土地督察制度与实践学员三.docx
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土地督察制度与实践学员三
土地督察制度与实践（学员）（三）
土地管理与国家土地督察制度
国家土地督察西安局段怡春
（___年___月）
同志们：
根据这次培训的课程安排，我结合当前土地管理实际，向大家介绍国家土地督察制度。
重点讲三个部分内容。
一、严格土地管理的___重要性
我国实行最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度。
___指出：
土地是全局性、战略性、根本性的问题。
这是___对土地工作的定位。
___十分重视土地问题，这是因为土地问题是重大的、复杂的、紧迫的难题，也是社会___的热点。
主要表现在以下几个方面：
首先，土地事关发展。
有人认为，近___年来中国快速发展的主要原因，是廉价充裕的劳动力资源加上稀缺低成本的土地资源，推动了城市化、工业化进程，土地充当了发动机。
___年全国财政收入___万亿元，其中：
中央财政收入___万亿元，地方本级收入___万亿元。
土地出让收入___万亿元，相当于全国财政收入的___%，相当于地方财政收入的___%，在沿海一些城市甚至超过了政府财政收入。
___年，全国财政收入___万亿元，其中：
中央财政收入___万亿元，地方本级收入___万亿元，即便___年重点城市楼
1市成交低迷，土地出让金收入达___万亿元，占当年地方财政收入的___%。
土地出让收入总量略有增长，可能与区域性差别和结构性差别有关。
即区域上一些重点城市受楼市调控冲击较大，但更多的二三线城市还是有所增长；结构上商品房用地出让收入略有下降，但工业用地成交增幅大。
需要肯定土地财政的重大贡献，土地收入增加了地___府的可用财力。
有句话叫做“吃饭靠财政，建设靠土地”。
但必须看到，土地财政在宏观调控中的作用过度放大带来的危害：
主要是造成地___府对土地财政的高度依赖，寅吃卯粮，把子孙的地卖完了。
例如，有的地方违规办理土地抵押融资。
___年___月国家审计署发布《全国地___府性债务审计结果》显示，截至___年底，全国地___府性债务余额___万亿元，其中政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的为___万亿元，约占1/4。
当前土地价格回落，土地收入的缩减，将直接影响到地___府的偿债能力。
有学者认为，如果掌控不好，土地财政的危害比___年美国次贷危机还严重。
因此，中央政府在弱化土地财政，弱化经济对房地产业的依赖性。
近___年来，中国城市建设扩展了___万平方公里，也就是说增加了___个容量___万人口的大型城市。
近___年来，中国城市建成区面积扩张了___％，但城镇人口只增加了___％。
这意味着，中国土地城镇化的速度极大快于人口城镇化的速度，基本是一倍，有人称之“伪城镇化”。
人口
2低密度城镇化发展趋势带来耕地面积减少过多过快的问题。
第二，土地事关改革。
破解发展中的土地难题要靠改革。
当前，征地制度改革、土地产权制度改革、耕地保护制度改革、农村___土地流转制度改革、国有土地有偿使用制度改革等都迫在眉睫。
土地管理制度改革是牵一发动全局的事。
第三，土地事关民生。
人多地少是我国的基本国情。
截至___年，中国耕地总量为___亿亩，人均___亩，仅为世界平均水平的___%。
#根据人口增长、消费需求及粮食生产能力等因素测算，必须保有___亿亩耕地，才能保证我国在人口高峰期（___年控制在___亿）对粮食的战略安全需求。
因此，中央把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”确定为我国的基本国策，实行世界上最严格的耕地保护制度，以确保国家的（范本）粮食安全。
坚守___亿亩耕地红线的责任在地方各级人民政府。
___要求对地___府耕地保护责任目标实行考核，考核内容包括耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡及耕地保护责任落实制度等。
基本农田是依据土地利用总体规划确定的不得占用的优质耕地，各省划定的基本农田应当占本行政区耕地的___%以上，目前全国已划定___亿亩基本农田。
