推进城乡教育一体化促进区域内教育均衡发展.docx

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推进城乡教育一体化促进区域内教育均衡发展

 推进城乡教育一体化，促进区域内教育均衡发展

《“以县为主”的管理体制下，调动乡（镇）办学积极性及推进教育强乡（镇）建设的研究》课题研究报告

“以县为主的管理体制下，调动乡（镇）办学积极性及推进

教育强乡（镇）建设的研究”子课题组

负责人：

郭越中叶志豪

中国共产党在十六届三中全会上明确提出：

“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。

”这就是党的科学发展观，它的内涵和要求是“五个统筹”和“五个坚持”，它是从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想，是全面建设小康社会和实现现代化的根本指针。

中共成都市委、成都市人民政府以科学发展观为指导，根据对成都现实、历史的认识和依据城乡发展客观规律作出了：

“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”的重大战略部署。

推进城乡一体化，是新形势下解决三农问题的根本途径，是探索西部大开发新路的有益尝试，是全面建设小康社会的重大举措，对于贯彻落实党的十六届三中全会精神、牢固树立科学发展观、推动我市经济社会事业全面协调和可持续发展具有重要的战略意义。

一、推进城乡一体化背景下城乡二元结构的问题

城乡一体化是城市化发展的一个新阶段，是随着生产力的发展而促进城乡居民生产、生活、居住方式迅速变化的过程，是城乡不断缩小差距，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。

纵观全球，随着经济社会的发展，城市化进程不断推进，城乡分离日益加剧，在此基础上形成了城乡二元结构。

城乡二元结构是发展中国家从传统的农业社会走向工业化和现代化必经的过渡形态。

在城市化发展初期，城乡二元结构问题突出，城乡差别的扩大导致了各种不和谐因素，使社会矛盾日益突出，以至影响到社会的稳定。

长期以来，由于计划经济体制的影响，我国的城乡二元结构问题一直比较突出，城乡之间不仅在经济发展上存在较大差距，而且在社会事业、公共服务、收入分配等方面也存在不统一、不公平的体制和政策，导致城乡发展不协调，城乡经济、基础设施、教育文化体育卫生事业、公共服务、居民收入、人口素质等多方面的巨大差距和城乡居民在国民待遇方面的不公平。

城乡二元结构是推进城乡一体化的最大障碍。

二、推进城乡教育一体化，是促进城乡一体化的必然选择

推进城乡一体化必须推进城乡教育一体化。

这是成都市教育局牢固树立科学的教育发展观，针对城乡教育实质性存在城乡二元对立的问题，从提高全体社会成员素质和推进经济社会跨越式和可持续发展的全局出发，保证成都教育事业的发展适应和促进全市城乡一体化进程，而提出的一项总揽教育全局的战略性举措。

推进城乡教育一体化，大力发展农村教育，办好农村学校，是直接关系全市600多万农民切身利益，满足广大农村人口学习需求，关系成都教育事业发展全局的一件大事；是提高劳动者素质，促进传统农业向现代农业转变，从根本上解决农业、农村和农民问题，实现社会公平的关键所在；是转移农村富余劳动力，推进工业化和城镇化，将人口压力转化为人力资源优势的重要途径；是加强精神文明建设，提高全市居民思想道德水平，促进经济协调发展的重大举措；是实践“三个代表”重要思想，全面建设小康社会，最终实现我市城乡经济和社会发展一体化的必然选择。

为了促进农村教育高质量快速发展，构建基础教育、职业教育、成人教育统筹协调发展的终身教育体系，实现区域内城乡教育均衡发展，市教育局提出了全面实施“五大工程”：

农村中小学标准化建设工程、农村中小学现代远程教育工程、教育强乡（镇）建设工程、农民教育与培训工程、帮困助学工程;出台了大力推进“三教统筹”：

大力发展农村基础教育、积极发展农村职业教育、大力发展农村成人教育推进农、科、教结合的意见。

它为切实改善农村学校办学条件，提高农村教师整体素质，提高农村学校教育教学质量，促进区域内教育均衡发展，最终实现农村教育与城区教育一体化发展，满足广大人民群众日益提高的对优质教育的需求，办好让人民满意的教育，做出了新的贡献。

三、推进教育强乡（镇）建设，是促进城乡教育一体化、促进区域内教育均衡发展的一项重要举措

作为西部政治、经济、文化中心城市的成都，确定把本市建设成西部创业环境最优、人居环境最佳、综合实力最强的现代特大中心城市，作出了统筹城乡经济发展，推进城乡一体化的战略部署。

