当前农村基层政权建设中存在的问题及其对策研究.docx

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当前农村基层政权建设中存在的问题及其对策研究

摘　要

农村基层政权是国家为治理农村而建立的权力机构，它是我国人民民主专政政权的基础组织，是国家与农村社会融合在一起的桥梁和纽带，在新农村建设中发挥重要作用。

伴随着农村政治、经济的巨大发展，农村基层政权逐渐暴露出诸多问题，这些问题的存在严重阻碍了乡镇政权的正常运作，使政权陷入了沉重的体制、财政等压力中。

乡镇基层政权能否根据形势的变化进行适当的改革和调整，维护农村基层政权的稳定，直接关系到“三农”问题的有效解决，关系到农村的稳定，关系到国民经济的持续、健康、快速发展。

因此，有必要从理论上对乡镇政权存在的问题进行梳理，分析其成因，并结合实践探索乡镇治理体制改革的可行性路径。

本文在辩证唯物主义和历史唯物主义的研究方法指导下，采用文献法、系统分析法、案例分析、利益分析法等相结合的研究方法，结合新农村建设和国家税费制度改革的大背景，围绕农村基层政权建设这一问题存在的问题进行了分析和论证。

本文由引言和四个部分组成：

导言部分主要是阐述选题缘由、研究现状及研究方法和创新之处，从整体上阐明本文的写作意图。

第一部分主要是对我国农村基层政权的理论概述。

首先对农村基层政权概念和职能进行了阐述，然后概述农村基层政权的历史沿革、比较不同时期的制度差异，以探求共同的演变规律，从而为当前的乡镇政权建设提供一些有益的借鉴。

之后系统阐述了农村基层政权的地位和作用，突出强调农村基层政权建设的重要性。

第二部分是对当前农村基层政权中存在的问题进行分析，这是本文的重点。

在当前市场经济体制下，乡镇政权的作用和任务逐渐消解，暴露出的诸多问题使乡镇政权继续存在的合理性和合法性不断遭到质疑。

乡镇政权的现实困境是对其展开理论研究和实践探索的直接动因。

这部分包括乡镇治理结构和法定职权残缺、乡镇债务沉重、乡镇干部腐败和农村公共产品供给不足和结构失衡四个问题。

第三部分主要是对当前农村基层政权中存在问题的原因进行分析。

由于乡镇政权中存在的问题错综复杂，具有综合性，产生上述问题的原因也是多方面的。

本文重点围绕着乡镇政权权力结构失衡、压力型的行政体制、分税制的财政体制、农村税费制度改革、城乡二元经济结构等展开论述。

第四部分是本文的难点所在，对当前农村基层政权中存在的问题提出近期的改革方案，从理顺党政关系、理顺县乡关系、深化乡镇政府机构改革、改革压力型的政府运行体制、重建乡镇财政和构筑新型的农村公共产品供给体制上进行了分析和论证。

关键词：

农村基层政权；问题；对策

Abstract

Asinstitutionsoftheregime，theruralgrass-rootspowerareestablishedinordertogovernruralareas，whichisthebasicorganizationofpeople'sdemocraticdictatorshipregimeinourcountry，thecountryandtheruralcommunityfusesintogetherbridgeandlink，playstheleadingroleinthenewruralreconstruction.Followingruralpolitics，theeconomicalhugedevelopment，ruralgrass-rootspowerisgraduallyexposedmanyproblemsintheruralsociety.Theexistenceoftheseproblemsseriouslyhindersthenormaloperationoftownshipgovernment，sothatpowerfellintoaheavyinstitutional，financialandotherpressures.Whethertheruralgrass-rootspowercarryonsuitablereformandadjustmentaccordingtosituationchange，maintainruralgrass-rootspowerthestably，isdirectlyrelatedtothestabilityofruralareas，relatedtoaneffectivesolutiontotheproblemof"threerural"，relatedtosustained，healthyandrapiddevelopmentofnationaleconomy.Itisnecessarythatwecombthequestionwhichexiststotheruralgrass-rootspowertheoretically，analyzeitscauses，combinedwiththepracticeofthetownshiptoexplorethefeasibilityofthepathofgovernancereform.

