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如何应对突发性公共危机

如何应对突发性公共事件

陈洪生博士教授主任

江西省委党校公共管理学教研部

内容提纲：

一、应对突发性公共事件的深刻启示

二、应对突发性公共事件的严峻形势与挑战

三、应对突发性公共事件的主要经验与教训

四、应对突发性公共事件的体系建设

五、应对突发性公共事件的制度基础

六、应对突发性公共事件的工作流程

一、应对突发性公共事件的深刻启示

中央强调各级领导干部要注重五大能力的提高：

1、科学判断形势的能力；

2、驾驭市场经济的能力；

3、应对复杂局面的能力；

4、依法执政的能力；

5、总揽全局的能力。

六大领导本领（胡锦涛05年7月山西考察）

1、激发社会创造活力的本领；

2、管理社会事务的本领；

3、协调利益关系的本领；

4、处理人民内部矛盾的本领；

5、开展群众工作的本领；

6、维护社会稳定的本领。

六大领导能力（习近平）

1、提高统筹兼顾的能力；

2、提高开拓创新的能力；

3、提高知人善任的能力；

4、提高应对风险的能力；

5、提高维护稳定的能力；

6、提高同媒体打交道的能力。

苏荣书记在2008年12月15日省委十二届八次全会的讲话

一是科学判断形势、敏锐把握趋势的洞察力；

二是勇于破解难题、善于抓好落实的操作力；

三是愿做群众工作、会做群众工作的亲和力；

四是冷静应对复杂情况、有效处置突发事件的驾驭力。

实践启示之一：

2003年非典疫情

提高党的执政能力要求提高各级领导干部处置公共事件的能力。

要认真研究，并采取有效的措施，对干部进行必要的培训，在实践中不断总结经验，得到提高。

实践启示之二：

2008年低温雨雪冰冻灾害

这次灾害警示我们，越是经济社会向前发展，越是现代化程度不断提高，越是不能忽视可能发生的风险。

我们要深入总结，举一反三，进一步增强全社会风险防范意识，进一步完善应急管理体制机制，进一步加强各种应急物资准备，进一步提高危机处理水平，真正把这场抗灾救灾斗争的经验转化为更好抵御风险的措施和能力。

—胡锦涛

实践启示之三：

汶川大地震

遇难：

68712人

失踪：

17921人

受灾群众：

1510万人

经济损失：

8451亿元

最高层的果断决策；

最快速的反应；

最有力的支援；

最广泛的动员和行动；

最开放的态度。

二、应对突发性公共事件的严峻形势与挑战

（一）必须清醒认识我国突发性公共事件的严峻形势

1、自然灾害严重

由于特有的地质构造条件和自然地理环境，我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一。

自然灾害种类多、频度高、分布广、损失大。

▪年均死亡1万多人；

▪每年有3亿人口受灾；

▪年均损失2000亿元；

▪年均倒塌房屋300多万间。

我国自然灾害两个特殊性

第一，每年如此大的受灾人口数量使自然灾害在我国具有很强的社会性；

第二，在我国历史上，荒政管理的强弱，往往是历代王朝兴衰的一个重要的标志。

所以自然灾害在中国又有很强的政治性。

2、事故灾难严重

全国安全生产保持了总体稳定,趋向好转的发展态势：

一是事故总量明显下降。

二是事故造成的死亡人数明显下降。

三是重特大事故明显下降。

四是重点行业领域事故明显下降。

特别是煤炭、交通等领域事故下降幅度较大。

但安全生产形势仍然严峻。

生产、交通、环境等重特大事故频繁发生，给人民群众生命财产造成严重损失。

表现之一：

事故总量大、伤亡大

近10年平均每年发生各类事故70万起左右，死亡12万人左右，受伤70万人左右。

在各类事故中，道路交通事故平均每年死亡9万多人，约占各类事故总死亡人数的80%；工矿商贸企业事故平均每年死亡1.5万多人，约占13%。

全国安全生产形势总体稳定趋于好转

全国安全生产形势形势严峻任重道远

事故总量过大，损失严重

表现之二：

重特大事故多

2001年至2005年，全国共发生一次死亡30人以上特别重大事故73起，平均每年发生15起；一次死亡10－29人特大事故587起，平均每年发生117起。

特别重大事故中，煤矿事故起数最多，平均每年发生8起，占58%；特大事故中，道路交通、煤矿事故平均每年发生42起，各占36%。

表现之三：

环境安全形势严峻

发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在中国近20多年来集中凸现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。