基本农田以乡（镇）为单位划区定界，并予以公告。
___提出“__五”期间建成___亿亩旱涝保收的高标准基本农田，计划到___年建成___亿亩，不但从数量上保护，而且要从质量上提升。
3住房是事关千家万户的民生问题，盖房子就要用地。
这些年，由于房价的过快上涨严重影响了老百姓的正常生活，中央对房地产市场进行调控，采取限购、限价、限贷手段调节房地产市场价格，有的地方在拍卖土地时限房价、竞地价，___年的目标是促使房价合理回归。
同时，加大保障性住房供给，“__五”计划建设___万套保障性住房，去年开工___万套，今年计划开工___万套，建成___万套。
___要求保障性住房建设用地要应保尽保，提前做好用地供应的储备和预安排。
同时建立住房保障工作考核问责机制，对于完不成保障性安居工程建设任务的城市，一律不得兴建和购臵政府办公用房。
第四，土地事关社会稳定。
根据中国社科院发布的《___年中国城市发展报告》，目前，中国被征地农民的总量已经达到4－___千万人，而且仍以每年约___万人的速度递增，预估到___年时将增至___亿人左右。
一些地___府没有很好地承担起为被征地农民就业转型、社会保障以及长期发展的服务和管理职责，农民土地财产权益受到损害，___积累，农民___中有___%与土地有关，已经成为影响社会稳定的潜在隐患。
___指出：
要切实维护群众土地合法权益，严格界定公益性和经营性用地，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，加大土地督察和执法力度，维护被征地农民合法权益。
___年，___对征地拆迁开展检查，监察部
4等四部门通报了___起___致人伤亡案件调查处理情况，___人被给予党纪政纪处分和行政问责，___人被移送司法机关处理。
这就警示我们要正确处理好发展速度与群众承受能力之间的关系，不能以牺牲被拆迁者合法权益为代价片面追求发展。
我国的土地分为城市国有土地和农村___土地，《国有土地上房屋征收与补偿条例》已于去年初出台，对遏制违法拆迁起到了重要作用，但是，农村___土地的征收和补偿还缺乏专门法规予以规范。
（范本）
以上情况表明，土地直接关系到国家粮食安全、经济安全、生态安全，关系到国计民生，关系到中华民族的长远生存和发展，我国必须实行最严格的土地管理制度。
国家土地督察制度就是实施最严格的土地管理制度的重要内容。
二、国家土地督察制度
（一）国家土地督察制度建立的过程。
我国的国家土地督察制度建立于___年。
从酝酿到建立前后经历了约十年时间。
早在___年，为解决地___府主导违规违法用地问题，借鉴前苏联设立土地监察长制度的经验，原国家土地局提出了建立国家土地总监制度的建议。
___年，《国务___关于深化改革严格土地管理__决定》中正式提出了“完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻国家土地督察专员，
5监督土地执法行为”的构思。
___年，___总___在中央人口资源环境工作座谈会上讲话指出：
“要加快建立国家土地督察制度和与之相适应的国土资源执法监察新体制，切实加强国土资源调查和管理能力。
”
___年___月___两次常务会议，审议并通过了《___关于建立国家土地督察制度有关问题___》。
立国家土地督察
___年___月，中央编办印发了《___国家土地督察机构行政编制的批复》，批准设立国家土地总督察办公室及___个国家土地督察局，总编制___人，覆盖___个省、市、自治区。
总督察由国土资源部部长担任。
___总理要求把国家土地督察机构建成一支比海关还要强的队伍。
西安督察局负责西北五省及兵团土地督察，辖区总面积___万平方公里，约占全国总面积的1/3。
（二）国家土地督察制度建立的意义。
第一，是建立世界上最严格土地管理制度的重要内容。
国家土地督察制度通过全面加强对省级人民政府土地利用和管理情况的监督检查，填补了地___府土地利用和管理纠正监督机制的不足，从而使最严格的土地管理制度得到进一
6步完善。
