完善我市养老服务价格管理机制及相关配套政策研究.docx
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完善我市养老服务价格管理机制及相关配套政策研究
目 录
一、宁波市养老服务现状1
（一）宁波市养老服务环境1
（二）宁波市养老服务供给现状4
（三）宁波市养老服务需求情况5
（四）宁波市养老服务供求矛盾分析8
（1）供求矛盾分析8
（2）供求矛盾原因分析9
二、影响养老服务价格因素分析11
（一）养老服务成本分析11
（1）有关成本的概念11
（2）机构养老服务成本分析12
（3）养老服务行业成本收益分析15
（4）不同养老模式养老成本差异分析16
（二）养老服务价格供求弹性分析16
（三）政府政策对养老服务价格的影响18
三、宁波市养老服务价格管理及相关政策分析19
（一）养老服务价格管理的必要性19
（二）机构养老服务价格管理分析20
（三）居家养老服务价格管理分析22
（四）养老服务价格管理缺陷分析24
（1）养老服务价格管理内容未能涵盖养老服务供求内容24
（2）养老服务价格管理未能完全反映养老服务供求关系25
（3）养老服务价格未能有效反映养老服务供求质量要求26
（五）宁波市养老服务政策介绍27
（六）宁波市养老服务政策缺陷分析32
（1）补缺型的养老服务政策32
（2）民营机构生存状况不容乐观32
（3）优惠政策落实不到位32
（4）服务资源利用效率低下33
（5）养老服务管理手段创新缓慢33
四、国内外价格管理及养老服务政策33
（一）国外政府公益事业的价格管理33
（1）美国政府的价格管理33
（2）法国政府的价格管理34
（二）国外养老服务模式介绍35
（1）新加坡养老模式35
（2）澳大利亚养老模式35
（3）澳门养老模式37
（三）上海市推进机构养老服务社会化政策38
五、宁波市养老服务价格管理机制及相关配套政策改进建议38
（一）养老服务价格管理目标38
（二）养老服务价格管理的原则39
（1）适度管理的原则39
（2）遵循成本导向原则39
（3）分类管理原则40
（4）有利于增进老年人福利的原则42
（二）创新价格管理手段42
（1）差异性的养老服务价格管理策略43
（2）养老服务价格管理科学化43
（3）创建养老服务价格信息公开平台44
（4）规范养老服务价格调整策略45
（三）完善政策，推进养老服务业发展46
（1）加大投入力度，加强养老机构建设46
（2）科学划分养老机构功能类型46
（3）完善机构养老服务供给方式47
（4）建立健全支持居家养老的相关配套政策49
（5）培育专业的养老服务产业研究机构49
（6）大力开展互助养老50
（四）建立完善的市场化运行机制50
（1）拓宽民间资本在养老服务业中的发展空间50
（2）积极培育养老服务民间组织51
（3）努力扩大养老服务的有效需求52
（五）加强养老服务队伍建设52
（1）加强从业人员素质建设52
（2）改善养老服务从业人员待遇53
完善我市养老服务价格管理机制及相关配套政策研究
前 言
加快发展老龄事业和社会福利事业，逐步改善保障老年人生活、健康以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐既是弘扬中华民族敬老、养老美德的内在要求，也是应对老龄化社会的严峻挑战，保障民生，建设和谐社会的现实要求。
为发展养老服务事业，宁波市政府出台了一系列的政策，有效地缓和了养老服务供求矛盾，但是由于传统家庭养老模式已不胜重负、养老服务供求矛盾突出、养老服务供求与养老服务价格的矛盾、社会资本参与养老服务业的热情不高等原因，现行的养老服务价格管理不能很好地引导养老服务业的发展，现有的推进养老服务业发展的政策措施并没有完全取得预期的效果，现有的养老服务保障体系仍需不断完善。