主要污染物排放量超过环境承载能力，多区域、多方面、多形式的环境风险相对集中爆发，近几年出现环境事件高发的态势。

3、公共卫生事件仍然威胁着群众的生命和健康

☐高致病性禽流感,非典疫情、手足口病、甲型H1N1流感。

☐多种传染病尚未得到有效的遏制。

全球新发现的30余种传染病已有半数在我国发现。

☐重大传染病和慢性病流行仍比较严重。

☐如爱滋病病毒感染者70万（亚洲第二，全球第十四），艾滋病病毒感染和发病人数呈上升趋势，开始从高危人群向一般人群扩散；

☐使用非食品原料、滥用食品添加剂和无证照生产加工食品的违法行为没有得到有效遏制，重大食物中毒事件每年200起以上，造成200多人死亡，数万群众健康受到伤害。

2007年食物中毒事件报告506起，中毒13280人，死亡258人。

☐全球已进入大流感预警期。

据以往人类经验，平均每30-50年就会有一次大流感，上一次发生在1968年，现在已经40年，也就是说新一波大流感的发生概率越来越大。

世界卫生组织对以往大流感发生状况的分析认为，大约25%至35%的人口可能在大流感爆发时期受到感染，温和情形下全世界可能有200万-700万人死亡。

中度严重乃至极端情形下全世界可能多达1400万到1.42亿人死亡。

20-21世纪世界大流感的时间历程

1918年西班牙大流感4000万人死亡

1957年亚洲大流感400万人死亡

1968年香港大流感200万人死亡

4、影响国家安全和社会稳定的因素依然存在

☐群体性事件持续下降，社会治安总体稳定；

☐在一些地方，群死群伤的爆炸、投毒等恶性案件时有发生，杀人、绑架等暴力犯罪不断；

☐由人民内部矛盾引发的群体性事件不断；

☐国内外极端势力制造的各种恐怖事件危及国家安宁；

☐境外涉我突发事件增多。

——“走出去”企业超过1万家，在外劳务人员70多万人分布在近200个国家和地区；

——62个国家发生过涉我企业与人员的经济纠纷；

——我公民在巴基斯坦、阿富汗、约旦、伊拉克遭遇恐怖袭击和绑架事件。

2004年以来境外发生的针对中国人的重大恐怖和暴力事件多达30起（2007年4月24日在埃塞俄比亚，当地恐怖分子对我中原油田项目组发动袭击，导致9死、1伤、7人被劫持）；

——6次专机或包机接运遇难人员，成功解救3批次16名我国公民。

综上所述，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发事件每年造成非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人，经济损失超过6000亿人民币。

公共安全形势严峻。

（二）必须正确认识我国突发性公共事件面临的新挑战

我国经济社会发展进入了一个关键时期，经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,人们思想观念深刻变化；再加上国际上政治、经济、军事、安全等因素相互交织，地缘、宗教和文化冲突与政治经济矛盾相互作用，不稳定、不确定、不安全因素增加。

新挑战之一：

城镇化和城市现代化进程的加快

--城市灾害的突发性；

　--城市灾害的复杂性；

--城市灾害的多样性；

　--城市灾害的连锁性（次生、衍生灾害和灾害的耦合）；

--城市灾害受灾对象的集中性；

　--城市灾害后果的严重性（城市抵御灾害的脆弱性）；

--城市灾害影响的放大性。

新挑战之二：

现代工业、高技术和信息产业的高速发展

在为国家和个人提供全新的发展机遇和生活空间的同时，也带来了新的安全风险。

水、电、油、气等生命线工程一旦被毁坏，可能导致重大损失，甚至导致社会秩序局部瘫痪。

新挑战之三：

国际形势继续处于深刻复杂的变化之中

和平与发展仍然是当今时代的主流,但世界多极化、经济全球化使世界各国面临着新的挑战。

国际经济贸易的不断扩大，加大了外来有害生物和疫病疫情入侵我国的可能。

新挑战之四：

恐怖活动，恐怖主义的现实危害上升，国际恐怖主义活动对我国家安全和社会稳定的现实威胁加大

一是持续高发。

2004-2006年全球600起以上；

二是范围扩大。

目前，有“基地”组织背景的恐怖组织网络散布60多个国家和地区，美、俄等面临的恐怖主义威胁加大；

三是手法多样。

绑架、爆炸、募集资金、招募培训、甚至密谋大规模杀伤武器、生化等恐怖手段；

四是意识形态化趋势明显。

新挑战之五：

广大人民群众不断增长的物质文化需求，对公共安全的要求越来越高，同时，社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题。

