12 2档案专业电子政务概论课程教学大纲.docx
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122档案专业电子政务概论课程教学大纲
《电子政务概论》课程教学大纲
课程编号：
课程类别：
全校公选课程以及档案学专业选修课程
授课对象：
全校各院、系本科生档案学专业的本科生
开课学期：
全校公选课春秋两季都开档案学专业第1期
学分：
2学分
主讲教师：
社会学院档案学系王铭教授
使用教材：
王铭著《电子政务一一世界潮流的领跑者》，中国档案出版社2003年12月版
考查形式：
命题习作论文。
考查成绩和平时成绩各占课程总成绩的60：
40。
平时成绩包括：
笔记和听课率。
教学目的：
随着社会信息化的日益深入发展和生活节奏加快，公民对政府各项服务提出高效率、优质量、快节奏和不受时间、地点限制的“无缝隙”服务要求。
而政府机关的改革和职能转换，也要求开展网上施政、优化行政管理、强化服务职能。
电子政务是当今世界潮流，也是我国政府今后一段时间的工作重点和近20年内的努力发展方向。
我国自1999年实施“政府上网工程”以来，政府网站累计已有过万所。
但各地区水平参差不齐；信息更新少、互联互通差，实际应用效率普遍偏低，大多停留在信息发布阶段，较少能实施与服务对象的双向互动和“在线事务处理”。
今后，我国将陆续投入近万亿元，用于构建门户网站、制订相应法规、统一技术标准，健全电子政务建设。
故各级政府急缺懂得电子政务战略和运作的人才。
开展电子政务的高层次教学，有利于拓宽眼界、培养人才，总结经验教训，建设符合中国国情的电子政务，提高行政效能、更好地为民众、企业服务。
本课对报考政府公务员大有裨益。
第一章绪论
课时：
1-2周，共4课时
教学内容：
一、什么是电子政务
电子政务就是：
通过信息共享与资源整合，实现政府组织结构和工作流程的优化、重组，将政府对内部和外部的管理业务和服务职能，借助于现代计算机、信息通信技术，集成并转移到网络上完成。
得以跨越时间、空间的制约，突破行政机关的部门分割和地域界限，为社会（包括社会团体、企业、公众、公民个人）以及自身（包括本级政府各部门与其他政府），提供高效优质、规范透明和一体化、全方位的管理和服务。
简称“网上施政”。
二、电子政务的互动模式与服务对象
从行为者角度辨析，电子政务的类型可区分为：
政府对企业的电子政务、政府对公民的电子政务、政府对政府的电子政务。
但如就接受方的角度辨析，三种模式中的后者，分别是电子政务的三个服务对象。
三、电子政务的功能层面与发展程度
根据各行为主体在网上是否进行“交互”，以及“交互”的复杂程度，可以把电子政务区分为由低到高的四个功能层面：
（1）发布层面；
（2）单向互动层面；（3）双向互动层面；（4）交易层面（亦称事务处理层面）。
电子信息服务与电子事务服务所基于的功能层面之差异。
电子政务的发展程度，可以从服务深度和服务广度两方面考察。
“电子政务”与“电子政府”的同异辨析。
（1）建设过程相同。
随着“电子政务”建设趋于全面和深化，当政府的绝大部分业务项目都已实现了高功能层面的网上作业时，（出于国家安全等考虑而明确规定不须上网的除外），就是实现了“电子政府”。
（2）发展程度不同。
反之，仅仅实现了少数政府服务项目的电子化；或者，电子化渗透的政府服务项目虽然较全，但未达到高功能层面，只可称为实现了“电子政务”；却不能称之为实现了“电子政府”。
四、电子政务的实施条件与建设内容
主要方面有：
（1）技术基础环境建设。
包括：
信息基础设施；机关内部办公自动化；信息资源建设；政府网站建设；安全技术环境；应用技术环境。
（2）技术生态环境建设。
包括：
法律、法规环境；配套的技术标准；人员培训与人才培养；服务对象自身的条件。
（3）相关技术环境建设。
包括：
电子银行的建设和电子帐户的设立；公钥基础设施（PKI）和证书管理机构。