第二，是加强中央对地___府土地管理和利用行为监管的重要形式。
当前土地违法形式是以地___府主导下的违法为主，因此，中央的思路，就是在加强省级人民政府对本行政区土地管理权力和责任的同时，要加强中央对地___府土地管理和利用行为的监管。
国家土地督察制度实现了这个监管目标。
第三，是加强和改善宏观调控的重要举措。
土地政策与货币政策、财政政策一样，作为国家宏观调控手段之一。
国家土地督察制度在设计上，就是要对省级人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控的情况进行监督检查，从而保障中央宏观调控目标的实现。
（三）国家土地督察机构的职权。
派驻地方的国家土地督察局，代表国家土地总督察对省级人民政府土地利用和管理情况履行监督检查职责。
这是___赋予国家土地督察机构的法律地位。
1.国家土地督察机构的职责。
国家土地督察机构的职责主要有四项：
一是监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况；二是监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况；三是监督检查省级以
7及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况；四是开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议。
另外还承办国土资源部及国家土地总督察交办的其他事项。
2.国家土地督察机构的权力。
一是调查权。
通过实地巡查、信访___、媒体披露、调查研究、收集相关信息等方式行使调查权。
二是审核权。
通过派驻督察组，对地___府的土地利用和管理情况进行合法性___。
三是纠正权。
对于监督检查中发现的问题，由土地督察局向省级人民政府提出整改意见。
整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。
责令限期整改期间，暂停该地区的土地审批事项。
四是建议权。
对地方执行土地管理政策情况进行调查研究，向地方人民政府提出加强和改进工作的建议。
国家土地督察局负责对其督察范围内地方人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权。
国家土地督察局履行监督检查职责，不直接查处案件。
对发现的土地利用和管理中的违法违规问题，由国家土地总督察按照有关规定通报监察部等部门依法处理。
（四）国家土地督察核心业务。
8土地督察有三项核心业务：
1.例行督察。
（1）例行督察的含义和内容。
例行督察是指国家土地督察机构对某一地区、行业的一定时段内土地利用和管理情况进行全面的常规性监督检查和评估。
例行督察对象一般为地市级行政区域，对于重点城市两到三年覆盖一次，一般城市五年覆盖一次。
西北地区重点城市有___个：
___个省会城市加上咸阳、___、榆林、天水。
西安督察局___年开始对___省___市、西安市临潼区，___中卫市沙坡头区，___省天水市___个市区开展了例行督察；___年对西安、___和______个省会城市开展了例行督察；___年对咸阳、榆林、___、吴忠、___、______个市开展了全覆盖例行督察。
___年将在铜川、渭南、白银、张掖、石嘴山、海东___个市州部署例行督察。
至今只有___尚未部署过例行督察。
例行督察主要内容是对地___府一个年度的土地管理“批、供、用、补、查”的全过程进行全面___。
具体包括土地管理法规、国家产业政策和土地调控政策执行情况；实际新增建设用地情况；耕地保护责任目标落实情况；土地利用总体规划、年度计划执行情况；建设用地审批、供应及利用情况；耕地占补平衡及土地整治情况；土地执法监管情况等。
同时要对发改、规划、财政、城建、房管、交通、水利、
9林业等相关涉地部门和单位执行土地法规情况进行延伸督察，核查土地出让金收支、耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费的缴纳、征地补偿安臵、土地抵押融资等有关情况。
涉地部门违法违规主要表现如：
