从黄宗羲定律到帝国的逻辑中国国家治理逻辑的历史线索.docx
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从黄宗羲定律到帝国的逻辑中国国家治理逻辑的历史线索
从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：
中国国家治理逻辑的历史线索
【内容提要】本文在中国大历史视野下认识国家治理逻辑。
在前半部分，以近年来学术界、政策研究界关注的“黄宗羲定律”现象为切入点，分析中国历史上税收财政领域中“杂税丛生—并税式改革—杂税丛生”的周期性现象，解读其中折射出的中华帝国的治理困难和由此衍生的制度安排。
在后半部分，则着眼于中国大历史脉络，提出三对（概念）关系——“委托与代理”、“正式与非正式”、“名与实”——来概括中华帝国的治理逻辑，特别强调正式制度与非正式制度并存转化的核心地位，阐述这些关系以及相应的分析概念和研究问题。
笔者认为，当代国家与中华帝国面临着类似的治理困难，而且这一治理逻辑在当代社会中面临着深刻的适应危机。
【关键词】国家治理 帝国逻辑 非正式制度 黄宗羲定律
在中华人民共和国六十余年的历程中，国家建设经过了从全能国家、计划经济到改革开放、放权搞活等多种形态的沧桑之变，其变化之大、速度之快，常常使得身居其中的人们感到扑朔迷离，难以把握。
然而，其间的反复曲折，从收权与放权间的上下浮动到经济领先与政治教化间的左右摇摆，去而复来，似曾相识。
从中国大历史的脉络中来俯瞰人民共和国的历程，我们不难发现，21世纪的当代中国正在其深长的历史轮辙中识别着路径方向。
这一观察也启示着我们，细心解读中华帝国的历史遗产有助于我们认识今天国家转型过程所面临的困难和挑战。
本文试图从中华帝国的历史脉络上重新审视国家治理的制度逻辑。
在展开下面的讨论之前，首先需要澄清本文使用的“帝国”这一概念的蕴意。
在当代思潮中，“帝国”一词常常与强权侵略、殖民统治相联系，带有强烈的意识形态和价值判断色彩。
但本文的用法与此不同。
史学家伯班克和库柏（Burbank&Cooper，2010）曾在另外一个意义上讨论了“帝国”的概念。
他们指出，帝国架构的一个基本特点是其中囊括不同的种族、文化、区域，因此有利于发展包容性治理模式。
在世界史上，帝国一度是古代文明的主要组织形式，如中华、罗马、蒙古、奥斯曼等帝国形态曾经极大影响了世界文明的进程。
近代民族国家的兴起促就了帝国的崩溃瓦解。
与庞大的帝国疆土相比，民族国家以族群、文化、宗教信仰单一或高度同质性为特点。
（Anderson，1983）在这里，帝国不仅体现在艾森斯塔得（Eisenstadt，1963）所说的“一种特殊的政治类型”，而且因其规模特征而面临着特定的组织困难和挑战，诱发了相应的治理模式，体现在稳定存在的制度安排和行为定式之上，即帝国的治理逻辑。
中华帝国即是这方面的一个突出例子。
《红楼梦》中王熙凤一句“大有大的难处”的感叹道出了帝国治理的难处所在，即规模之累。
帝国的架构包容了多元文化和地域间不平衡发展，更加重了规模之累效应和治理困难。
我将这一困难表述为“权威体制与有效治理”间的矛盾，即“号令自中央出”的中央集权体制与辽阔国土上地方性差异间的矛盾，前者趋于权力、资源向上聚敛，而后者要求更多的灵活性和自由裁量权以实现有效治理（周雪光，2011）。
中华帝国千年载世，数十朝代历经内忧外患、政纲兴衰，正是在治理挑战的应对过程中，摸索发展出了其特定的制度安排和治理技术。
