俄罗斯教育政策与国家发展.docx

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俄罗斯教育政策与国家发展

俄罗斯教育政策与国家发展

肖甦单丽洁

2012-9-1415:

51:

37　　来源：

《比较教育研究》（京）2005年11期

　　作者简介：

肖甦，教育部人文社会科学重点研究基地北京师范大学比较教育研究中心、北京师范大学国际与比较教育研究所教授，博士生导师；

　　单丽洁，教育部办公厅干部，北京师范大学国际与比较教育研究所硕士研究生。

（北京100875）

　　内容提要：

本文在概要追述俄罗斯教育政策历史发展轨迹的基础上，概要梳理了俄罗斯教育政策研究中关于教育政策的内涵与功用的新观点，侧重分析了教育政策与国家发展的相互关系以及新世纪俄罗斯主要教育政策对国家发展的意义。

　　关键词：

俄罗斯教育政策国家发展教育法令法规

　　教育政策与国家发展的关系日益紧密，俄罗斯对教育政策的专门研究是到20世纪末期才开始的。

而在此之前的俄苏教育发展进程中，对其政策方面的探讨只能通过国家对教育采取的行政措施及中央教育管理部门颁布的法令法规加以分析。

进入社会转型期后，俄罗斯教育政策越来越成为国家整体发展政策中的重要组成部分。

　　一、俄罗斯教育政策的历史发展轨迹

（一）十月革命前国家对发展教育的政策干预

　　高度中央集权的国家体制决定了俄罗斯的教育发展与国家意志紧密相连。

18世纪前后彼得一世的西化改革使俄国教育开始成为国家发展政策的有机成分。

彼得从欧洲先进国家的发展经验中领悟到提高民众的教育水平对于国家整体发展的巨大作用，于是将发展教育纳入西化改革的范畴。

在文化、教育和技术领域进行的一系列改革中，国家办教育、国家办实科教育学校是实现教育促进国家发展的明显举措。

1701年在莫斯科开办的数学与航海学校是俄国第一所世俗的官办学校，成为俄国教育发展史上国家取代教会干预教育的重要事件。

随后，国家在发展文化教育中的主导作用逐渐确立。

　　整个19世纪是俄国近代教育体系形成和发展的关键时期。

国家对教育发展的干预进入绝对集权化时期。

由国家及政府主管部门颁布法规文件确定教育发展的策略、规范以及实施细则，成为统领俄罗斯教育发展的基本形式。

与此同时，沙皇政府通过教育法令体现国家意志的特点也更为鲜明。

以当时欧洲资产阶级革命运动为衡量尺度，沙皇俄国在政治上始终坚持封建农奴专制的反动政策，至使绝大部分关于国民教育的重大政策主要以专制和保守为特征。

1804年沙皇政府受法国资产阶级革命影响而确立的统一的国民学校教育制度规定，由教区学校、县立学校、文科中学和大学构成上下衔接的单轨制国民教育体系，各级学校一律免费，面向所有阶层子弟。

但这种含有资产阶级国家民主色彩的教育制度与俄国封建农奴制的国家实质根本无法协调。

因此沙皇随后多次颁发赦令，直至将学制彻底确定为两个等级鲜明的，前者（贫民）封闭后者（贵族）衔接的双轨制教育形式，完全剥夺了广大贫民阶层接受完全中等教育的权利。

这种等级鲜明的双轨制教育一直持续到十月革命前。

（二）苏联国民教育发展的国家统一决策

　　十月革命胜利后，大力发展国民教育、提高国民科学文化素质的内容被纳入国家重要工作议程。

苏维埃政权成立了人民教育委员会并发布改革旧教育制度、建立新型学校的决议。

随着工作重点向经济建设方面的转移，革新教育体制、加强知识人才培养力度的数以百计的教育法令、决议和条例，经过党政最高层会议的讨论和审批后，作为体现国家教育发展战略和实施策略的纲领性文件陆续颁布，为保障和推动国民教育诸方面的发展提供了绝对的政策导向。

　　在随后的七十余年里，苏联一直保持了对教育实施全面的中央集权领导，通过颁布法令、法规的专控方式提出并落实有关教育发展政策的模式，为社会发展和国家经济建设提供政策保证。

尽管在个别历史时期苏联的教育决策受当时政治路线的影响，出现某些偏颇或极端，导致教育改革的客观效果与国家发展及社会进步的需求发生矛盾，甚至产生负面影响，但教育发展的总体方向始终是与国家发展方向保持一致并起到了巨大的推动作用。