新挑战之六：

难以预料的全球性气候反常和难以控制的自然灾害时有发生，国际减灾战略正在做重大调整

☐由单项减灾向综合减灾转变；

☐由单纯减灾向减灾与可持续发展相结合转变；

☐由减轻灾害向减轻灾害风险转变，必须加强风险管理，立足关口前移；

☐由国家减灾向全球减灾和区域减灾转变；

☐明确政府、企业、社会和公民各负其责，特别是企业的社会责任。

次生灾害不可忽视

许多震例表明：

强烈地震引起的次生灾害有时是非常严重的，我们必须给予足够的重视。

*1923年日本关东大地震死亡58420人，其中被次生火灾烧死或因躲火跳河而淹死的为95%。

*1933年中国四川叠溪7.5级地震，造成6865人死亡；地震时山崩堵塞岷江形成堰塞湖，但45天之后大水冲决了堰塞坝，造成洪水，淹死下游2500多人。

*1975年海城7.3级地震因有预报，只造成1328人死亡；但震后防震棚失火导致341人烧死，980人烧伤。

*1976年内蒙和林格尔地震，因天气严寒，感冒、肺炎等病人达8000人；地震时压死28人，而震后因病或失火烧死为31人。

我们必须始终保持清醒头脑，立足社会主义初级阶段这个最大的实际，科学分析我国全面参与经济全球化的新机遇新挑战，全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，深刻把握我国发展面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，奋力开拓中国特色社会主义更为广阔的发展前景。

——十七大报告

三、应对突发性公共事件的主要经验与教训

（一）主要经验

一、中央、国务院的英明决策和坚强领导；

二、各级党委政府认真负责、靠前指挥，广大党员干部的先锋模范作用；

三、改革开放30多年以来我国综合国力的提高；

四、社会主义制度和我们的政治优势、组织优势。

全国上下建立了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制；

五、突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的方针；

六、依靠法制，依靠科学，依靠群众和社会力量；

七、充分发挥三支队伍的作用，即人民解放军、武警、公安部队和预备役民兵；各个专业应急处置队伍；厂矿企业职工和农村、社区的广大民众；

八、全国人民万众一心和社会各界同舟共济。

在应对重大突发事件中，形成了我们伟大的民族精神——万众一心、众志成城，团结互助、和衷共济，迎难而上、敢于胜利。

这是我们民族生命力，凝聚力和创造力的不竭源泉。

（二）应急管理工作中的薄弱环节

一、思想认识不足，责任制不落实；

二、应急管理的一些基础工作薄弱；

三、应急管理体制机制不够健全；

四、监测、预测、预警、预防和快速处置能力急需加强；

五、全民防灾意识教育还相当薄弱；

六、应对突发事件的法制有待完善。

薄弱环节之一：

思想认识不足，责任制不落实

有些领导同志缺乏忧患意识，存在侥幸心理。

一些地方和单位还没有把这项工作纳入议事日程，不愿意把钱用在预防工作上，“有钱买棺材，没有钱买药”；

❑依法预防、依法处置的意识和科学决策能力有待提高，遇到突发公共事件时往往措手不及，凭老经验，靠“想当然”；

❑有些地方或单位在信息报送方面还存在缓报、瞒报、漏报的现象。

薄弱环节之二：

应急管理的一些基础工作薄弱

安全投入不足，隐患多，基础设施建设水平不能满足防灾抗灾需求，基层防灾减灾能力薄弱，特别是农村更差；

❑风险和减灾能力尚不完全清楚；

❑灾害救助手段比较单一，金融、保险在减灾救灾中的作用未得到充分发挥（保险赔偿仅占2.2%，远远低于世界平均水平），综合减灾能力亟待加强；

❑缺乏科学的灾害评估体系和应急能力评估体系。

薄弱环节之三：

应急管理体制机制不够健全

应急机构不健全，设置分散，职能单一，缺乏综合协调应急管理机构；应急机构人员也不足；

❑从全社会来看，预警和应急机制还不健全，应急管理体制不顺畅，无论是应急预警体系和指挥体系建设，部门之间、条块之间的协调配合，还是信息报告渠道及时限，以及专业处置、救援队伍的组织，都存在一些漏洞或不足；