Thisarticleiscomposedoftheintroductionandfourparts:

Theintroductionpartmainlyelaboratestheselectedtopicreason，thepresentsituationandinnovation，toclarifytheoverallintentofwritingthisarticle.Thefirstpartismainlytooutlinetheruralgrass-rootspowertheoretically.Firstofall，theconceptandfunctionsofruralgrass-rootspoliticalpoweraredescribed，andthentotheruralgrass-rootshistoryoftheregime，comparingdifferentsystemsindifferentperiodsinordertoexplorethecommonevolutionrule，thusprovidessomebeneficialmodelsforthecurrentvillagesandtownspoliticalpowerconstruction.Afterwardelaboratestheruralgrass-rootspower'sstatusandthefunctionsystematically，focusingontheimportanceoftheruralgrass-rootspowerconstruction.Thesecondpartisonthecurrentpoliticalpowerofruralgrass-rootsproblemsintheanalysis，whichisthefocusofthisarticle.Underthecurrentmarketeconomysystem，theruralgrass-rootspower'sfunctionandthedutydispel.Manyquestionsaregraduallyexposes，sothatthetownshipgovernment'slegitimacyandthelegalityofarequestionedconstantly.Therealityoftheplightintownshipgovernmentistostarttheirtheoreticalstudyandpracticalexplorationofthedirectcause，pavingthewayforthethirdpartofissuedocument.Thissectionincludesthedefectsoftownshipgovernancestructureandlegalauthority，townshipdebtheavy，corruptionoftownshipcadresandpublicproductsuppliesinsufficiencyandstructureunbalancedinruralareasfourquestions.Thethirdpartisonanalysisofthecauseoftheproblemexistintheruralgrass-rootspower.Problemsoftownshipgovernmentiscomplex，integrated，resultingintheabove-mentionedreasonsfortheproblemismulti-faceted.Thisarticlefocusesontheimbalanceofpowerstructureinvillageandtownship，stress-basedadministrationsystem，thetaxsysteminthefinancialsystem，reformofruraltaxesandfees，urban-ruraldualeconomicstructuretostarton.Thisarticlerevolvesthevillagesandtownspoliticalpowerstructuretobeunbalancedwithemphasis，thepressureadministrativesystem，taxdistributionsystem'sfinancialsystem，thecountrysidetaxesandfeessystemreform，thecityandcountrysidedualeconomicstructureandsoonlaunchtheelaboration.Thefourthpartwhichisthedifficultyofthearticle，proposesreformprogramforthecurrentpoliticalpowerofruralgrass-rootsissues.Fromtherelationshipbetweenpartyandgovernment，thestraighteningoutrelationshipbetweencountyandtownship，deepenedthevillagesandtownsgovernmentapparatusreform，thereformpressuregovernmentmovementsystem，toreconstructthevillagesandtownsfinanceandintheconstructionnewcountrysidepublicproductsuppliessystemhavecarriedontheanalysisandtheproof.

Keywords:

