规律，改造传统产业和发展新产业，提高竞争力；

社会方面的工作包括很多，如科研单位向有关部门、企业提供科研成果，新闻媒体负责舆论宣传，中介机构发挥中介协调作用等等。

实践证明，各种利益主体的作用只有有机融合，形成一个合力，才会保证老工业基地的改造振兴。

八、老工业基地调整改造的效果及其标准

综观世界老工业基地改造调整实践，对老工业基地振兴通常采用三个基本指标来衡量：

一是经济增长率达到或超过全国平均水平，新的主导产业基本形成；二是失业率降到全国平均水平以下；三是环境得到基本修复，符合新产业发展和人居对环境质量的需求。

根据这些指标来评价，各国的老工业基地大都经历20—30年的改造调整，取得了程度不同的效果。

改造调整效果最佳的仍属法国洛林地区，产业结构已经发生根本性变化，经济增长率与法国平均水平持平或者略高，失业率明显低于全国平均水平，环境已经发生了根本性改变，现在去洛林根本看不到重工业污染的痕迹。

鲁尔区改造调整的效果也比较明显，但比较洛林地区差距较大，虽然按规划目标，基本上形成了一个以煤钢为基础，多元化发展的产业结构，但其失业率仍高于全国平均水平，环境虽然得到了很好的改善，但重工业污染的痕迹还随处可见。

从总体上看，经过改造调整后的老工业基地都没有也不可能恢复到当年繁荣期在全国的地位，与新发展起来的区域即阳光地带比，差距还是较大，这是世界主导产业升级、区域中心转移规律作用的必然。

但是作为单个城市形成的老工业基地，有些利用优越条件进行产业重组、城市重塑后出现新的繁荣，在全国的地位和作用得以恢复，如美国的休斯顿等。