❑应急指挥和决策水平有待提高。

薄弱环节之四：

监测、预测、预警、预防和快速处置能力急需加强

❑应急救援人员数量、素质、技术手段、基础设备和科技水平等方面都不能完全适应快速处置危机的需要；

❑监测、预测、预警、预防等能力急需加强

薄弱环节之五：

全民防灾意识教育还相当薄弱

目前，广大群众的个人生活、行为习惯和自救互救能力与防灾减灾的要求相距甚远；

❑每年因“三违”（违章指挥、违章作业、违反劳动纪律）造成的事故灾难是惊人的；

❑每年因遇险人员无知在灾害和事故中造成不应有的人员伤亡数量是惊人的；

❑政府和有关部门在全民防灾意识教育，普及灾害自救与互救常识方面有待进一步加强。

薄弱环节之六：

应对突发事件的法制还不够完善

☐《突发事件应对法》的宣传贯彻需要加强；

☐各地应对抓紧制定贯彻《突发事件应对法》的实施办法。

要大力增强应对风险和突发事件的能力，经常性地做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。

四、应对突发性公共事件的体系建设

党中央、国务院在深刻总结历史经验，科学分析公共安全形势的基础上，审时度势，做出了全面加强应急管理工作的重大决策，重点是加强“一案三制”建设。

（一）坚持六条工作原则

以人为本，减少危害；

居安思危，预防为主；

统一领导，分级负责；

依法规范，加强管理；

快速反应，协同应对；

依靠科技，提高素质。

如何贯彻“以人为本，减少危害”原则？

——首先以人的生命健康为本；

——广大群众既是我们保护的主体，也是我们搞好公共安全工作依靠的主体；

——依靠科学、民主和法制；

——加强培训教育，提高人的综合素质；

——坚持救人第一，病避免发生次生事故，注意救人的人的安全。

（二）深化应急预案体系建设

1、必须进社区、进厂矿、进学校、进农村；

2、必须做好风险分析工作；

3、必须做好应急资源的普查和整合；

4、必须增强应急预案的操作性；

5、必须建立健全应急预案和应急能力的科学评价体系；

6、必须加强应急预案的培训和演练。

1）应急预案必须进社区、进厂矿、进学校、进农村

☐形成“横向到边、纵向到底”的预案体系；

❑加强对社区、厂矿、学校、农村等基层单位应急预案编制工作的指导和监督检查；

❑预案不是万能的，没有预案是万万不能的。

现代社会有备未必无患，无备必有大患。

2）须做好风险分析工作

◆风险通常系指面临伤害或损失的可能性；

◆风险具有不利性、不确定性和复杂性的三维特征；

◆风险分析是预防为主，关口前移的基础；

◆应当建立起各级政府、企事业单位乃至全社会的全面风险管理体系。

3）须做好应急资源的普查和整合

各地、各部门、各单位要结合实际对各类应急资源，包括人力、财力、物力等情况进行普查，摸清家底，建立人力资源、财力保障、物资保障、基本生活保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、人员防护、通信保障、公共设施、科技支撑等数据库和调用（协调）方案。

4）须增强应急预案的操作性

明确回答突发事件事前、事发、事中、事后，谁来做？

怎样做？

做什么？

何时做？

用什么资源做？

要看得懂、记得住、能管用。

5）须建立健全应急预案和应急能力的科学评价体系

不断提高应急预案的针对性、操作性、实用性、科学性、完整性和经济性。

6）加强应急预案的培训和演练

❑加强培训教育，强化危机意识。

❑《突发事件应对法》第二十六条：

“县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力”。

应急演练要重点推进与提高实战能力有机结合；与普及应急知识、提高全民应急能力有机结合。

小结:

❑制订、修订应急预案是加强应急体系建设的基础性工作和首要任务；

❑制订和修订应急预案的过程是一个不断总结经验教训的过程，一个查找薄弱环节的过程，一个改进工作的过程，一个拓宽视野不断学习的过程，是一个与时俱进的过程。

（三）建立健全应急体制机制

应急管理体制方面：

主要是在党中央、国务院的统一领导下，坚持综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的的原则。

建立健全集中统一、坚强有力的指挥机构；发挥我们的政治优势和组织优势，形成强大的社会动员体系；建立健全以事发地党委和政府为主，有关部门和相关地区协调配合的领导责任制。

建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。

——2004年9月19日〈中共中央关于加强党的执政能力建设的决定〉

1、建立健全应急信息传递机制

☐加快推进应急平台建设，提高应急处置效率和水平，整合各专业信息系统资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络；

☐全面推进“110”、“119”、“122”、“120”等多台合一，实现“统一接报，分类分级处置”，并统一社会服务号码。

2、坚持早发现、早报告、早控制、早解决的应急处置原则

❑第一时间处置的好坏往往决定损失的大小和处置成本的高低；

❑不管什么等级的突发公共事件发生后（许多突发公共事件开始的时候难以立刻判断其等级），事发地人民政府和有关单位都立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援工作，并及时向上级政府报告。