教育承担起了促进经济与社会发展的基础性、先导性、全局性的重任。

大力推进城乡教育一体化、促进区域内教育均衡发展，是成都市全面建设和谐社会的迫切需要，教育强乡（镇）建设就是其中的一项重要举措。

教育强乡（镇）建设是实践“三个代表”重要思想，贯彻和落实科学发展观，推进城乡教育一体化，推动经济、社会全面协调和可持续发展的重要举措。

教育强乡（镇）建设必将有力地发展农村教育，办好农村学校，带动农村的物质文明、精神文明和政治文明建设，最大范围内实现城乡教育公平和构建进步、文明、发展的新农村。

教育强乡（镇）建设是政府巩固提高“两基”成果、推进“双高普九”实现的创造性举措，是落实“科教兴市”战略的实际行动，也是深化农村教育综合改革、推进农村教育现代化的重要途径。

它有利于进一步落实在“以县为主”管理体制下，充分调动县、乡（镇）政府和广大人民群众的办学积极性，增加教育投入，加快实现学校办学条件标准化和教学手段现代化；大面积地提升区域内农村教育发展的水平，优化农村教育结构，实现农村教育协调发展；有利于全面贯彻教育方针，切实推进素质教育,更好地实现基础教育、职业教育、成人教育和社区教育协调发展。

教育强乡（镇）建设是促进区域内城乡教育均衡发展一项举措。

城乡教育均衡发展已成为落实科学发展观，促进城乡经济社会协调发展的一项重要内容。

解决城乡教育发展的差距，推进城乡教育均衡发展，是今后教育改革和发展的必然选择。

城乡教育均衡发展需要国家宏观教育政策的调控、协调、统筹兼顾，需要认真研究“在不均衡社会条件下教育的均衡发展问题”，要研究适合城乡教育均衡发展的教育体制政策、教育经费政策、教育人事政策和教育质量政策，做到倾斜和协调相结合，不仅保证城乡教育普遍快速发展，而且使得区域内城乡教育发展的差异始终处于社会可容忍的限度以内。

因此，我们要自觉地以科学发展观引领教育发展方向，统筹区域内教育均衡发展，推进教育强乡（镇）建设。

四、成都市推进教育强乡（镇）建设的工作实践

（一）推进教育强乡（镇）建设的决策进程

2000年3月，双流县人民政府出台了《全面推进素质教育，创建中国西部教育强县行动计划》，明确提出：

要抓住世纪之交教育改革发展和国家西部大开发战略的机遇，进一步发挥教育促进社会经济发展的重要作用，努力提高教育质量和教育发展水平，争取在中国西部显现出明显的先进性、典型性和示范性，成为中国西部名副其实的教育强县;还明确提出建立和完善建设教育强乡（镇）的目标监控和评估激励机制，至2007年，全县各乡（镇）都要达到教育强乡（镇）目标。

2001年，成都市教育局颁布了《成都市教育强乡（镇）评估标准》;

2002年,《成都市人民政府贯彻实施国务院关于基础教育改革与发展的决定的意见》提出:

“组织实施农村教育综合改革和教育强乡（镇）建设”;

2002年，当时的春城市长对《成都市教育局关于对双流华阳镇创教育强镇进行审核并授牌的请示》（附件一）作出了“同意,此工作要注意在’强镇’上下功夫”;

2002年，成都市人民政府在双流县华阳镇召开了成都市第一个市级教育强镇评估验收、表彰大会。

当时的郝康理副市长、李宁副秘书长,各区（市）县政府分管教育的区（市）县长、教育局局长、各重点乡（镇）代表，共计两百余人参加了会议;

2003年,成都市人民政府在年度全市教育工作会议上授予双流县华阳镇、武侯区永丰乡“成都市教育强乡（镇）的称号”;

2004年，中共成都市委、成都市人民政府出台了《关于加快重点镇建设的意见》;

2004年，《成都市人民政府关于进一步加强农村教育工作的决定》（成府发〔2004〕36号）提出的“实施‘教育强乡（镇）建设工程’”;

2004年，成都市人民政府在年度全市教育工作会议上授予金牛区金牛乡、双流县中和镇、藉田镇“成都市教育强乡（镇）”的称号;

2004年,成都市人民政府办公厅印发了《成都市教育强乡（镇）建设工程实施方案》,明确提出了:

“对验收合格的乡（镇），授予“成都市教育强乡（镇）”称号，奖励3万元，用于进一步改善办学条件”的激励政策;

2005年，成都市人民政府把创建教育强乡（镇）工作作为基本目标对区（市）县政府教育工作进行年度目标考核;

2005年，成都市教育局出台了《关于推进14个重点镇建设的意见》;