本文在这个意义上使用“帝国”这一概念，并探究中华帝国治理背后的制度逻辑。
帝国结构错综庞大、千头万绪，本文以近年来引起广泛注意的“黄宗羲定律”历史现象为切入点，借用史学界已有研究成果，从社会科学角度加以解读，进而寻找理解中国国家治理的历史线索。
本文的基本命题可概括如下：
黄宗羲定律所描述的税收持续高攀趋势并无史实根据，但这一描述中“杂税丛生—并税式改革—杂税丛生”的循环波动在历史上重复出现，是帝国大背景下“放权—收权—放权”周期性波动在税收领域中的具体表现，其中隐藏着解读中华帝国治理逻辑的密码。
在黄宗羲定律现象的大背景下，本文提出相互关联的三对关系来提炼概括帝国的治理逻辑：
第一，“委托与代理”关系集中体现了帝国治理的组织困难：
帝国治理依赖庞大的官僚体制，面临着漫长行政链条中委托与代理关系所带来的高昂交易成本，加剧了权威体制与有效治理间的基本矛盾。
第二，“正式与非正式”共生并存、互为依赖的制度安排在很大程度上缓和、调节着帝国治理的基本矛盾。
皇权在集权的正式制度中得到了稳定性和可信性，而非正式制度的盛行运作则为地方灵活性提供了空间。
第三，“名与实”关系反映了中央政府在象征性权力与实质性权力间的微妙平衡和转变，由此衍生出一系列制度安排和运作机制，以调节正式与非正式制度间的边界。
黄宗羲定律现象正是帝国逻辑蕴含的上述关系在税收领域中的具体体现。
在以下的讨论中，我首先着眼于黄宗羲定律所描述的历史现象，提出新的研究问题；然后，借用史学界研究工作来解读历史上几次并税式改革的例子，从中提炼这一周期性现象背后的帝国治理困境以及由此发展起来的治理机制。
接下来，我转向阐述“委托与代理”、“正式与非正式”、“名与实”这三对基本关系所体现的帝国治理逻辑，以及相应的分析概念、研究问题和理论意义。
在最后的结语部分，我将进一步讨论帝国治理逻辑在当代社会的困境和危机。
一、质疑黄宗羲定律：
新的研究问题
20世纪90年代苛捐杂税攀升以及随后的税费改革，引起了社会各界对国家财政税收制度的关注，关于“黄宗羲定律”的讨论一度成为学术热点。
黄宗羲在《明夷待访录田制三》中列举了从唐初租庸调之法到晚唐杨炎的两税法，以及明朝一条鞭法前后的并税式改革的“积累莫返之害”，提出了并税式改革导致税上加税，愈演愈烈的著名命题，即历史上各种名目的税赋经并税式改革得以整编简化，但随后这些名目繁多的税种又重新出现，以致赋税持续攀升。
①王家范、谢天佑（1983）首先将这一现象概括为公式性规则；秦晖继而将这一现象称之为“黄宗羲定律”。
秦晖的解释几乎完全借用了黄宗羲原文的说法，即纵观历史上自上而下的并税式改革——
一般来说，上述改革大都可以在短期内使“向来丛弊为之一清”。
然而它的中长期效果却无例外地与初衷相反。
原因很简单：
原来税种繁多时虽有官吏易于上下其手之弊，但这些税种包括了能够“巧立”的一切“名目”，也使后来者难以再出新花样。
如今并而为一，诸名目尽失，恰好为后人新立名目创造了条件。
时间稍移，人们“忘了”今天的“正税”已包含了以前的杂派，一旦“杂用”不足，便会重出加派。
（秦晖，2002：
6）
随后，“黄宗羲定律”这一称谓不胫而走，成为政策研究和公共媒介上的热门话题。
在学术界，虽然有个别研究援引史料提出农民赋税的历史走向呈上升趋势（王家范、谢天佑，1983），但更为系统、细致的研究工作并未发现黄宗羲定律所描述的赋税攀升愈演愈烈的历史趋势。