（4）行政业务流程建设。
五、正确认识电子政务
将电子政务列入国家整体战略；对电子政务视为三重意义的“行政革命”；把电子政务作为长期建设目标。
六、国外电子政务发展趋势
（1）主流化趋势。
包括：
主流业务观念；主流渠道观念。
（2）集中化趋势。
集中化建设不是一个简单的技术问题，而是IT整体战略的一个重要决策（以美国的电子纳税为例）（3）集成化趋势（以加拿大一窗口整合与多项电子服务为例）。
（4）整合化趋势（以新加坡的行政流程整合为例）。
（5）平民化趋势（以英国电子政务的“平民化”色彩为例）。
第一章思考题：
1．什么是电子政务？
2．概述电子政务的互动模式与服务对象。
3．辨析电子政务区的四个功能层面。
4．比较电子信息服务与电子事务服务所基于的功能层面之差异。
5．从服务深度、服务广度两方面，分析电子政务的发展程度以及“电子政务”与“电子政府”的关系。
6．概述电子政务的实施条件与建设内容。
7．如何正确认识电子政务？
8．了解国外电子政务发展的趋势。
第一编效益编加速我国电子政务建设的意义
第二章提高政府效益
课时：
3-4周，共4课时
教学内容：
电子政务将会建立高效的政府。
所谓高效，包括了政府反应的敏捷性、政府决策的针对性、政府执行的有效性、政务成本的低廉性。
第一节提高政府效能
一、推动政府组织结构转变
在电子政务背景下，信息传递方式的改变，将会推动行政组织的结构形态从科层制向扁平化、网络化转变。
科层制的一个重要特征，是重视行政职能的专门化与工作分工。
其合理性主要表现，是使政府成为一个严密的组织系统，。
将政府工作人员区分为：
职责专一的高层决策者；中层管理者和信息传递者；基层的执行人员。
以便形成一整套职责行为规范体系，有利于技术性、专业性、规范性地开展职能业务活动。
科层制的不足是：
存在一个基本上以上传下达为主要工作内容、充当信息驿站功能的中间管理层，使政府组织架构演变为臃肿庞大的非人格化的机器。
我国曾经从两方面作过行政改革的努力：
调整条块关系、实施机构人员的精简。
陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
网络给政府改革提供了新的思路和新的视角。
传统垂直组织中的中间层级信息传递功能，将部分地被网络所替代，从而使中间管理层的存在失去必要。
通过减少组织层级、撤除重复的工作职位，增宽管理幅度，大力压缩中间管理层，将从根本上导致政府消肿，为减少机关行政编制、精简机构和人员创造了可能性。
二、完善政府决策机制
电子政务对完善政府决策的影响，可以从四个方面来认识：
第一、拓展决策信息源，改变决策者的有限性。
第二、缩短决策周期。
第三、提高信息的可靠性和保真率。
第四、计算机辅助决策支持系统（DSS）的应用。
三、网络提升办公自动化技术水平
在手工抄写、书面传递的传统政务处理模式下，大量行政人员身陷于文牍事务，大量事务性活动必须经由行政人员手工作业来完成。
电子政务使大量复杂的政务信息能够得到迅速、及时的传递，缩短了公文运转、处理的时间，增强政令推行的时效性，全方位地提高政府机关的办事效率。
诸如：
第一，支持协同和移动办公拓展了管理活动的空间。
第二，人机结合，提升了公务人员的办事承载能力。
第三，实行自助式服务。
第二节降低行政成本
行政成本是指：
政府及其行政过程中所直接发生的各种费用和开支，以及由其所带来的未来一段时间的间接性负担。
一、降低行政设施成本
较之传统政府的施政模式，电子政务建筑在大规模应用现代信息通信技术和高科技产品的基础之上，其行政设施成本的增大不言而喻。
在电子化施政模式下，行政设施成本仍然可以相对地缩小：
第一，与传统政府的规模越大、成本越高的正向比例关系有所不同的是，政府电子化的规模扩张与成本增大呈递减趋势。
第二，优化资源配置，实现设备共享。
第三，实施电子采购，降低政府的行政设施成本。
政府采购指：