2005年，成都市人民政府办公厅出台的《关于进一步加强教育督导工作的意见》{成办发[2005]101号}，明确将创建教育强乡（镇）工作列为各级政府督导工作的重要内容;

近年来，我市各区（市）县政府先后出台了一系列关于教育强乡（镇）建设的文件，在政策上明确定了教育强乡（镇）建设的目标、方案、规划和激励措施等。

（二）市、县教育强乡（镇）建设的现状与发展规划

成都市从2001年开始启动市、县教育强乡（镇）建设工程以来，各级党委和政府对教育强乡（镇）建设工作十分重视，加大了对教育投入的力度，较大地改善了学校的办学条件，提高了各级各类学校的办学水平，积累了较为丰富的教育教育强乡（镇）建设经验。

2002年，成都市在双流县华阳镇召开了成都市第一个市级教育强镇评估验收、表彰大会，市政府及各区（市）县分管教育的领导、教育行政部门负责人、各重点乡（镇）代表和相关人士，计两百余人参会。

截止2004年底，全市已有七个乡（镇）通过了成都市教育强乡（镇）的评估验收，二十多个乡（镇）通过了区、（市）县级教育强乡（镇）的验收。

今年，郊区（市）县各将有一至二个乡（镇）将接受市级教育强镇评估验收，若干个乡（镇）将接受区（市）县级教育强镇评估验收

根据成都市委、市政府的总体规划，2010年前，全市要集中抓好30个重点镇建设;市政府规划，到2007年要在全市建成市级教育强镇五十个和一定数量的区（市）县级教育强镇，为建设教育强区（市）县、教育强市奠定坚实的基础。

（三）市、区（市）县教育强乡（镇）建设的步骤和评估验收办法

1、总体规划：

制定科学的教育强镇建设规划是工作开展的基础。

市、区（市）县由政府教育督导室牵头，进行大量的调研和充分的论证，做好教育强乡（镇）建设总体规划。

按照规划，创建工作分批进行。

2、逐步推进：

各区（市）县政府按照“实事求是、加强指导、典型引路、逐步推进”的原则，采取有效措施，激励有条件的乡（镇）参加创建活动，并将创建工作纳入当年各级政府教育工作责任目标进行考核。

有条件的乡（镇）在区（市）县政府教育督导室的督促、指导下，认真学习教育强乡（镇）评估方案，对照考核评估细则，全面自查自评乡（镇）的教育现状及发展情况，弥补不足，完善各项工作，然后向区（市）县政府上交自查自评报告和申请评估验收报告。

市、区（市）县政府教育督导室加强过程督导，加强了创建前的规划，创建中的督促、指导，考核时的检查、评估。

强化了政府和各级各类学校的责任意识，促使他们改进提高，通过共同努力，确保了创建目标的实现。

3、评估验收：

从以下六个方面进行评估验收：

（1）全民受教育状况；

（2）教育发展水平；（3）办学条件；（4）师资队伍；（5）教育管理；（6）教育为社会经济发展服务。

评估验收由市、区（市）县人民政府负责。

由市、区（市）县人民政府督导室会同同级教育局相关职能科室组成评估验收组，负责对评估验收工作中的相关指标进行认定。

各区（市）县政府对所辖乡（镇）先进行区（市）县级教育强镇的评估验收；合格后，由区（市）县政府将验收报告和拟接受市级教育强组验收的申请，一并报市人民政府教育督导室。

（四）教育强乡（镇）建设的激励机制

所谓激励就是激发鼓励，调动人的积极性，勉励全员向期望的方向努力。

激励机制是建立一套合理有效的激励运转办法，使其达到激发鼓励的效果； 也是通过一套理性化的制度来反映激励主体与激励客体相互作用的方式。

激励机制的内涵就是构成这套制度的几个方面的要素：

 诱导因素、 行为导向、 行为幅度、行为归化。

其中诱导因素起到发动行为的作用，后三者起导向、规范和制约行为的作用。

各区（市）县、乡（镇）党委政府成立教育强乡（镇）建设领导小组,下设办公室;各区（市）县政府机关、教育局各职能科室、各级各类学校、乡（镇）村社和社区相关人员构成了一个创建教育强乡（镇）集合体。