学校不但在数量、质量和种类上为国民经济建设提供了大批有用人才，保证了国内社会长期稳固发展，而且也使社会主义苏联在一次次的帝国主义围攻中，在与资本主义进行持久较量中赢得胜利，并以其自身雄厚的实力成为惟一能与美国长期对垒抗衡的两个超级大国之一。

　　二、俄罗斯教育政策的内涵与功能

（一）教育政策的内涵

　　进入社会转型时期后，俄罗斯面临一系列新的社会政治、社会文化现实，许多积淤的教育问题无法通过教育学理论解决，需要运用与教育相关的、具有综合性质和普遍意义的理论及政策体系予以综合考察，这涉及到人类学、政治学、政治哲学、政策学等多方面学科，于是，“教育哲学”、“教育政策学”等概念以及一系列相关知识领域在上世纪90年代被引进俄国社会科学领域，学者们开始对此进行专门研究，并从一定的理论层面对教育政策的内涵本身以及与国家发展的关系问题进行探讨。

　　俄罗斯教育政策理论研究者认为，教育政策从内涵上分不同层面，其最主要方面是国家级宏观教育政策，这是综合性、纲领性、战略性的方针政策；之后还有中观和微观层面的教育政策，后两者直接涉及教育教学过程层面的各项政策和策略，可视为教育政策的次要方面。

苏联时期主要以后两类政策为主，而现时期的俄罗斯更多是注重前者与国家发展的关系。

　　国家级教育政策是一个国家全部教育政策的核心，是国家政策在教育领域的缩影。

为了确切理解国家教育政策（государственнаяобраэовательнаяполиитика）这个概念的内涵，有必要提及另一个与其相似的表述——教育领域中的政策（политикавобластиобраэования）。

这两个概念看似相同，但在内涵和范畴上有所区别。

教育领域中的政策是对政策行为主体，即国家在教育范畴内提出的所有指导思想及其实施计划的概括与综合。

而国家教育政策不仅包括前者，还包括其他领域的国家政策中对教育的兼顾和分配，其实质含义在于体现发展教育的国家意志以及决策者们对教育功用的判断，明确教育政策与其他领域既定政策的关系。

换句话说，教育领域中的政策是国家为保证教育实现自身发展与完善而制定的方针和策略，它应当服从国家其他各项政策大局；而国家教育政策是指国家为实现其整体发展而制定的、确保教育发展优先的综合决策，它不仅是一个独立的政策领域，而且要求国家的各项大政方针必须为教育领域的发展创造条件、提供保障。

　　有关教育政策的研究认为，从昔日苏联到当今俄罗斯，恰恰是经过了从“国家在教育领域的政策”到“教育发展的国家政策”的转换。

苏联时期制定和执行的均是“国家在教育领域的政策”，因为那时多数的政治学家和语言学家都没有将其视为一个独立的、有统领地位的政策范畴，充其量将其包括在社会或文化政策之中，这实际上是在不经意之间低估了教育及其政策在社会中的作用。

与此相比，转型之中的俄罗斯的立法者则明确将先前的“教育领域的政策”确定为国家政策的一个重要方面。

在1992年颁布的《俄罗斯联邦教育法》中，列为总则第一条的就是“教育的国家政策”，它首先确立的是“教育领域是国家优先发展领域”的基本国策。

（二）教育政策的功能及与国家发展的关系

　　作为国家内部政策重要组成部分的教育政策，是为教育实现其基本功能而确定的方针策略，是在宪法、意识形态、经济及文化等方面为教育最大限度创造社会价值和效益而提供的活动空间。

教育的基本功能包括受教育者个体素质和个性能力的培养、保障社会劳动力智力潜能的再生产以及按相应的价值体系培养国家公民等方面。

教育功能的充分实现直接取决于教育政策的有效性。

进入转型之后的俄罗斯将教育所具有的战略性功能进一步强化，教育政策与国家发展的关系不断得到加强。

教育被视为保障民族安全和实现国家现代化的重要因素，国家教育政策的功能实质正在于为实现教育这两大首要功能提供保证。

　　首先，俄罗斯教育改革的全球背景使教育对国家发展的促进作用日益明显。

多数经济发达国家正从工业化社会向后工业化社会或称知识经济型社会转变，这种转变以居民人口构成中高学历人口比例的大幅提高为明显标志，教育以及相关的教育政策则是实现这种转变的关键因素。

就近期目标讲，俄罗斯需要通过优质人才的培养克服现阶段发展道路上的退步危机，向经济繁荣的发达社会迈进；从远景目标来看，要实现向普及高等教育和高校后职业教育的过渡，必须从国家现代化发展的战略高度制定相应的民族发展战略和国家政策。