为适应日常政务活动的开展或提供公共服务的需要，各级政府及其所属机构在财政监督下，以法定方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。
当今世界的政府采购制度。
政府采购支出实际由两方面组成。
（1）对采购标的物（指所要购买的产品或服务）的价格支出；
（2）采购活动自身的支出。
电子政务对改进政府采购制度的意义是：
通过推行政府网上采购，既保留了公开招标会使所购买的产品（或服务）价格支出降低的优越性，又克服了传统的公开招标会使采购活动自身支出增高的缺陷。
二、降低人力资源成本
传统政府管理模式下，成本巨大的一个很重要原因，就是政府规模庞大，人力资源成本的花费惊人，被戏称为“吃饭财政”。
推行电子政务的必然结果就是：
会导致政府人力资源成本的降低。
第一，随着办公自动化技术在行政系统内部的普遍运用，许多例行性和常规性的日常事务，可以为计算机系统支持的电子平台编制成标准化的简明程序，由程序按事先设定自动操作，实现无人化管理。
第二，电子政务所营造的电脑化、网络化和信息化运作环境，预示了对臃肿的机构和冗余的人员精简一大批行政机构的裁撤、省并和行政人员的削减。
三、降低行政活动成本
此外，推行电子政务将大幅度提高国家税收收入。
第二章思考题：
1．什么是科层制？
简要分析科层制的不足。
试述电子政务将如何推动政府组织结构转变。
2．试论证电子政务将如何完善政府决策机制。
3．网络对办公自动化技术水平的提升，将如何提高政府效能？
4．什么是行政成本？
推行电子政务将从哪几方面来降低政府的行政成本？
5．如何理解电子政务将会导致政府行政设施成本的降低？
6．什么是政府采购？
试述当今世界的政府采购制度。
试论政府推行网上采购的优越性。
辨析电子采购对改进政府采购制度的意义。
7．举例分析推行电子政务将降低政府的人力资源成本。
第三章革新服务模式
课时：
5-9周，共10课时
教学内容：
第一节强化政府服务职能
政府职能，是指政府行政机关在一定时期内，根据国家或社会发展的需要而承担的职责和功能。
推行电子政务，将促使政府职能由管制型向服务管理型转化。
一、历史发展的必然性
现代政府，本质上是为公民和社会公共利益服务的组织；政府行政行为，是直接满足公民和社会共同利益需要而从事的活动。
这为我国人民民主政权的根本性质所确定，也应是其行政价值取向的最直接体现。
在传统的政府管理体制和运作模式下，行政手段的落后制约着行政目标的实现。
推行电子政务，将从过去以行政职能为重心的“管制型政府”，向以服务职能为重心的“服务型政府”转变。
二、经济发展的必要性
上层建筑服务于经济基础。
在传统的计划经济体制下，政府的运作主要是面向管理和控制。
在市场经济体制下，政府的运作则应围绕公共服务展开。
前述定义中，“根据国家或社会发展的需要”一语，揭示了强化政府服务职能在经济发展上的必要性。
三、技术发展的可行性
既然传统的政府管理模式，已经不能完全适应时代的发展；而我国又没有其它现成的管理模式可以照搬套用。
那么，采用现代信息网络技术，大力推进电子政务，探索一条管理模式的创新之路，塑造新的政府管理模式，符合以高新技术发展为代表的新经济要求。
这既是形势所迫，也是客观要求。
诚如全国政协副主席王文元所指出的：
“电子政务是转变政府职能的‘助推器’。
”
第二节实现“一站式”电子服务
一、“一站式”服务的动因
传统政府结构的经常形态和显著特征是：
条块分割、等级森严、部门林立。
往往就一个机关主管的多项职能业务分设多个下属机构，让他们各自分管其中一项。
作为接受公共服务客户的公民个人或企业法人，所面临的最大难题就是搞不清政府各部门之间的职能权限、处室分工。
为了获取自己所需要的服务，他们在同政府部门打交道时，首先必须清楚地知道：
该服务事项属于政府哪个部门乃至其下设置的哪个分支机构的管理职能（“know-who”）；这些部门或分支机构的办公地点在哪儿（“know-where”）；以及怎样与他们打交道（“know-how”）。