他们必须发挥激励主体与激励客体的相互激励作用，个个职责分明，任务落实，建立各级的工作责任目标考核制度，确保了成都市教育强乡（镇）建设工程的顺利实施。

成都市人民政府对验收合格的乡（镇），授予“成都市教育强乡（镇）”称号，奖励3万元，用于进一步改善办学条件。

双流县人民政府对验收合格的乡（镇）除表彰外，还一次性奖励10万元，用于进一步改善办学条件。

这就是诱导因素的一个体现。

教育强乡（镇）建设的评估验收过程，是一个激励各方齐努力实现创建目标的过程。

表彰奖励是激励机制中诱导因素的集合；评估方案、考核细则及过程中的指导、督促、考核、评估则是激励利机制中行为导向、行为幅度的体现；而评估的结论，无论是考核合格获得表彰奖励，还是尚有差距要求整改，都是充分运用激励机制中诱导因素、行为导向、行为幅度和行为归化的体现。

教育强乡（镇）建设在评估激励机制的推动下，成都市所属区（市）县、乡（镇）人民政府、教育行政部门、各级各类学校，正以极大的热情积极投入到教育强乡（镇）的建设中。

五、以县为主”管理体制下，调动乡（镇）办学积极性，推进教育强乡（镇）建设的理性思考

我们必须看到，由于历史、地理、交通、经济等方面的原因，成都市区域内城乡之间、乡（镇）与乡（镇）之间，教育发展水平还不够平衡；在以县为主体制下，乡（镇）党政重视教育、支持教育的办学积极性，需进一步发扬光大；经济支持教育发展，教育服务经济社会的双向互动需继续加强。

（一）教育强乡（镇）建设促进了“以县为主”管理体制下，调动乡（镇）办学积极性的落实。

1、加强宣传，提高认识。

教育强乡（镇）建设过程，是对推进城乡教育一体化、促进区域内教育均衡发展战略思想的学习过程、宣传过程。

通过学习，教育优先发展战略思想得到大普及，广大干部群众对教育强乡（镇）建设重要性的认识得到很大提高，为推进城乡教育一体化发展战略地位的进一步落实奠定了坚实的思想基础。

由于宣传到位，大家普遍感到，创建教育强乡（镇），有利于优化乡（镇）投资环境，改善乡（镇）人口结构，提高两个文明建设水平，对于促进乡（镇）经济和社会可持续发展具有重要的现实意义。

各乡（镇）把创建教育强乡（镇）作为新时期实施“科教兴镇”战略的新内容，化为实践“三个代表”重要思想的具体行动。

2、领导重视，目标管理。

我市为落实国务院提出的“实行在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制，把教育强乡（镇）建设作为提升全市教育发展水平，促进城乡教育均衡发展的重要举措，全市各乡（镇）纳入社会发展计划，实行了目标管理和乡（镇）党政一把手负责制，签订目标责任书，把抓教育作为考核乡（镇）党政与领导政绩的一项主要内容和工作目标，促使他们高度重视、尽心尽力做好这项工作。

3、乡（镇）努力，加大投入。

实行目标管理、考核评估、表彰奖励后，各乡（镇）办学积极性进一步提高。

他们将教育工作视为党政重要议事日程，把教育强乡（镇）建设作为契机，纳入事业发展规划，在人力、物力、财力上加大了投入。

以已建成市级教育强镇的双流县籍田镇为例：

籍田镇政府为打造“教育强镇”,投入900万元把籍田小学从偏僻的旧街迁到镇中心,并对周围16所村小进行撤并,新的籍田小学硬件设备优良,占地新增50亩;籍田镇中扩建顺利完成;投入1200万元为籍田中学新修教学综合楼、学生宿舍、实验楼,彻底改变了落后面貌。