而滞后的养老服务业必然会影响老年人的权益保护，进而影响和谐社会的构建。
因此完善养老服务价格管理机制，研究相关政策推进养老服务业发展以应对老龄化社会的挑战已经成为摆在政府和社会公众面前亟待解决的问题。
本课题从分析宁波市养老服务现状入手，分析了影响养老服务价格的因素，对宁波市养老服务价格管理及相关政策的现状的问题进行剖析，借鉴国内外价格管理和养老服务模式的有益经验，提出了宁波市养老服务价格管理机制及相关配套政策改进建议，以期为相关部门制定对策提供参考。
一、宁波市养老服务现状
养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求的服务行业。
宁波市正在努力构建和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系，以满足老年人多样化的服务需求。
（一）宁波市养老服务环境
从人口年龄构成上来看，宁波市是人口老龄化发展速度较快的城市之一。
早在1987年全市60周岁及以上的人口比重达到10%，进入了老年型社会。
截至2010年年底，全市60岁以上户籍老年人口数为1020893人，占户籍人口总数的17.78%，其中65岁及以上人口数为654750人，占常住人口的8.61%。
近年来，60岁以上老年人口占全市人口的比重及60岁以上老年人口的绝对数量都有了不同程度的上升。
据预测，到“十二五”末，全市60岁以上户籍老年人口将有可能突破130万，占总人口的比重将超过20%，进入中度老龄化社会。
与此同时，老年高龄化趋势愈加明显。
据推算，到“十二五”末，80岁以上老年人口将接近20万，占老年人口的比重约为15%左右。
近年来，宁波市户籍老年人口数量呈现出缓慢增长的趋势（见表1）。
表1 宁波市老年人口数量表
年份
总人口（人）
60岁以上人口数（人）
人数（人）
占总人口%
2003
5490725
759600
13.83
2004
5526889
774300
14.01
2005
5567000
801109
14.39
2006
5604494
839920
14.99
2007
5645582
878222
15.56
2008
5680873
927894
16.33
2009
5710172
976993
17.11
2010
5740836
1020893
17.78
宁波市老年人口占全市户籍人口比例呈现出缓慢上升的趋势（见图1）
图1 宁波市老年人口比重
从经济环境上看，一般发达国家是在经济社会基本实现现代化的条件下自然进入老龄社会的，所以对人口老龄化的承受力较强，由于老龄化发展速度慢，因而有较长的时间作准备。
宁波市2010年国民生产总值达到5163亿元，人均国民生产总值（按常住人口计算）达到69368元，属于长三角经济发展区中沿海经济发达城市，具有较强的经济实力。
但是宁波市人口老龄化与人口高龄化、空巢化相伴随，与现代化建设加速推进相伴随，与经济转轨、社会转型、文化领域深刻变革相交织，这种状况不仅作用于生产、流通、消费、金融等经济领域，同时也作用于社会管理、公共服务和社会稳定等多个方面，而且由于宁波市进入老龄社会早，老龄化发展速度快，养老服务所需支出大，这些均增加了开展养老服务工作的难度。
从养老服务价格管理的作用和形式来看，养老服务价格管理是引导和促进养老服务产业健康发展的重要手段。
当前宁波市养老服务价格构成体系包括政府定价与市场调节价两种模式。