知晓这些行政方面的知识乃至“官僚化”的交往技巧等，以便自己去辨识和寻找所办事项的对口部门。
这就在无形中额外地加重了民众或企业接受公共服务所应承受的负担。
二、物理环境下的“一站式”服务的实践与启示
20世纪90年代，我国一些部门注意改善政府服务，尝试采用以民众为中心的集约化提供方式。
围绕企业或公众所需要的一项或密切关联的几项服务，针对政府机构设置和部门办公地点分散的状况，由相关的各政府职能部门派出人员，集中到同一个办公场所（如在同一个审批大厅或缴费大厅），提供“一条龙服务”，流水线地办理面对公众的服务事项。
从理论上具体分析，物理环境下的“一站式”服务，受到两方面的先天性制约。
第一，具有不能无限组合的缺陷。
第二，仍然存在时间和空间的局限性。
以实体形式在物理环境下的“一站式”办公，虽然存在效果上的诸多不足，但却突出地反映了服务接受者的诉求。
很自然的想法就是，创建一个“完美”的虚拟服务窗口，公民只需一次性地向其提出服务请求和必要的信息，它就能够跨越职能分工，集成式地完成各项政府服务。
三、“一站式”电子服务的机制分析
从机制分析，政府的公众电子服务被分为前台（frontoffice）和后台（backoffice）两个部分。
公众电子服务的前台，是政府网站向用户提供服务的办事入口。
公众电子服务的后台，指政府机关内部职能部门的执行机构和人员，构成实际服务流程的各个运作环节，负责服务的具体执行、处理或审批，并得出服务结果。
传统服务过程机制与电子服务过程集成机制的比较。
与传统的服务模式相比较，电子服务过程集成机制的特点是：
强调了电子服务在政府内部的屏蔽化、集成化处理。
第三节实施政府行政流程重塑
“流程”是一项工作或活动所流经的若干环节组合状态及其先后排序。
政府行政业务流程是根据某一行政事务的性质、内容、特点所设置的各具体办理环节及这些环节之多寡、组合状态和办理的先后顺序安排。
一、“一站式”电子服务两种解决方案的启示
仅就理论上分析，“一站式”电子服务的具体解决方案有两种。
第一种，是建立在电子系统管理能力基础上的“强前台”解决方案。
第二种，是建立在政府组织自身能力基础上的“弱前台”解决方案。
比较两种解决方案，两者都强调对行政业务流程的重塑。
不同点是：
他们分别强调了实施行政业务流程重塑的两条不同途径。
一条是通过电子政务系统的设计，一条是通过政府实体组织的变革。
二、政府组织变革，不是行政流程重塑的唯一途径
以政府组织结构形式的变革，来显现业务流程重塑时，会遇到诸多障碍。
从技术层面对电子政务系统进行业务流程重塑，阻力势必比前者为小。
这说明，不应将政府组织变革，作为行政业务流程重塑唯一途径。
因为，行政业务流程重塑，并不总是适宜以政府组织结构形式来显现。
就总体上看来，同一政府内组织结构的状况通常是：
一部分机构按服务项目设置机构（往往集合了该服务项目办理中的专属办理环节）；一部分机构不按服务项目设置机构（往往合并了不同服务项目办理中基本相同的一般办理环节）。
从而，不可能完全按各服务项目的行政业务办理流程来设置所有机构。
就理论上分析，在政府信息化建设过程中，为实施行政业务流程重塑，政府组织变革与电子政务系统设计，两种手段往往是并行不悖，经历一个不断地相互调适、彼此促进、共同发展的渐进过程。
这是现代信息技术应用所提出的要求。
譬如，在美国税务信息化的进程中，联邦政府国税局对税务征管流税进行的根本性改革。
就是使两者殊途同归。
三、行政业务流程重塑的类型
基于变革的深度差异，可以将政府的行政业务流程重塑辨析为重组、优化、整合三个类型。
四、行政业务流程重塑的指导思想
第一点指导思想：
电子政务建设项目规划，应以政府业务流为依据，而不是以政府部门为归宿。
第二点指导思想：
从电子政务的推进策略考虑，电子政务建设的起步与政府电子化服务的实施，不必坐等所有业务流程行政业务流程重塑完毕。