例如，黄仁宇（2001）关于明朝赋税制度以及实际运行过程的系统研究得出的结论是，明朝的征税水平不是过高，而是过低，以至于不足以维持基本公共产品的提供。
王业键研究了晚清时期的翔实资料后慎重地提出：
“在清朝最后的二十五年，在大多数地区和省份，田赋占土地产值的2％—4％，只有在苏州、上海地区占8％—10％……因此，通过比较，我们可以说，清末的田赋负担实际上并不沉重。
”（王业键，2008：
165）他注意到，清朝早期有着自上而下的压力，要求地方官员增加田亩（与税收），但这一压力在税收水平达到“原额”后就消失了。
（王业键，2008：
36-37）陈支平（1998：
6）着眼于中国赋税的大历史时段指出：
“直至明清时期，政府对于田赋的征收，基本上控制在‘十一而税’的范围内，从秦汉到明清，田赋的加税是相当困难的，即使是因战争灾害等原因而进行临时性的加税，也要受到社会的强烈谴责，明代后期有所谓的‘三饷’加派，可以算是封建社会晚期最臭名昭著的田赋加收了，但心平气和的分析，三饷所加，不过每亩‘九厘’银，按明末的粮价折算，尚不足十斤稻谷，这在明末的亩产量中所占的比例，微乎其微，但是无论是明人、清人、或是今人，好像都认为明代的灭亡，三饷加派是一个重要的原因。
”杜恂诚（2009：
176）针对中国历史上赋税负担状况大趋势的讨论也指出：
“从长时段看，自耕农和中小地主的税负应呈周期性变动的态势，而不可能单边上扬。
”简言之，黄宗羲定律所描述的“积累莫返之害”现象并无令人信服的史实根据。
然而，地方官吏巧立名目掠取苛捐杂税的描述充斥史书，皇帝振兴政纲、整治官吏之弊的举措也时有发生，并税式改革正是在财政领域中的整治手段之一。
也就是说，虽然所谓黄宗羲定律所描述的税赋不断攀升趋势之说不足为信，但这些讨论所注意到的“杂税丛生—并税式改革—杂税丛生”的周期性波动却是不容置疑的，具体表现为地方官在税收过程中趋于加派税赋，地方自由裁决权滋生蔓延；而皇权自上而下的抑制治理，虽奏效一时，但无力根除而不得不半途而止。
在这个意义上，秦晖所描述的“历史上每搞一次‘并税’改制，就会催生出一次杂派高潮”的观察不无道理。
针对这一现象，赋税史研究中各种解释众说纷纭，大致来说有以下几类：
一是从道德角度将这一现象归咎于地方官吏追逐私利的行为，大多数研究工作都或多或少提及这一渊源。
二是从阶级角度批评皇权整治的局限性和不彻底性，或者从统治体制角度注意到，官吏的催逼盘剥大多都是因自上而下压力而为的。
如陈锋（1997a：
102）所言：
“我们注意到，为了军国需要，清廷对财政的考虑更甚于对吏治的关心，不惜制定严厉的考成则例，督催地方官血比穷追，以保证赋税钱粮的足额或溢额。
”而且，奖惩激励力度十分大。
②在这个意义上，并税式改革成为调节“保税”与“保农”关系的一种制衡性措施。
（李炜光，2003）
以上我对黄宗羲定律的质疑，旨在提出新的研究问题：
虽然黄宗羲定律所描述的赋税单调上扬趋势并不存在，但“杂税丛生—并税式改革—杂税丛生”这一周期性现象却是贯穿于中国历史之中且延绵至今。
如李炜光（2003）所说：
“并税式改革实质上是中国历史特有的一种‘财政专制体制’作为，它的历史决不仅仅导致了某一个具体王朝的兴衰，相反，它们更大得多的意义，在于展示了中国皇权专制制度发展演变和最后衰亡过程中的一系列带有规律性的‘制度综合征’。
”黄宗羲定律的周期性现象反映了中华帝国的深层矛盾，提供了探究帝国治理逻辑的历史线索。
以下讨论旨在进一步阐述这一主题。
二、解读“黄宗羲定律”：