实行双轨制是在当前情况下的现实选择，这既有利于政府保障老年人的基本养老服务，又有利于引导社会力量进入养老服务业，根据养老服务业的市场需求状况提供相应内容和层次的养老服务。
政府应该为三无、鳏寡和困难家庭的老人提供免费服务和补贴，但不可能对所有老年人的养老服务大包大揽。
养老服务问题最终得依靠发展养老服务产业、培育老年服务市场，引导有经济能力的老年人自费购买服务来解决。
政府作为养老服务提供主体进行养老服务价格的管理不仅可以对福利性和非营利性养老服务机构的运营进行管理与监督，而且通过对福利性和非营利性养老机构的养老服务进行定价，可以平衡与调节养老服务市场价格。
如果完全放开养老服务市场价格管理，那么经济状况不佳的老年人将会因养老服务价格过高而难以承受，这部分老年人的养老服务将无法得到保证。
通过政府定价的平衡与调节作用，不仅可以保证福利性和非营利性养老机构养老服务价格维持在一个较低的水平，而且可以防止营利性养老服务机构养老服务价格过高。
但是，双轨制的养老服务价格运行模式也存在一定的弊端。
首先，有可能会挤压营利性养老服务机构的生存空间。
大部分福利性养老机构性质都属于事业法人，其人员工资、日常运行所需资金均来自财政拨款，因而成本压力很小，对政府所制定的养老服务价格敏感程度不高；非营利性养老机构性质大部分属于社会团体，实行的是保本经营，略有盈余，因而对政府所制定的养老服务价格要求也不高。
这对营利性养老服务机构的定价带来很大压力，在竞争中处于劣势。
其次，由于政府既是养老服务供给主体，同时也是养老服务的管理者，还是养老服务价格的管理者，多重角色身份可能会导致行政资源的浪费或效率的低下。
因此应强调政府养老服务的管理者身份，精心培育健康的养老服务市场，保障基本养老服务需求的前提下政府应综合运用财政、税收、价格管理等手段引导社会资本进行入养老服务市场，从而促进养老服务产业的健康发展。
从养老服务体系建设来看，宁波市养老服务体系建设成效显著。
首先，宁波市出台了一系列优惠政策鼓励社会资本进入养老服务业。
其次，加大资金扶持力度，各类养老机构数量有所增加，规模不断扩大，服务内容不断丰富。
再次养老服务惠及人群不断扩大。
据统计，至2010年底，宁波全市共有养老机构220家，其中社会力量办的只有30多家，总床位2.91万张，平均每家床位数132.27张，每百名老人拥有养老床位2.85张。
这一数字远超全国每百名老人1.59张和全省每百名老人2.27张的平均养老服务水平。
全市92%的城市社区和30%的行政村开展了居家养老服务，建有社区（街道）居家养老服务中心（站）248个，村居家养老服务中心（站）805个。
但是，当前宁波市养老服务业中各类矛盾依然比较突出，与严峻的人口老龄化形势不相适应，其中养老服务的供求矛盾尤为明显。
（二）宁波市养老服务供给现状
养老服务供给是指养老服务提供主体在一定时期内在各种可能价格下愿意而且能够提供养老服务的数量。
宁波市养老服务供给主体主要由政府、企业和个人三部分构成，养老服务供给方式主要有：
政府无偿地向特定老年群体提供、社会资本进入养老服务市场提供、以成本价格为基础，通过政府补贴和向受益人收取一定费用的方式提供。
当前宁波市养老服务供给市场具有以下特征：
政府在各类养老服务供给主体中居于主导地位，社会资本创办的营利性养老服务机构所提供的养老服务数量偏少，非营利组织和个人的养老服务供给力量弱小；各类养老服务供给主体所提供的养老服务具有较高的替代性；单个企业的规模较小，进出养老服务行业比较容易；各类养老服务供给主体之间竞争性不强。
（1）居家养老服务供给现状
居家养老是指老年人在家中居住却享受社区为老年人提供的养老院式服务的一种社会化养老模式，即以家庭为核心、以社区养老服务为依托、以养老制度为保障的养老体系。