3、建立健全公众沟通和动员机制

☐保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。

依法保障公民的：

①知情权；②参与权；③表达权；④监督权；

☐要按照及时主动、准确把握、正确引导、讲究方式、注重效果的原则做好突发公共事件的信息发布工作，利用各种方式动员和组织公众；

☐特别要做好第一时间的简要信息发布，及后续发布工作。

4、靠社会力量，发挥社会组织和志愿者的作用

☐坚持安全发展，落实“两个主体、两个责任制”，认真履行企业的社会责任；

☐在水、电、油、气等工程抢险和各类事故救援中，许多企业，特别是大企业的救援力量发挥了并将继续发挥重要作用；

☐依靠社会组织，全面动员社会力量参与应急救援工作。

5、要抓紧建立健全社会管理机制

☐社会管理机制对应急机制建设起基础性作用；

☐要进一步完善社会管理和公共服务的职能，提高社会管理水平，改善公共服务质量；

☐要进一步抓紧建设处理新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制等；

☐要注意加强各种社会管理机制之间的衔接，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。

（四）建立健全应急法制

法制建设方面：

主要是依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走向规范化、制度化和法制化轨道。

并注意通过对实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。

《突发事件应对法》的颁布实施，是应对严峻的公共安全形势的法宝；是迎接国内外突发事件新挑战的有力武器；是坚持以人为本，保障人民生命财产安全的迫切需要；是全面履行政府职能，依法行政，提高执政能力的重要体现；是落实科学发展观、构建和谐社会的重要保证。

《突发事件应对法》的主要原则

1、统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理原则；

2、把突发事件的预防和控制放在突出位置的原则；

3、建立统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对突发事件的原则；

4、最小代价原则，即采取的应对突发事件的措施与有效控制危机相适应的原则；

5、对公民权益依法予以限制和保护相统一的原则；

6、公开透明的原则。

《突发事件应对法》的基本制度

☐突发事件的预防和应急准备制度；

☐突发事件的监测制度；

☐突发事件的预警制度；

☐突发事件的应急处置制度；

☐突发事件的事后恢复与重建制度。

（五）深入开展面向全社会的宣传教育

普及灾害中的自救和互救常识，做好预防工作，是减少突发公共事件的发生概率及其造成损失的最有效、最经济、最安全的办法。

大力提高公众的综合素质

综合素质==忧患意识+安全知识+自救互救技能

小结:

做好“一案三制”工作成为落实科学发展观、构建和谐社会的重要内容；成为全面履行政府职能，提高执政能力的迫切需要；成为提高企业竞争力和履行社会责任的迫切需要；成为全面贯彻我国外交路线，提高我国国际形象的重要方面；成为人民生命财产安全的重要保障。

1.不断深化应急管理规律性的认识

1、必须坚持预防为主、关口前移；

2、必须坚持立足基层、依靠群众；

3、必须坚持信息先行、快速反应；

4、必须坚持依靠科技、提高素质；

5、必须坚持整合资源、强化能力；

6、必须坚持统一指挥、分级负责；

7、必须坚持政府主导、社会参与；

8、必须坚持军民合作、协同应对。

建立现代应急管理的理念

☐发展是第一要务，安全是第一责任；

☐以人为本，人的生命是最宝贵的价值观；

☐居安思危，预防为主、长备不懈；

☐强化应急能力建设,有效应对危机和风险；

☐安全管理重在过程和细节，安全取决于每一个领导、职工和个人；

☐公共安全是一个复杂、开放、巨大的系统工程，是人类永恒的主题。

五、应对突发性公共事件的制度基础

（一）“一案三制”建设

一案（预案）

三制：

体制、机制、法制

1个突发性公共事件总体应急预案：

《国家突发公共事件总体应急预案》（2006年1月8日发布）

25个专项预案

80个有关部委的部门预案

（1）自然灾害类5个专项预案

——防汛抗旱

——自然灾害的救助

——破坏性地震

——地质灾害

——森林火灾

（2）事故灾难类有9个专项预案，包括民航、铁路、海上、地铁、电网、大面积停电、核应急、突发的环境事件和通讯保障等。

（3）卫生类有4个专项预案。

（4）社会安全类有7个专项预案。

《关于全面加强应急管理工作的意见》

《十一五期间国家突发公共事件应急体系建设规划及其实施意见》

《关于加强基层应急管理工作意见》

《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，2007年11月1日起施行）

（二）“三分”制度

三分：

分类、分级、分段

六、应对突发性公共事件的工作流程

1.预防准备：

假想最坏的情况做最好的准备

（1）排查风险

（2）培养意识

（3）储备资源

（4）培训演练

预警信息来源

1.报告：

基层单位的巡查信息

2.通报：