税收与财政背后的帝国制度安排
在这一节，我们重新审视黄宗羲定律现象所反映出的“制度综合症”，通过讨论中华帝国税收与财政制度安排和几个历史事件来探究并税式改革背后的帝国治理逻辑。
我们进一步的问题是：
为什么并税式改革不能一劳永逸地解决地方官吏“巧立名目”增加赋税的做法？
并税式改革的治理意义是什么？
（一）财政领域中的帝国治理：
不完全财政的制度安排
表面看来，并税式改革的起因是地方官员“巧立名目”贪取赋税的行为，由此产生了苛捐杂税名目繁多的不堪局面，迫使中央政府采取并税式改革举措。
这一局面似乎与中华帝国权力体制特别是财政集权制度设置相悖尤甚：
这一集权制度的核心在于中央政府一统财政收支予夺大权，各级政府没有自己的地方财政。
但若仔细追究不难发现，正是这一集权体制导致了其无法解决的困难处境，即中央政府的财政安排不能满足其自身和地方财政所需，不得不迫使或允许地方政府通过巧立名目方式来解决其官僚体制运行的基本所需（如行政费用、俸禄）。
在讨论清朝赋税政策和制度时，何平（1998：
109）称之为“不完全财政”：
这种经制所限定的财政支出范围和额度，并未完全为中央和地方各项事务的经常性用度提供充足的财力保证。
事实上，中央和地方许多行政事务的经常性开支都被排除在经制所规定的支出范围之外。
这些未列入财政支出的部分在实际开支中，只能谋求财政外的其他途径来解决。
这种不能因事设费在制度上即存在支出缺口的财政，我们称之为不完全财政。
中国历史上特别是明清以来不完全财政的状况是学术界的共识。
（王业键，2008；瞿同祖，2003：
40-57；黄仁宇，2001）不完全财政制度的意义在于，它使得地方政府的预算外财政及其追求预算外资源的努力合理化、正当化。
既然中央政府不能提供下属政府的正常行政费用，那么就不得不允许或默许地方政府、下属官员另辟蹊径寻找财源以谋生计和维持日常行政运转，以便弥补不完全财政的空缺。
因此，各地官吏苛派杂税在很大程度上源于不完全财政的制度设置，即俸禄低微诱使官员在施政过程中贪污行贿，额外苛索；地方公费与军费供给不足的状况迫使地方官员向下攫取资源，特别是在税收过程中通过巧立名目以满足私利之欲、公费需要以及各种应变之措。
皇帝作为最高权力执掌者对此心知肚明，对于这些非正式的资源动员手段（如火耗）或公开应允或默许不究。
来自苛捐杂税和陋规陈习的银两并不是仅为基层官员所贪得，而是通过各种渠道在官僚体制各个阶层间流动和再分配。
（杨国强，1997）
为什么中华帝国采用了“不完全财政”的制度安排？
关于这一现象已有不同解释。
有人认为，这是因为皇权推行轻徭薄赋的国策，旨在约束地方官吏的规模和权力。
（Skinner，1977）这一解释失之单薄。
如上述研究所观察的，这一政策并没有真正约束官吏权力，反而强化了其向下攫取的冲动，并使之合理化。
另有一种观点认为，清朝实行的财政“原额主义”祖训束缚了帝国的应变能力，不得不默许地方官吏的陋规摊派等做法。
（岩井茂树，2004）然而，“不完全财政”做法由来已久，在明朝已是普遍实行的制度安排。
我们可以进一步追问：
如果说不完全财政所导致的问题如此之大，而且上下皆知，为什么不能废旧立新，以新的财政制度安排取而代之呢？
在我看来，不完全财政集中反映了帝国治理所面临的困难和相应对策，解读这一制度安排为我们提供了追寻中华帝国治理逻辑的历史线索。
首先，在帝国的大一统架构中，疆土辽阔，文化多元，区域发展不平衡，这些特点对国家治理带来了几乎不可逾越的困境。