theruralgrass-rootspower；question；method

目录

引言1

（一）选题缘由1

（二）研究现状及意义1

（三）研究方法和创新之处3

一、农村基层政权的内涵界定和理论分析4

（一）农村基层政权的概念及其职能4

1．什么是农村基层政权4

2．农村基层政权的职能4

（二）新中国成立后农村基层政权的历史沿革5

1．1950年—1953年乡村政权并存时期6

2．1954年—1958年乡镇基层政权初步确立时期6

3．1958年—1982年人民公社时期6

4．1982年至今乡镇基层政权最终确立时期7

（三）农村基层政权的地位和作用7

1．农村基层政权是我国人民民主专政政权的基础组织7

2．农村基层政权是国家政权与农村社会融合在一起的桥梁和纽带8

3．乡镇政府在当前社会主义新农村建设中发挥重要作用8

二、当前农村基层政权中存在的问题9

（一）乡镇治理结构和法定职权残缺9

（二）乡镇债务负担沉重9

（三）乡镇干部腐败问题比较严重11

（四）农村公共产品供给不足与结构失衡问题13

三、农村基层政权中存在问题的原因分析15

（一）乡镇政权权力结构失衡15

1．乡镇政权权力分配不尽合理15

2．县乡之间权力划分不合理16

（二）乡镇政府职能转变滞后17

（三）压力型的行政体制18

1．压力型行政体制的概念18

2．压力型行政体制对乡镇的影响18

（四）分税制的财政体制19

1．财权与事权不统一19

2．税种的划分不彻底20

3．财政转移支付制度不完善20

（五）农村税费制度的改革20

1．农村税费制度改革的内容21

2．农村税费制度改革对乡镇的影响21

（六）城乡二元经济结构22

四、农村基层政权改革的路径选择23

（一）理顺党政关系，完善领导体制23

1．坚持和加强乡镇党委的领导23

2．坚持和完善乡镇人民代表大会制度23

（二）理顺县乡关系，增强乡镇政权权能25

1．对县乡关系进行法律化分权25

2．取消“条条”的垂直行政管理26

（三）科学定位乡镇政府职能，深化乡镇政府机构改革26

1．对乡镇政府职能进行科学定位26

2．撤乡并镇，精简机构和人员27

3．努力提高乡镇政府工作人员素质28

（四）多管齐下，重建乡镇财政30

1．推广“省直管县”和“乡财县管乡用”的财政体制改革30

2．加大财政改革力度，完善分税制30

3．广开财源，加快乡镇经济发展31

4．采取各种措施，积极稳妥的化解乡镇债务31

（五）构筑新型的农村公共产品供给体制32

1．建立城乡一体化的公共产品供给机制32

2．建立以反映农民意愿的需求表达机制33

3．落实自下而上的科学决策机制33

4．构建政府主导、社会参与的多元供给机制33

5．加强农村公共产品供给监督与管理34

参考文献35

在校期间的研究成果及发表的学术论文37

致谢38

当前农村基层政权建设中

存在的问题及其对策研究

引言

本部分主要是阐述选题缘由、研究现状及意义、研究方法和创新之处等问题。

（一）选题缘由

中国有13亿人口，近8亿生活在农村。

农业、农村和农民问题始终是我国革命、建设和改革的根本问题，也是全面建设小康社会进程中的关键问题。

没有农村的稳定和全面进步，就不可能有全社会的稳定和全面进步；没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康；没有农业的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化。

党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央根据全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的客观要求，强调要把解决“三农”问题始终放在极其重要的战略位置。

可以说，建设全面小康社会，基础在农村，主体在农村，重点在农村，难点在农村。

改革开放以来，我国农村发生了巨大变化，初步实现了小康目标，农民的富裕程度逐年提高，涌现出一批现代化村庄。

但在国家的整体发展中，乡村地区却显得相对滞后，城乡差距越来越大。

为了实现农村在政治、经济、文化等全面发展，党在十六届五中全会提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的重大历史任务，这为加快农村各项事业的发展提供了政策导向。

在我国，农村基层政权是我国国家政权系统的基础组织，是国家政权与农村社会融合在一起的桥梁和纽带，在当前的新农村建设中发挥重要作用。

党和国家的各项方针、政策的落实，改革开放和现代化建设各项任务的完成，人民群众生产、生活的组织和安排，乡村秩序的维护都要靠基层政权来实现和完成。

作为国家在农村的执政基础，这个基础的牢固与否，直接影响到新农村建设的进程，影响到国民经济的发展乃至国家政权的稳定。

伴随着农村政治、经济的巨大发展，农村基层政权逐渐暴露出诸多问题，这些问题的存在严重阻碍了乡镇政权的正常运作，使政权陷入了沉重的压力中。

乡镇基层政权能否根据形势的变化进行适当的改革和调整，维护农村基层政权的稳定，直接关系到“三农”问题的有效解决，关系到农村的稳定，关系到国民经济的持续、健康、快速发展。

农村基层政权建设问题一直是党建研究的重要课题，特别是在农村社会转型时期如何加强农村基层政权建设更是一个新课题。

因此，有必要从理论上对农村基层政权本身存在的问题进行梳理，并结合实践探求农村基层政权改革的途径和措施。

（二）研究现状及意义

本文所研究的农村基层政权指的是乡镇政权。

从80年代初乡镇机构恢复建制起，我国学者便开始致力于乡镇政权问题的研究。

进入新时期，尤其是新农村建设的提出和农村税费制度的改革推进，乡镇政权建设还面临着一系列亟待解决的问题｡目前国内关于乡镇政权建设的理论水平还比较低，对现实问题的指导性不强，加强对乡镇政权建设理论的探索研究具有重要的现实意义。

对于乡镇机构要不要改革，声音基本上是一致的，分歧在于如何推进乡镇机构改革。

乡镇体制改革的路在何方？

专家学者提出了迥异的政策主张和治理路径。

第一种观点保留论，即通过改革保留乡镇政府，强化政府职能。

刘然、胡良琼等学者认为，改革开放后，乡镇作为国家政权与农村社会融合在一起的桥梁和纽带，在农村各项事业中发挥重要作用，当前农村市场的建立和完善、城乡一体化的实现都需要乡镇政府来实现。

因此，他们主张在转变政府职能的基础上，通过理顺县乡关系、精简机构和人员、科学配置权力运行机制、完善乡镇财政体制等途径，不断提高基层政府行政效能。

第二种观点虚化论，即虚化乡镇政府，改为派出机关。

徐勇提出“乡派镇治”的治理模式并指出，随着市场化、民主化的发展，乡村治理结构的弊端日益暴露，但乡镇建制仍然有存在的必要性，取消乡镇的时机也不成熟，乡镇政权应从乡村社会适度撤退，改成县的派出机构——乡公所。

赵树凯、贺雪峰、董磊明等从不同的角度对当前乡镇政权虚化论的观点进行了分析和论证。

第三种观点撤销论，即撤销乡镇政府，实行乡镇自治。

自古以来“皇权不下县”，国外一般也无乡镇建制。

新中国成立后确立的乡镇政权与“赶超战略”时期国家从农村汲取资源支持城市发展相适应，并作为一种压力体制而存在，随着村民自治的普遍推行和“以工哺农”时代的到来，乡镇政权作为国家从农村汲取资源的机构应该予以撤销，乡镇自治成为乡镇改革的必然趋势。