宁波市居家养老服务呈现以下特点：
首先，以政府购买服务为导向的养老服务支出方式。
宁波市把解决生活自理能力差、经济困难、无子女或子女不能实施有效照顾的居家老年人的生活照料问题作为推进居家养老服务的着力点和突破口，采取以政府购买服务的形式，出资聘请专职服务人员向这些居家老人提供基本生活照料服务。
其次，建立了以居家养老服务中心为核心的养老服务平台。
按照服务就近、就便、经济的原则，宁波市在老年人相对集中的社区（村）建立了一批居家养老服务中心。
（2）机构养老服务供给现状
机构养老是指以社会机构为养老地，通过政府向特定对象免费提供养老服务或老年人自己及其亲友出资购买养老服务，由养老机构统一为老年人提供有偿或无偿的生活照料与精神慰藉，保障老年人安渡晚年的养老方式。
宁波市养老机构的举办主体主要有公办、民办两种类型，以公办养老机构为主。
养老机构经营管理模式主要有公建公营、公建民营、民办公助和股份制等几种类型，但基本上是公建公营为主，公建民营性质和股份制模式的养老机构为数不多。
当前宁波市养老机构存在国有养老机构多，民办养老机构少；低端养老机构多，高端养老机构少；生活照料型养老机构多、医疗护理型养老机构少的特点，无法很好满足老年人多样化的养老服务需求。
（三）宁波市养老服务需求情况
调查表明，居家养老依然是宁波市老年人养老方式的主流选择。
老年人选择居家养老的原因在于，第一是生活有人照顾，第二是热闹，第三是不孤独，第四是可以享受天伦之乐，第五是生活很丰富，第六是开销少。
但是高龄老人更偏爱机构养老。
这是因为老年人的健康状况、自理能力往往随着年龄的增长而下降，因此选择机构养老的高龄老年人明显增多。
无论是居家养老还是机构养老，老年人对养老服务有着共同的需求，概括起来主要有经济援助需求、生活照料需求、医疗保健需求、精神慰藉需求、文体活动需求、法律援助需求等，其中既包括物质形式也包括非物质形式。
1、经济援助需求。
老年人的可支配收入主要是以前的积蓄、离退休金、自己工作以及家庭资助。
尽管随着社会经济的发展，特别是养老保障制度的实施，我国老年人的经济保障有了很大的改善，老人经济上的供给与保障问题在逐步缓解。
但是老年人在经济上的这种保障是一种低水平的养老服务保障，只能解决吃饭、穿衣等基本的生活问题。
当老人在面临生病等风险时，经济状况容易恶化。
因此老年人的实际上经济状况并不是非常乐观，仍然需要来自外界的支持。
2、生活照料需求。
随着年龄的增长，老年人的生理机能渐渐下降，老年人自己进行家庭起居的照料已力不从心。
而且由于长期实行“一对夫妇只生育一个孩子”的生育政策，导致了“四二一”结构家庭、空巢家庭急剧增多，传统的家庭养老模式已无力承担老年人生活照料需求。
老年人对于长期的生活照料的需求十分强烈，这种需求涉及日常生活起居的方方面面，购物、家务料理、家庭卫生、洗澡等等。
3、医疗保健需求。
老年人年龄越大健康状况越差，越有医疗服务的需求。
医疗服务需求是老年人最基本的需求之一，这种需求不是不舒服时量量血压，量量体温就能解决的，而是要有专业的机构和人员为老年人进行健康跟踪服务，尽早发现老年人的身体状况的变化并给予有针对性的治疗。
因此迫切需要价格合理、方便就近的治疗与康复场所。
4、精神慰藉需求。
精神慰藉需求是老年人晚年生活中极其重要的需求，老年人离退休后逐渐与原来的社会关系疏远，很多老年人在年事已高、身体日益变差的时候会感觉到孤独苦闷。
而其他家庭成员因为生活的快节奏、高强度工作的压力无法充分满足老年人精神方面的需求。
老年人因而心理趋于脆弱化，常常被孤独感、失落感、忧郁感和烦躁情绪所困扰。
他们的晚年生活更加特别需要得到精神慰藉以丰富晚年的精神生活。