再以今年正在创建教育强镇的丘区镇双流万安镇来看：

镇政府一年内划拨1700万元用于修建中、小学校和增添学校的设施、设备，并为两所学校购置了公务用车。

4、促进了教育投入“三个增长”的落实。

我市各区（市）县政府，通过财政安排、征收用于教育的“税费”、动员社会捐资、加强勤工俭学等措施，确保教育经费实现“三个增长”。

以成都市双流县2004年为例，全县教育经费总投入为3·16亿元，其中县级财政投入预算内经费1·71亿元，比2003年增长25.3%。

全县中小学生均公用经费，小学：

农村达到178元，县镇达到273元；初中：

农村达到197元,县镇达到226元；高中：

一般达到612元，重点达到1350元。

实行“一费制”后，小学、初中的杂费全部用于公用经费。

（二）经验体会

加强领导，明确责任。

教育强乡（镇）建设不只是乡（镇）政府行为，而是需要全社会参与的综合性系统工程。

因此需要各乡（镇）政府及有关单位建立相应的领导机构，明确责任，做到有人挂帅、有人分管、有人具体操作。

加强目标管理，落实岗位责任。

为了充分调动乡（镇）办学的积极性，确保目标的实现。

在教育强镇建设的过程中，在总体规划的基础上，每年通过市县教育督导室调研摸底和乡（镇）政府主动申请，确定教育强镇验收对象，并纳入县政府对镇政府的年度工作责任目标。

加强过程管理，切实解决问题。

各乡（镇）在教育强镇建设过程中，必然会遇到一些问题，出现一些矛盾。

这需要区（市）县各级相关人员经常深入实际，调查研究，督查指导，现场办公。

是认识问题则晓之以理，是畏难问题则使其变压力为动力，是实际困难则协助解决；总之，切实解决问题。

（三）“以县为主”体制下，推进教育强镇建设的主要难点及对策思考：

推进教育强乡（镇）建设，有利于促进城乡教育均衡发展与经济、社会发展的良性互动。

但是，它同任何事物一样，在其发展的过程中，必然会遇到这样那样的困难。

下面仅就几个主要难点浅谈应对之策。

1、主要难点：

（1）以县为主体制下，有些县的县级财力相对薄弱，无法承担义务教育投入主渠道的重任。

（2）以县为主体制下，个别乡（镇）政府教育投入积极性难以提高。

很难想象，一个教育经费投入不足的地区能够建成教育强乡（镇）。

（3）在以经济建设为中心的大背景下，少数乡（镇）不能正确处理好发展教育与发展经济的关系。

（4）部分农村中小学教育质量不高。

我市山区、丘区乡（镇）较多，经济发展水平较低，农村中小学校的办学条件相对落后，教师待遇较低，学生厌学、辍学的现象仍有发生。

（5）社区教育与农民培训尚需加强。

2、对策思考：

一是加强学习，提高认识，保证投入。

教育强乡（镇）建设，是以对教育的重视为前提，对教育的重视又以尊师重教、改善办学条件为标志，尊师重教、改善办学条件又必须以经费投入、确保“三个增长”为保障。

二是加强政策倾斜。

教育经费投入不足，经济条件较差的地区，国家、省、市政府应加大对教育资金投入的转移支付力度，县级政府应增加教育经费投入，对这些地区进行适度的政策倾斜。

三是实事求是。

教育强乡（镇）建设是手段而非目的，目的是通过这一建设促进教育的均衡化发展，不同的地区应从本地实际出发制定经费投入、硬件软件建设等教育强乡（镇）建设的评估标准，从而提高乡（镇）的积极性。

四是提高教师素质和农村中小学教师待遇。

要提高农村中小学教育教学质量，就必须通过师德教育、专业知识学习和提高业务水平，来综合提高教师素质。

还必须提高农村教师待遇，使他们安心农村教育，全心投入本职工作。

五是严格“控辍”。

主要是山区农村中小学的“控辍”问题，是教育强乡（镇）建设中一个难点。

《义务教育法》及相关法规应明确规定：

中小学生的法定监护人，必须履行让适龄儿童或少年接受完九年义务教育的义务和责任，否则给予明确的经济或法律制裁。

动员学生及家长完成九年义务教育，是乡（镇）、村社干部的职责所在，必须纳入责任目标考核给予奖惩。

学校要强化为每一个孩子的未来负责，帮困助学，关心差生，落实“控辍”措施和责任。

六是加强社区教育和农民培训。

社区教育要有领导、有教师、有经费、有场所、有设备、有教材、有时间、有社区居民积极参加，才能取得实效。

农民培训有农村实用技术培训、劳动力转移培训等，乡（镇）成人教育学校和村社培训点应当细致、扎实地做好这一工作。

教育强乡（镇）建设的实践已经证明：

教育强镇建设有利于城乡教育的均衡发展，有利于学前教育、普通中小学教育、职业技术教育、成人﹙含农民教育﹚教育和社区教育的协调发展，有利于保证党和国家教育方针、政策、法规的全面贯彻和教育目标的顺利实现，有利于促进教育改革与发展沿着正确的道路前进，有利于提高教育的科学化水平，有利于增进行政干部和广大教师的综合素养，有利于全面提高教育质量，使教育更好地满足社会多方面的需求，促进区域内城乡教育均衡、协调、可持续发展。

它也是全面建设小康社会的一个有力抓手，我们将始终不渝地坚持这个方向，从实际出发，进一步创造性地搞好教育强乡（镇）建设工程。

教育强乡（镇）建设为农村教育事业，实现教育的公平和均衡发展服务；为推进城乡教育一体化和区域内的经济社会及人的发展服务；为创建一个全面和谐社会奠定坚实的基础。

教育强乡（镇）建设为实现成都市委、市政府推进城乡一体化的战略部署，为构建和谐社会、建设和谐成都做出了自己特有的突出贡献。

执笔：

何群

2005年9月