发改部门未经土地预审或违反产业政策违规批准（核准、备案）建设项目；规划部门、建设部门为没有取得合法用地手续的项目颁发建设用地规划许可证或建设施工许可证；房地产管理部门违规办理土地转让手续；林业部门越权批准用地；财政部门对土地出让金以及新增建设用地有偿使用费等收支监管不力，拖欠现象普遍。
___年国家土地督察局对全国___个城市例行督察，追缴土地出让金等款项___亿元；金融机构违规办理土地抵押融资贷款。
去年全国___个城市违规土地抵押融资金额达___亿元。
（2）例行督察的工作程序。
一是编制例行督察实施方案。
国家土地督察局根据国家土地总督察批准的例行督察年度计划，成立例行督察工作组，编制实施方案，经国家土地总督察批准后实施。
二是发送《督察通知书》。
在例行督察组进驻被督察地区前___日内，向被督察地区所在省级人民政府送达《督察通知书》，并抄送国土资源相关部门。
三是地___府先行自查。
在督察组进驻前，地___府按照要求开展自查自纠，形成自查报告。
10四是督察组进驻地方督察。
督察组进驻被督察地区，开展内业审核、外业核查及延伸督察，并就发现的问题与地___府核对确认，形成例行督察报告。
五是向总督察报告督察结果。
国家土地督察局将例行督察结果报告国家土地总督察。
六是发送《督察意见书》。
经国家土地总督察批准后，由国家土地督察局向省级人民政府发送《例行督察意见书》。
七是地___府___整改。
地___府根据《例行督察意见书》的要求，依据有关法律法规和政策，认真___整改，并在规定时限内向国家土地督察局反馈整改情况。
八是督察机构___验收。
国家土地督察机构对整改情况___验收，验收可以由___个国家土地督察局联合验收或交互验收，并提出验收意见上报总督察审定。
验收结果将正式函告省级人民政府。
九是向相关部门提供督察成果。
对于例行督察工作发现的重大问题，经总督察批准后，向中央巡视工作___、中组部等部门提供例行督察成果，反映地___府耕地保护工作的成效、存在的问题。
提供领导干部离任审计中对耕地和基本农田保护目标落实情况。
对相关部门涉地手续审批和履行土地管理职责存在问题的，还将以适当形式向有关部门进行通报。
2.审核督察。
11审核督察是指国家土地督察机构对应报___审批或由省级人民政府审批的农用地转用和土地征收事项及批后实施情况进行监督检查。
重点审核用地项目是否符合规划计划、耕地占补平衡以及对被征地农民的补偿安臵等内容。
审核督察的主要特点。
一是抓住农用地转用和土地征收审批这个土地管理“批、供、用、补、查”过程中的关键环节进行___。
农用地转用和土地征收审批工作是地___府土地管理的一项日常性工作，地___府在批复建设用地后___日内应向督察机构报送备案资料。
因此，和例行督察不同，审核督察具有日常监管功能。
审核督察的程序和要求与例行督察类似。
3.专项督察。
专项督察是对一些苗头性、倾向性问题进行的专项监督检查。
与例行督察、审核督察相比，专项督察最根本特点在于“专”，内容单一，主题集中，具有针对性。
比如对开发园区用地、保障性住房用地的检查，对高尔夫球场的清理整顿等。
4.督察文书。
督察文书是国家土地督察机构在开展土地督察业务工作中，针对地___府土地利用和管理存在的问题和督促整改意见，向省级人民政府发出的文书。
12目前，国家土地督察机构的督察法律文书包括三大类___种：
一类是向省级人民政府发出的督察文书，主要包括国家土地督察例行督察意见书、整改意见书、限期整改决定书、结束限期整改通知书等___种。
第二类向省级国土资源主管部门发出的督察文书，主要包括改进工作建议书、重点案件督办函等___种。
第三类相关工作程序性文书，主要包括督察通知书、督察报告征求意见书、移送处理建议书和督察文书送达回证等___种。
例行督察意见书是国家土地督察局对某地区例行督察后，向被督察地区的省级人民政府提出督察中发现的主要问题和整改意见。
整改意见书是国家土地督察局在开展审核督察、专项督察等工作中发现地___府土地利用和管理存在的问题，向省级人民政府提出整改意见。
限期整改决定书最严重。
对监督检查中发现的问题，国家土地督察局应及时向相关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。