因此应根据老年人的心理状况和需求，提供一些积极的、引导的、咨询性的服务和团体活动给予老年人精神慰藉。
5、文体活动需求。
文体活动既可以锻炼老年人的身体，同时也为老年人之间进行情感交流提供了一个平台，为老年人在渐渐远离主流社会后寻找到另外一个精彩的生活世界。
6、法律援助需求。
老年人在日常生活中也会遇到财产纠纷、家庭纠纷等问题，老年人也有法律方面的需求。
因此应定期进行法律知识的宣传，为老年人提供法律的咨询服务，解答老年人的困惑，帮助老年人解决实际问题。
当然老年人的需求由于自身情况不一，也存在着一定的差异性。
比如在对居家养老的老年人服务需求情况的调查中，医疗保健服务成为居家养老者最需要的社会服务项目。
传统的“保姆式”的服务已不能适应居家养老者的服务需求，这对居家养老服务中心的服务养老服务水平、服务人员的专业化养老服务水平提出了更高要求。
相比居家养老，机构养老最缺乏的是亲情，而老年人最需要的也是亲情。
老年人的养老需求逐渐向高层次精神需求转变，这对子女、对养老机构提出了更高的要求。
再比如，经济条件好的老年人更关注精神方面的需求，经济条件差的更关注物质方面的需求。
因而在提供养老服务时既要把握老年人养老服务需求的同质性，也要把握需求的差异性。
（四）宁波市养老服务供求矛盾分析
（1）供求矛盾分析
宁波市的养老供求市场，供求矛盾比较突出。
其一，床位数总体不足与相对过剩状况并存。
养老机构所提供的床位总数总体不足，难以满足老年人的入住需求。
但与此同时部分养老机构一床难求与部分养老机构床位空置、导致床位相对过剩。
其二，养老市场上养老服务提供者所提供的服务内容与养老服务需求者老年人的需求内容存在着很大的不一致性。
目前，养老服务市场上所提供的养老服务内容偏少，服务项目比较单一，主要是满足老人低层次的需要，难以应对不同层次、不同特点老年人的多样化的服务需求。
许多养老服务机构仅仅提供饮食、住宿、就医等基本生活方面的服务，无法满足老年人的心理、精神慰藉需求、文体活动需求、法律援助需求。
其三，养老服务市场所提供的养老服务质量和养老服务平与老年人的需求有较大差距。
为规范养老服务机构管理，提高养老服务质量和养老服务水平，2009年由市宁波质量技术监督局和市民政局联合发布了《居家养老服务机构等级评定规范》，2010年市民政局出台了《宁波市养老机构管理基本规范（试行）》。
两件文件的出台对于提高养老服务质量和养老服务平是一个巨大的推动。
但是以实际情况对照文件要求，我们会发现实际与要求仍有着巨大的差距。
目前，宁波市养老服务业无论从服务质量，还是服务功能，都是低水平的养老服务平。
首先，服务队伍整体素质不高。
大部分居家养老服务从业人员大多没有经过系统的业务培训，且以大龄下岗失业人员为主，其业务技能往往只能应对一些简单的生活照料、安全看护和家政服务。
其次，服务规范没有得到有效执行，特别是服务质量的评估和监督机制很不完善，服务工作随意性较大，老年人对服务质量满意度不高。
再次，老年服务市场的不成熟、不完善，严重制约了养老服务功能的拓展和档次的提升。
（2）供求矛盾原因分析
1、资源配置不合理。
由于受传统观念、经济状况等因素的影响，对机构养老有需求的老年人大多集中在市区，农村老年人大多选择选择居家养老。
在城市，养老机构投入都比较大，设施也比较完善，养老机构数量及其所能提供的床位数相对较多，但是，养老机构的建设速度远远跟不上老年人的养老需求增长速度。
环境优美、设施齐全、服务质量较好的民办养老机构床位呈现一床难求的状况。
与此同时，一些公办养老机构，由于没有改善养老服务的足够压力与动力，虽然设施也比较齐全，但服务质量不尽如人意。