第四节公共电子服务的效果
一、快捷方便
在信息社会，政府的各项服务可以通过电子化方式进行，电子政务建立的政府将是一个无缝隙的政府。
期望达成这样一个理想状态：
政府服务将朝“全天候”、“跨地域”、“跨部门”、“自助式”服务的方向发展。
使政府服务更为快捷、方便、畅通，具有更高的附加值，极大地方便了民众办事。
二、公正公平
政府公共服务，是社会公众纳税后所得到的回报。
这种服务的基本精神应该是：
真正做到无偏私的公平性与公正性，应当贯彻普遍的国民待遇。
电子化公共服务的非排他性，从根本上改变了传统公共服务模式对某部分人的身份歧视或特别优待的状况，为公平理念的实现，创造了技术条件。
三、完善周备
公共服务电子化从广度和深度上扩大政府服务透明度，实现政府与公众双向、直接的沟通和互动。
从而，减少因信息不对称、信息不完备而引发的政府行为失范。
服务程序透明化，经办人员屏蔽化，办理结果公开化，从根本上改变了以往政府公共服务技术手段落后和公共服务难以到位的问题。
第五节公共电子服务的导向
一、推行公共管理社会化和公共服务市场化
一方面，社会信息化的显著特征是，服务业高度发达，服务项目增多，社会自我服务能力明显增强。
另一方面，由于许多社会公共服务具有特殊性，仍然需要由政府来承担提供的责任。
政府可以采用“外包”形式或建立良好的“合作伙伴”关系等，引入社会服务组织的力量。
使他们在政府所应该向社会提供的公共服务领域中，充当实际的系统设计者、具体操作者和运行维护者，借助于其技术、资金和客户管理经验，更好地完成公共服务。
二、以“客户为中心”“以公众服务为导向”
作为以信息技术应用为基础的网络环境下的电子政务工作模式，有力地推动了新公共管理的服务化。
把企业和公众真正视为政府的“客户”，不断满足客户需求，“一切以客户为中心”是21世纪政府管理基本理念的核心，也是公共管理变革的重要部分。
第六节我国政府公共电子服务的发展与差距
一、我国政府公共电子服务的发展
电子政务具有外向型信息服务功能，可以通过高效可靠的政府信息网络，向社会公众传递政府信息。
以快速、方便、廉价、准确的方式，为公众提供动态、全面、及时的信息；包括政治、经济、文化、社会等一切公共领域的知识和信息。
上海市政府的门户网站“中国上海”。
据有关统计，“非典”期间各级政府网站的人气陡然上升。
以上海市的政府网站“中国上海”为例，四月份的日点击率最高达6．2万人次，日页面访问量最高达33．5万页，日均点击率和日均页面访问量分别比以前提高了44％和20％。
二、政府公共电子服务的差距
就世界电子政务的总体发展水平看，事务处理远远落后于信息服务。
与国外相比，我国电子服务存在很大差距。
（以美国为例）
三、推行公共电子服务满意度的测试
在电子化的信息服务与事务服务方面，应十分注重用户满意度。
美国华盛顿州构建“电子税收申报系统”在系统设计理念中确立了“32/10规则”。
芝加哥大学管理学院国家质量研究中心负责的“全美顾客满意指数”统计。
加拿大安大略省电子化建设中，公民对省政府服务的总体满意度达到70％。
第三章思考题：
1．什么是政府职能？
试从必然性、必要性、可行性三方面来论证电子政务将强化政府服务职能。
2．什么是“一站式”？
试析我国推行物理环境下“一站式”服务的实践与启示。
3．剖析“一站式”电子服务的机制。
4．什么是“政府行政业务流程重塑”？
为什么说政府组织变革不是行政业务流程重塑的唯一途径？
5．解剖行政业务流程重塑的三个类型。
6．论述行政业务流程重塑的指导思想。
7．试从快捷方便、公正公平、完善周备三方面，来概述公共电子服务的效果。
第四章促进政治民主
课时：
10-11周，共4课时
教学内容：
公民的知情权和参与权，是公民与公民之间、公民与政府之间权利平等的集中体现，也是实现政治生活民主化的两大基石。
第一节政府信息公开
政府的公开性和透明度发展水平，是衡量现代民主与法治完善程度的一个重要标志。