未按照例行督察意见书和整改意见书的要求___整改或整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。
责令限期整改期间，暂停被责令限期整改地区的农用地转用和土地征收的受理和审批。
整改工作由省级和计划单列市人民政府___实施。
结束对该地区整改，由派驻地区的国家土地督察局审核后，报国家土地总督察批准。
责令限期整改的地方人民政府整改验收通过后，由总督察下达结束限期整改通知。
135.督察技术手段。
运用现代技术手段是实现土地督察精准高效目标的重要措施。
土地督察目前采用的主要技术方法有卫星遥感监测和在线土地督察系统。
（1）卫星遥感监测。
是以卫星遥感影像技术为依托，对土地利用实施影像动态（范本）监测，通过两个时间点卫星影像变化的对比，监测土地利用发生的变化。
对发生变化的地块，我们称之为一个“图斑”。
目前，土地遥感监测基本上采用___米左右分辨率的卫星遥感影像数据，___亩以上的变化图斑都能在卫片上识别出来，可以准确、客观的反映一个地区一年内土地开发利用的状况。
（2）在线土地督察系统。
在线土地督察系统是一个融合了土地利用总体规划、土地利用现状、卫星遥感监测图和土地“批、供、用、补、查”多模块数据，具备数据提供、图件叠加、对比、分析和评价等多功能的信息系统，系统实现了对土地利用状况的即时对比、即时分析和准确判别，极大提高了土地督察的精度和效率。
在高科技手段监测下，一般的土地违法难以隐蔽。
另外，督察机构与中央有关监督部门建立协作机制。
比如。
督察机构与中央巡视组已经开展配合，中央巡视组将把土地管理利用作为巡视的重要内容，促进各级党委对土地管理工作的重视。
14土地督察的最终目的是督导地___府提升土地管理水平，完善政府土地治理方式，以资源可持续利用促进经济社会可持续发展。
通过这几年的督察实践，督察效果日益明显：
一是地___府领导更加重视土地管理工作；二是地___府通过整改进一步健全了土地管理制度，完善了土地管理长效机制；三是基层国土资源机构和队伍建设得到加强；四是建设用地审批效率进一步提高。
三、西北土地督察面临的形势与对策
（一）全国当前土地主要问题。
去年___第___次常务会议分析认为，当前全国土地主要问题是：
建设用地供需矛盾突出，保护耕地、保障必要的建设用地难度加大，用地粗放浪费现象依然存在，违法违规用地、侵害群众权益问题易发多发。
（二）西北当前土地主要问题。
随着新一轮西部大开发战略的深入实施，西北地区的跨越发展，用地需求急剧扩张，形势更为严峻。
一是土地供需矛盾突出。
土地刚性需求与资源刚性制约的矛盾突出。
土地需求与固定资产投资规模密切相关，西北经济发展尚处在打基础阶段，依靠投资拉动和资源优势发展的特征明显，近几年西部投资增长强劲。
___年全国固定资产投资增长___%，其中东、中、西部投资分别增长___%、___%和___%，而西北各省区固定资产投资增长基本都在
1530%的增速之上。
比如___自治区___年固定资产投资实现___亿元，增长___%；___省___年固定资产投资达___亿元，增长___%，___年计划实现___%的高投资增长率。
___自治区去年实际批准建设用地___万亩，较前一年增加近___倍；___省去年实际批准建设用地___万亩，同比增长___%，仍有很大缺口。
西北一大批重点项目和援疆项目陆续上马，交通、能源、电力等基础设施项目以及富民安居等民生项目集中落地，预计今年的土地需求在去年的基础上继续保持高位。
可以预见，西北未来___年土地供需矛盾将持续存在，保发展，保红线的压力有增无减。
二是用地粗放浪费现象依然存在。
土地粗放利用问题主要表现在：
土地投入产出效益低；工业用地容积率低：
用地布局不合理；低效、闲臵的存量土地量大面广；农村建设用地效益低、腾退难；非建设用地集约利用水平低等。
全国城乡建设用地总规模已达___万平方公里，按人均___平方米计算，可以容纳___亿人口，但是农村占地大，空心村和闲臵住宅地达___%。
西北土地面积约___万平方公里，其土地结构是：
农用地___万公顷，约占土地总面积的___%，其中耕地面积___万公顷（___万亩，人均___亩）。