以吏治制度安排为例：
各地“冲繁疲难”情况每每不同，征收赋税难易不一，所需行政费用亦大相径庭；加之交通、通讯困难，技术手段有限，由中央政府自上而下编制完全财政预算的交易成本高昂，实无可能。
第二，官僚体制上下之间、机构之间的利益之争也使得“预算不易编定”。
例如，下级官吏或通过隐瞒实情以获殊利，或不切实际地大幅度降低编额以邀功请赏，如此情形屡见不鲜（梁方仲，2008：
165）；另一方面，“在存留的裁与不裁的执行上，中央主管部门从自身的职守出发多置地方的利益于不顾，诚如在钱粮蠲免上所持的态度那样”（何平，1998：
115）。
第三，正式财政的特点是预算正式编额，分门别类，各有名目，专款专用。
然而，地方官员面临的任务环境千变万化，殊难在预算上逐项对应。
最后，上级部门特别是朝廷时常任意下达和改变指令，地方官员因为资源不足而难以适从，不得不通过突破正式预算、变动赋税以应对之。
可以肯定地说，即使在信息、通讯、交通技术大大发展的今天，欲在诺大规模的国家实现完全财政的设想也是不现实的，毛泽东时代计划经济的有限尝试及其失败即是明证。
在这个意义上，不完全财政的制度安排赋予地方政府据情附加赋税的合理性，提供了各地因地制宜、地方性适应的调节机制，缓和了帝国一统体制的僵硬性，为国家治理过程注入了多样性、地方性和灵活性。
实际上，地方政府征收额外赋税的做法并非毫无节制。
王业键（2008：
43）指出：
“在中国这样一个地域广大，各地情况千差万别的封建社会里，当然不乏地方州县官擅自做主决定实征税率的例子。
但就清朝来说，决定实征税率的主要形式有二：
第一是当一个知县感到有必要提高实征税率，在做决定时他要与地方乡绅和某些地方长者商议。
此外，更谨慎些的知县会将商定的税率呈报省级衙门，希望得到上级批准。
第二是提高或降低税率由省级衙门决定，并须经朝廷批准。
第一种形式的做法起码在清朝初年便已存在；而到19世纪后半期，第二种形式的做法则变得十分普遍了。
”书吏与衙役在承担“包收”过程中趁机敲诈农民，中饱私囊的情况多有存在，但这种盘剥也受到了各种制约。
（王业键，2008：
54-62）因此，“清末的田赋管理远比一般认为的要有条理和稳定得多……所有这些都意味着，清王朝直到最后的日子里，一直是在相当程度上维持住地方行政管理的财政秩序，并证实了我们在制度方面的分析：
田赋管理的不成文制度运行的合理有效”。
（王业键，2008：
138）陈支平（1988：
130-160）据清代福建赋役的实例指出，地方官吏征收赋税的行为为当地民情和地方宗法制度所束缚；黄仁宇（2001）在讨论明朝税收财政制度时也有同样的观察。
即使在并税式改革过程中，税额简化确定亦非易事，多有变通。
例如，“在清初赋役混乱的情况下，推行‘摊丁入地’，实际上还存在很多困难。
所以很多官员宁愿采取比较稳妥的办法，即仍然保留丁银，但又不增加额丁负担，只将一部分无着的丁银摊派到田粮内进行征收。
这样既能保证丁银的足额，又不致引起逃丁，对稳定封建秩序也是有利的”。
（郭松义，1982：
7）
由此可见，地方派生杂税的做法增强了地方政府的自主性、灵活性，是帝国制度安排的一个重要组成部分；只是当杂税派生超过了某个临界点，才对皇权产生威胁，成为打压对象。
与此相对的是，并税式改革的实质性意义在于削弱和压缩地方政府的自主性和灵活性。
中央政府通过并税式改革来自上而下地重新统规资源分配流动的渠道和方向，特别是中央与地方政府在财政资源上的相互关系。