笔者认为，乡镇自治代表乡镇改革的发展趋势，但撤销乡镇政府是一个复杂的系统工程，涉及社会生活的方方面面，就当前国情而言，在全国范围内撤销乡镇政权时机还不够成熟。

而乡派镇治的治理模式，符合我国农村政治经济文化发展极不平衡的现实，但虚化乡镇极有可能导致乡镇权力真空的出现，引发乡村生活的无序和混乱。

乡镇政权仍然有存在的必要，它是我国人民民主专政政权的基础组织，是国家与农村社会融合在一起的桥梁和纽带，在新农村建设中发挥重要作用。

特别是在我国这样一个农业人口大国，2000多个县不可能直接面对67万多个行政村，在县与行政村之间需要有一级政府，使其逐渐成为社区公共事务活动的中心，推行中央在农村的方针政策、维护乡村秩序、提供公共服务、实现对乡村社会管理的民主化和现代化。

对农村基层政权建设理论进行研究，有重大理论价值和实际意义。

一方面在深入研究学术界对农村基层政权理论的基础上，针对当前农村基层政权内部存在的严峻问题，侧重从整个国家的制度、体制的角度深入剖析，论证了乡镇政权存在的必要性，为探讨通过乡镇体制改革来加强农村基层政权建设提供了理论依据，具有重要的学术理论价值；另一方面，进入新时期，我国的乡镇政权建设面临着一系列亟待解决的问题，通过本文研究，将明确农村基层政权在现代化建设中的战略地位，并引起社会各界对农村基层政权问题的广泛关注，进一步推进农村基层政权体制改革,并为加强农村基层政权的提供建设性方案。

（三）研究方法和创新之处

本文以马克思主义基本原理和邓小平理论为指导，采用文献研究法、系统分析法、案例分析、利益分析法等相结合的研究方法，力求理论阐释与实践归纳相结合，在总结归纳现存问题的基础上进行了综合性的分析和研究。

农村基层政权问题一直是学术界研究的重点，但乡镇问题研究的仍然不够深入。

本文在总结分析学术界对农村基层政权研究的基础上，结合当前农村现状，针对乡镇政权建设中存在的比较严峻的问题，侧重从整个国家的制度、体制的角度对问题和问题产生的原因进行了更加深入而综合的剖析，强调农村基层政权存在的合理性，论证当前加强农村基层政权建设必要性，并提出切合实际的改革措施，力图为农村基层政权建设提供可行方案。

一、农村基层政权的内涵界定和理论分析

我国有13亿人口，近8亿生活在农村。

农村基层政权直接担负着巩固国家政权、联系农村社会与国家政权和领导农民建设新农村的重任。

在对本课题进行研究的过程中，首先要明确什么是农村基层政权，把握农村基层政权的职能，对农村基层政权内涵的界定，直接决定本文的研究范围。

（一）农村基层政权的概念及其职能

１．什么是农村基层政权

基层政权是由“基层”和“政权”组成的复合词，指同国家行政区划相联系的相对于中央政权、中层政权而言的政权，是国家为实现其政治、经济和文化职能，依法在基层行政区域内设立的国家机关及其所行使的权力的统一体。

农村基层政权，是国家设立在农村的、其下不存在行政层级的、直接面对农村社会进行政治统治和社会管理的政权组织，是国家政权体系中的最低一个层级。

以政权体系而言，现阶段我国的农村基层政权是乡（民族乡）、镇政权。

其中，乡（民族乡）政权是国家按一定条件在乡村地区设立的农村基层政权组织；镇是以农业经济为基础，有相当比例非农业人口的、城镇型的基层行政区域单位，是国家在县级以下集镇地区设置的农村基层政权组织。

以政治体制而言，农村基层政权就是乡（民族乡）、镇人民代表大会和乡（民族乡）、镇人民政府及其职权的统一体。

乡（民族乡）、镇人民代表大会是本行政区域内的最高权力机关，是乡镇人民行使权力的机关。

乡（民族乡）、镇人民政府是乡（民族乡）、镇人民代表大会的执行机关，是整个国家行政机关的最低一级。

中共中央1999年2月3日印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》第二条规定：

“乡镇党的委员会和村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。

”这是中国共产党对农村基层党组织以文件方式做出的较正式的界定。

在我国，中国共产党是执政党，在各级政权组织体系中居政治领导地位，构成了我国国家政权体系内必不可少的要素。

因此，把乡镇党委视为乡镇政权的组成部分，比较符合人民的认识和乡镇党委的实际作用。

所以，笔者在本文中所论述的农村基层政权，从层级上说，指乡镇