　　其次，教育政策既要服务于国家发展的现实和远景需要，其顺利实现又取决于国家政治、经济形势的发展态势。

俄罗斯社会转型的十年磨难，给社会各个领域，包括教育领域造成重创，积淤了相当多的教育发展不利因素，涉及社会经济、政治意识形态、民族文化传统等方面，这些问题仅靠教育系统本身无法解决，需要有良好的制度环境和政策环境，要从整体出发，从全局出发，制定综合的、优先发展的教育政策。

　　再次，在目前的俄罗斯，国家所能依靠的、有限的非自然资源因素中，及时、有效地挖掘和发挥深厚的人文教育传统和丰富的科学教育潜能，是俄罗斯摆脱困境的惟一希望，尽管它们已经受到严重的损害，而教育，作为开拓人类再生产优质潜能的关键领域，潜力巨大。

无论是从发挥苏联时代业已形成的教育优势的角度，还是为打造适应新时期需求的创新型教育体系造就新型的科技人才，都应当从战术层面通过切实有效的教育政策和具体措施予以科学规划、层层落实。

　　最后，国家教育政策是国家发展和民族安全体系中具体教育参数得以实现的基本保证。

俄国学者把这些教育指数归为八个方面：

1）教育支出在国内总产值中、在各级财政预算中的所占份额；2）16岁以上人口的平均学习年限；3）通过国际比较指标所获得的学生知识及能力水平的平均指数；4）同龄人口中获得完全中等普通教育人数所占的份额；5）按规定医学标准身体健康学生占各级各类毕业生总数的份额；6）每万人中，大学生、中专生和技校学生所占的比例；7）具有良好社会动机的普通中学及和中等职业学校毕业生数；8）具有鲜明的爱国意识（时刻准备保卫祖国）的男性毕业生人数。

　　总之，俄罗斯的国家教育政策强调教育具有优先发展的地位，将教育视为保证国家现代化和民族安全的重要因素之一。

　　三、俄罗斯现行教育政策的体现形式及对国家发展的意义

　　国家发展需要教育职能的充分实现，教育职能的实现需要教育政策提供基本保证。

通过法律、法规发展和管理教育，即“发展教育，立法先行”是苏联发展国民教育几十年来形成的一个显著特点，俄罗斯不但继承了这一传统，而且在不断强调教育对国家现代化和民族安全所具有的重要作用的过程中，将关于教育发展的各项政策作为国家政策体系中一个重要领域专门部署。

　　十余年来，俄罗斯连续颁布重大的教育法令和纲要，其中《俄罗斯联邦教育法》、《俄罗斯联邦教育发展纲要》、《俄罗斯高等和大学后职业教育法》、《俄罗斯联邦国民教育要义》、《俄罗斯2001～2010年连续师范教育发展大纲》、《2010年前俄罗斯教育现代化构想》等作为国家级重要文件，集中体现了俄罗斯国家教育政策的各个主要方面。

这里选择其中三个权威性文件分别予以概要评介。

（一）《俄罗斯联邦教育法》为新俄罗斯教育发展奠定法律基础

　　该法正式颁布于1992年7月，是俄罗斯历史上第一部专门的教育法。

按照俄官方的说法，《教育法》中确定的国家教育政策基本条文具有特殊意义，它体现了社会对人道主义教育本质的新观点，将民主国家所特有的新教育模式用法律形式确定下来，彻底摆脱了过去僵化的意识形态的桎梏。

它与以往教育政策不尽相同或首次出现的重要内容可归纳为三大方面。

　　首先，明确俄罗斯国民教育体系是互相衔接的各级教育大纲、各级国家教育标准体系以及培养方向体系的总和，由普通教育大纲和职业教育大纲两部分构成。

前者包括：

学前教育、初等普通教育、基础普通教育和中等（完全）普通教育大纲；后者包括：

初等职业教育、中等职业教育、高等职业教育和高校后职业教育大纲。

其次，确立了创办教育机构主体的开放机制并规定了创办教育机构的程序和细则。

教育机构的创办人除国家、地方权力机关和管理机关外，可以是境内外各种所有制形式的企业、机关、协会；可以是本国境内注册的各类社会组织和宗教团体；可以是本国公民或外国公民；亦允许联合创办教育机构。