并税使得本来隐蔽的、非正式的资源调剂机制明朗化、简单化，以利于自上而下的规整和重新调配。
因此，并税式改革导致两个同时发生的趋势：
其一，资源向上聚敛的趋向大大增加；其二，各级政府针对不时急需来灵活调动资源的能力大大减弱，正如陈锋（1997b：
104）所言：
“裁减存留为起运，亦即变地方财政为中央财政，构成清廷应急军需，度过中央财政困厄关口的重要手段，有着不可忽视的作用。
但是，存留钱粮作为地方财政的标志，事实上维持着地方的行政、社会功能，难以或缺，裁减存留之后，势必生成弊端。
”虽然并税式改革短时期内可以抑制地方政府官员的苛捐杂税，缓和民生，但这些措施导致资源的向上流动、明朗化、条框化，极大限制了各级政府相机调动资源的空间，从根本上削弱了各级政府因地制宜的地方性应变能力。
久而久之，各地矛盾累积，险象环生，迫使地方政府不得不巧立名目，开启新税费，以应对不时急需，于是苛捐杂税复而重生。
简言之，所谓黄宗羲定律的周期性现象反映了中央政府与地方政府间在财政资源划分上讨价还价的过程，折现出中华帝国针对“权威体制与有效治理”这一基本矛盾的治理逻辑。
下面，我们从历史上几个大的并税式改革事件来进一步阐述上述命题。
（二）明朝的一条鞭法改革
明朝没有地方财政，所有税收归中央政府征取和调度。
中央与地方财政关系集中反映在起运与存留部分。
地方完成税收之后，一部分起运至京或指定地点，而另一部分则存留在当地，按照中央指定的项目、对象和意图加以使用。
“地方正项存留钱粮中，几乎不包含地方政府的行政事业费”，因此地方政府费用只能取自于各种名目的徭役和派办（何朝晖，2006），杂税派生因此蔓延。
一条鞭法的并税式改革旨在将各种赋税编制在一起，简化名目种类，以利赋税征收之便。
依梁方仲先生（2008）的《明代一条鞭法年表（初稿）》，一条鞭法自嘉靖十年（1531年）起始到万历二十年（1592年）左右大致完成，历时三代皇帝大半个世纪，由南及北，一地一县，逐点成片。
史学界对一条鞭法改革多有研究，对其利弊评价众说纷纭。
一个基本事实是，一条鞭法通过并税、白银兑换大大增强了中央政府的攫取能力，加重了向上集权的趋向，同时限制了地方政府的应变能力。
例如，“万历中行条鞭法，三征（田、丁、差）遂并为一，且额外多名色尽编正赋，一时便之，派之至今。
然条鞭既属正供，一遇度外事故，不得不额外羡取，条鞭未行不过取之额外而已，只是则额外之后又额外焉”。
（见康熙《堂邑县志》，转引自陈支平，1988：
111）这一状况直至清朝仍余波未尽。
顺治年间，户部尚书车克指出：
“起运以供军旅之需，即有不给，尚可拨济于他藩，存留以供本地之用，一或不敷，万难乞贷于别省。
且细查存留各款，不及枚举，其万万不容已者，如经制之有俸薪以养廉也，俸无所出，何以惩官之贪。
”（转引自陈锋，1997b：
104）一条鞭法尚未在全国落实到位，其问题已经暴露在外。
“地方官吏在征收四差银后，任意处理，以致干没，往往征后复征。
遇到水旱灾情和兵饷等不时征发，便不断更加役银，‘条鞭法下，仅十余年所，里甲费业如嘉靖中年时’。
四差银愈编愈多，倍增，或数倍于前，民户反受重累。
这是一种结果。
还有一种结果是，官吏名为节省，请减条鞭银，结果不敷应用，‘则私役里甲以济之者，昔止一里甲之累，而今两累之，大家为掩耳盗铃之计，其害更甚于加赋’。
”（袁良义，1995：
10）可见，并税式改革之意不在改变不完全财政的制度安排，也不能真正解决帝国治理的困境。