就推行电子政务的角度考察：
政府信息资源的有效开发和利用，是政府信息化的核心。
它既是政府提供信息服务的前提，又构成电子政务的一项特定内容。
政府信息公开指：
各级政府及其部门以多种方式公开其政务活动，及所控制的有利于实现公民权利的信息资源；允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用政府信息。
它既是直接对民众负责的体现；也是用法律手段规范、监督行政行为的有效途径。
一、政府信息公开的必要性
政治民主化、经济全球化、社会信息化，催生政府信息公开制度。
诸如：
（1）实现行政权力监控的需要。
（2）实现人民知情权的需要。
（3）与国际经济接轨的需要。
（4）推行引导行政的需要。
二、政府信息公开的原则
“以公开为原则、不公开为例外”，是世界各国处理政府信息所奉行的基本原则。
具体表现为：
1．政府信息公开的内容
行政公开的内容，实质上涵盖三个方面。
即：
第一个方面，对行政决策活动的公开。
即向社会公开：
行政机关就行政事项的决策，所进行的议事活动及其全过程。
包括行政决策的方式与程序、阶段，决策的依据、理由等。
第二个方面，对行政决策结果的公开。
第三个方面，对行政执行活动的公开。
2．政府信息公开的控制
根据世界各国的经验，对政府信息公开实施控制，主要围绕着两个方面：
（1）出于国家安全和利益考虑，对不宜公开的政府信息施以控制。
（2）对涉及个人隐私、企业商务秘密的政府信息施以控制。
就政府信息公开的原则本身而言，公开与控制既是一对矛盾，又是相反相成的统一整体。
从总体上把握，应当做到“二者并重，宽严有理，收放有力，互动有方”。
3．政府信息公开的权衡
对政府信息公开的权衡包含取舍和救济两个方面。
（1）对政府信息公开与否的取舍
取舍，是当满足申请者知情要求，可能与第三人利益发生冲突时，就要由被申请的政府部门对该部分信息，以国家整体利益为最高准则，就是否公开作出判断和决定：
或者决定公开，从而对第三人利益施以适当调整；或者适用“除外”，即决定切实保护第三人利益，从而拒绝申请者要求。
（2）对政府信息公开的救济
所谓“政府信息公开救济”是指：
围绕政府信息处理机构就公开申请所作的取舍决定，有关当事人认为自己的合法权益受到损害时，依循一定方式和途径寻求帮助的，从而求得重新审定。
对政府信息公开的“救济”，主要有两种途径：
①行政救济途径。
②司法救济途径。
三、政府信息公开的实施
1．政府信息公开的方式
综合国内外有关政府信息公开的理论，结合我国的具体实践，实施政府信息公开的方式主要有五种。
即：
旁听、报道与转播、刊载、查阅、网上发布与检索。
2．我国政府信息公开的实践
政务公开是近年来党和国家的一项重点工作。
其中，规定比较详细、改革举措较大、成绩最为显著的集中于村务公开、警务公开、检务公开三个方面。
以上海市政府为例，加以介绍。
第二节电子政务推进政治民主化进程
一、公民政治参与的障碍分析
由于各种复杂因素的制约和影响，目前大多数国家所实行的却是间接民主，直接民主还只是遥远的理想，狭义上的公民参与，往往局限于政治活动过程中的投票选举环节，即选出代议制机构及人员；而其余政治环节，则交由这些人代行人民的民主权力。
尽管代议制民主也有一定的合理性，但还存在诸多弊端。
我国传统的政府决策，是典型的领导者决策；而行政下级和社会公众，则往往无缘参与。
在以往的政治生活中，公民直接参与的障碍主要有两个：
第一个原因，陈旧观念的阻挠。
其潜在假定，一是社会公众无能力治理自己，应将权力委托给官僚；二是官僚们大公无私、客观公正。
第二个原因，缺乏合适的手段。
以往的农业技术社会和工业技术社会中，由于信息传递手段落后，缺乏低成本、大范围、多层面、经常性交流的平台。
在行政系统与公众之间
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