第三，扩大了教育机构的管理自主权，允许教育机构从事一定范围内的经营性活动及获取补充资金的非经营性活动：

转让和出租教育机构的固定资产和财物；独立或合作进行经营活动；以股份制形式参加各种机构、组织和企业的活动；可以有偿向学生和社会提供教学大纲以外的补充教育服务等。

　　1996年1月经过修改补充后的新版《教育法》将义务教育的年限确定为11年；并规定本国公民享有通过竞试免费接受首次职业教育（中等、高等及高校后职业教育）的权利。

新法同时还对教育机构的类型、私有化问题、学生辍学年龄、教育工作者的劳动报酬等许多方面进行了增补。

此外，对《教育法》个别条款的修改或补充则一直不断在进行。

（二）《俄罗斯联邦教育发展纲要》拟订教育优先发展的战略与策略

　　根据俄罗斯《教育法》，《俄罗斯联邦教育发展纲要》（以下简称《纲要》）是俄联邦教育领域中国家政策的组织基础，它为教育系统优先发展确定战略及其实施措施。

苏联解体至今俄罗斯共颁布了三版（1994、1997、2000）《联邦教育发展纲要》。

第一版《纲要》是过渡性草案。

第二版《纲要》（草案）集中反映叶利钦政府的教育政策，明确强调坚持教育发展的优先地位是国家政策的基本原则；发展教育的基本方针在于保证俄罗斯的教育、文化和科学的统一空间，建立和完善教育发展的法律和政策基础；通过教育体系保护多民族国家的民族文化及社会经济的发展等。

但由于当时的经济形势与社会大环境的不利影响，《纲要》规定的目标没能实现。

　　2000年3月最新版《纲要》由普京总统签发。

该《纲要》阐明，本纲要的主要目的是在俄联邦所宣布的教育优先的基础上，使教育系统的发展有利于造就和谐发展的、有社会积极性的、有创造性的个人，并使教育系统成为经济和社会进步的因素之一获得发展。

《纲要》对俄罗斯教育体制发展的现状及基本问题，发展教育和实施纲要的目标、方针、任务、阶段及预期成果，教育体制的管理职能、资源保障，实施纲要的配套措施所需的财政支出等方面的内容做出了明确阐述；为保证新时期国民教育自身的持续发展和社会劳动力资源潜能的高质量开发提供了全方位的法律依据和政策导向。

　　（三）《俄罗斯联邦国民教育要义》确定新世纪前25年教育对国家发展的基本使命

　　《俄罗斯联邦国民教育要义》（以下简称《要义》）是奠基性国家文件，于2000年10月经俄政府批准生效。

《要义》在开篇中指出，最近十年俄罗斯教育遭受了重大损失，因此本要义的使命就是促进国家教育政策方向的调整，强化将教育和科学视为现代俄罗斯社会发展的决定性因素的社会观念；促进在本要义基础上教育的超前发展，对拯救俄罗斯于危机之中、保证全民族拥有美好未来、保证每个家庭和每位公民的生活达到应有水平都负有使命。

　　在阐明实现教育的战略目标对俄罗斯国家发展的重要性时，《要义》强调了四方面意义：

首先，教育要为俄罗斯社会经济和精神的平稳发展奠定基础，要有助于保证人民的高质量生活和国家的安全；其次，对巩固民主法制国家和发展公民社会起促进作用；第三，为与全球经济接轨的市场经济提供人才保障；最后，为俄罗斯在国际交往中成为教育、文化、艺术、科学、高新技术和经济诸领域的强国而服务。

　　《要义》确定了完善教育立法的基本方向，规定了新世纪前25年教育发展的基本方针以及预期成果，包括教育和教学的目的及其实现途径。

《要义》详细确定的国家在教育领域所应负有的基本任务多达43项：

从“保全并发展俄罗斯统一的教育空间”到“确保有劳动能力的居民（特别是年轻人）的高就业率”；从“为教育系统的优先发展创造社会经济条件”到“确保每一所教育机构的师生都有机会掌握信息教学方面的大纲、工艺，利用资料网和数据库获得教学与科学方面的资料”等等，在所规定的条文中既有宏观层面的战略性任务，又有与公民个人、学校师生直接相关的具体内容，涉及了教育领域的各个层面，该文件可以被认为是普京政府在新世纪之初关于国家教育政策的权威阐释。

　　不过，虽然俄罗斯政府制定了一系列教育政策，但由于国家的整体环境缺乏稳定、平和的社会政治、经济氛围，教育政策与法令法规的失衡、失范现象还比较严重。

进入21世纪以来，随着俄罗斯社会的政治经济形势出现明显转机，人们有理由相信，俄罗斯现行的教育政策在进行不断的适应性调整的过程中，将会对国家的现代化发展起到应有的推动作用。

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