耕地质量比较差，水土条件差，山旱地较多。
建设用地___万公顷，占土地总面积的___%。
未利用地___万公顷，占土地总面积___%，未利用地难以利用面积较大，由于水
16资源匮乏，生态条件制约等因素，未利用地开发潜力有限（介绍西北未利用地概况）。
西北与全国土地结构相比，优质土地相对少，节约集约利用土地任重道远。
集约节约利用土地一个重要考量指标是国土经济密度，指单位面积土地上承载的gdp，也称国土空间利用效率。
中国与美国的陆地面积相当，但中国经济总量和国土经济密度约为美国的1/4—1/5。
___国土面积___万平方公里，与___、___面积相当，但国土经济密度___倍于___，___倍于___。
目前全国国家级开发区___个，省级开发区___个，省级园区每个平均不足___平方公里。
园区分散化的开发格局，难以形成规模效益，入住企业少，不易形成产业集群，土地利用效率低。
___工业用地产出效率高，达___亿元/平方公里，但只是上世纪___年代纽约的___%，东京的___%。
中国城镇人均用地量达___平米/人，而日本是___平米/人，___仅___多平米/人。
可见我们的土地投入产出效率与发达国家地区的差距。
三是违法违规用地依然严重。
___年度土地卫片执法检查结果显示，全国违法用地比例总体呈下降趋势，但西部地区违法用地面积总量比___年度增加了___倍，违法用地面积占全国的一半以上，被通报的___个省级政府都是西部的，西北占___个，只有___未被通报。
整个西北地区土地督察监管的局势依然比较严峻。
（三）做好土地管理的对策。
1、转变发展理念。
___总___在主持___局___次___学习时有一段精辟论述，对我们树立科学发展理念有重要启示：
我们的发展，既要考虑满足当代人的需要，更要为子孙后代留下生存发展空间。
要以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，加强土地资源节约和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促进经济社会发展与土地资源利用相协调。
坚持各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长；坚持经济效益、社会效益、生态效益协调统一，不断提高土地利用效率；坚持统一规划、合理布局，促进区域、城乡、产业用地结构优化；坚持当前与长远相结合，提高土地对经济社会发展的保障能力，努力建设资源节约型、环境友好型社会。
这是___从___现代化建设全局出发，对土地管理作出的重大战略决策，是今___地管理的指导思想。
2、健全工作格局。
___强调，各级党委和政府要把土地管理工作纳入重要议事日程，建立健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局，建立健全耕地保护责任考核体系，严格土地管理责任追究制。
土地管理涉及各行各业和千家万户。
保护和合理利用土地第一责任人是地方人民政府，国土资源部门履行监管职责。
当前土地违法违规主体大多是地___府。
管好用好土地
18不仅是国土资源部门的事，而是各级政府和相关部门的共同责任。
要改变土地“一家管大家用”的局面，建立“大家管大家用”的共同责任机制。
3、依法依规管好用好土地。
坚持“四保”理念。
一是保障发展。
地方发展的任务很重，特别是西北用地需求猛增，建设用地指标紧张。
要从节约集约用地上做文章，把重点项目、民生项目保住，把增量用好，流量用活，存量挤出来。
二是保护资源。
要通过土地利用总体规划，年度计划对土地进行管控性保护。
耕地保有量、基本农田不要碰，有两句话要坚持，“红线不能碰，地根不能松”。
三是要保障权益。
要维护农民土地合法权益，处理好征地拆迁中的权益纠纷。
四是保护干部。
领导干部不仅自己要依法依规批地、管地、用地，还应要求下属，提醒上级依法依规批地、管地、用地，不要倒在土地“红线”上。
4、加强土地督察与执法。
加强各级执法巡查力量，提
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