但并税式改革（暂时地）重新规范了中央政府与地方政府之间的权力和资源分配关系，强化了中央集权。
许多学者都注意到，一条鞭法导致了中央与地方关系的重要转变，陈支平（1988：
98-99）对这个变化的意义解释得最为透彻：
“大体上讲来，这差役转化成白银之前，力差比较适应于地方政府的各种兴作支应。
对于中央政府，其经济利益不是太大。
到了明代中叶，……力差逐渐为银差所代替，而嘉、万时期一条鞭法的施行，加速了这一转化的过程……因为一条鞭法的原则是‘通计一省丁粮，均派一省徭役’。
相当一部分差役实际已经变成了田赋，即所谓‘均徭、里甲与两税合一’，这种田赋化和白银化了的差役，自然随着田赋的存留起运制度而被运往中央财政所有。
因此，自明代后期的裁扣工食银发展到清初实行大幅度地裁扣地方存留银，实际上就是封建中央政府力图把白银化了的差役控制到中央所有……”这种并税式改革的过程和结果在清朝状况亦复如是，“通过清代所显示的增税规律，我们还看到朝廷、地方官府和下层百姓主要是农民三方的关系。
一方面朝廷需不时地通过规范税制来抑制地方官府的无度苛派，可一旦收权，便很难再把业经归入府库的税银返还于下，这就造成地方官府兴办公务的难度，何况官员们也愿意借再摊派上下其手，使额外摊派总无止息”。
（郭松义，2008）
（三）清朝的“火耗归公”改革
不完全财政制度和并税式改革的特点与弊病在清朝雍正王朝前后的“火耗归公”改革过程中暴露得淋漓尽致，史学界已多有研究讨论。
火耗或耗羡作为正税外的附加税以供地方官吏之用，在唐朝即已出现。
及至明清，火耗收入成为地方官吏维系生存的基本来源，是不完全财政的必然结果。
曾小萍（2005［1984］）的研究表明，早在雍正年间之前，火耗即是地方政府的行政费用和地方官员俸禄的一个重要组成部分。
这些火耗并不仅为基层官员所贪得，而是在整个官僚体制中流动和再分配，成为不完全财政空缺的重要补充来源。
有趣的是，康熙、雍正、乾隆三代皇帝对待“火耗”的不同态度、做法恰到好处地反映了国家治理的不同侧面及其相应后果。
1.“视而不见”——康熙朝代的“非正式”运作
火耗作为不完全财政空缺的补充机制由来已久，清沿明制，持续未变。
火耗作为附加税从未得到皇权的正式认可，也没有纳入正税，而是一直以非正式的方式存在，由地方政府自行做主决定，其收入亦为地方化，为地方官吏行政提供补充。
康熙六十一年（1722年），陕西督抚因亏空无法填补，奏请以旧有火耗之名加征少许，专为填亏空之用。
康熙皇帝谕旨：
“火耗一项，特以州县官用度不敷，故于正项之外，量加些微，原是私事……今陕西参出亏空甚多，不得已而为此举，彼虽密奏，朕若批发，竟视为奏准之事，加派之名，朕岂受乎？
”（孟森，2010：
202）不难看出，康熙皇帝的表态一方面是因为不愿承担加税恶名，但也体现了其以“默许”的态度对待火耗收入的存在。
值得注意的是，这些做法“原是私事”，只能以非正式方式隐蔽行事。
在不完全财政的制度安排下，这一非正式机制使得各级政府可以通过向下攫取资源以维持基本职能，即通过调节不同火耗征收来因地制宜地动员资源。
因此，火耗作为附加税／地方税，成为不完全财政的重要机制，提供了地方政府的有效治理能力。
2.明晰正式化——雍正朝代的“火耗归公”改革
火耗作为地方政府重要财政来源通过基层官吏以非正式方式征收。
这一做法使得火耗资源地方化、灵活化，但也为地
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