在农村，养老机构建设相对简陋，设施条件相对比较差，养老机构建设成本相对较低，因而农村养老机构提供的床位数相对本地区有养老需求的老年人而言出现床位的相对过剩。
因此需要整合资源，发挥价格配置资源的基础性作用，合理规划布局，改善农村养老机构条件，提高国有公办养老机构的服务质量和养老服务平，引导城市老年人就近到国有养老机构或农村养老机构养老，以缓解床位数的不足。
2、养老服务供给主体比较单一。
养老服务业是微利行业，社会资本参与养老服务的热情不高，在全市的220家养老服务机构中，社会力量开办的养老机构仅有30多家。
从目前居家养老服务工作开展的情况来看，服务的提供者主要还是依靠各级政府和其下设的街道、社区组织，民间组织和私营养老机构的参与力度远远不够。
政府除制定相关政策、划拨经费外，还承担了实施主体的职责。
街道和社区居委会从服务人员的招聘、服务的提供、服务的落实和服务的监管上都全程独立运作，形成了政府负责为老年人提供各种养老服务的社会理念。
享受政府服务补贴的老年人可以在居住地的居家养老服务中心得到免费或低偿的服务，而在政府补贴范围之外的老年人由于市场服务内容有限或服务收费过高的原因，却无从享受到居家养老服务。
另外由于政府几乎参与了养老服务的全过程，老年人在财政支持的保障下享受的是低廉的服务，从而给民间组织和市场机构参与养老服务市场带来很大的竞争压力，在缺少政策支持和优惠的基础上很难拓展和丰富养老服务市场，从而使得养老服务的内容不丰富，服务质量难以提高。
3、老年人需求评估体系不完善。
当前，研究老年人养老需求的专业机构缺乏、分析老年人养老需求的专业研究水平不高。
在宁波市场上还没有较具规模和影响的专门研究老年人养老需求的机构，没有力量就养老服务需求进行科学的研究和论证。
当前从事养老需求研究的工作主要是由政府有关部门在进行，虽然政府相关部门工作人员就养老需求进行了大量的研究和科学论证，但是政府部门研究立足点更多是从管理者角度而不完全是从养老服务提供者的角度出发，从而导致研究内容不全面。
由此导致养老服务的供给和需求在内容上和质量上都存在较大的差异。
因此应大力培育专业的养老服务研究机构，就养老需求市场进行细分和评估，发现养老需求的同质性和异质性，从而提供有针对性的养老服务。
4、老年人的经济状况和养老服务价格是产生养老供求矛盾的重要原因。
当前，“三无老人”因有国家明文政策规定，养老有一定保障。
但经济困难户往往不能象“三无老人”那样享有政策保障，生活自理困难，自身又无经济能力支付机构养老费用或向社会家政服务机构购买养老服务，因而这部分老年人虽然有机构养老或居家养老的需求但是却无法获得所需要的养老服务的供给。
比如，宁波市居家养老服务对象主要以高龄、独居、病残老年人为主，将老年人基本生活照料和安全保障作为服务的主要内容。
但是，另外还有相当数量不符合高龄、独居、病残标准的老年人也有居家养老的需求，如果其自身无力向社会购买居家养老服务，则也被排除在居家养老服务供给的对象之列。
因此通过调查统计养老服务需求的人数，根据经济条件、支付能力进行分类，厘清分类养老服务价格，从而为老年人提供相应价格的养老服务是解决养老服务供求矛盾的一个有效手段。
5、养老服务专业人才缺乏严重制约养老服务质量。
当前从事居家养老服务的从业人员大多是大龄下岗失业人员或农村务工人员，基本上没有经过系统的业务培训，文化素质普遍较低，其业务技能往往只能应付一些较简单的生活料理和家政服务。
各类养老服务机构所提供的养老服务依然以生活照料为主，虽然规模较大的养老机构也提供了护理服务，但护理内容主要仍是以照顾老年人日常生活为主。
部分养老服务机构内设置了医疗机构，但是由于受制于专业人才匮乏、这些医疗机构仅能提供基本的医疗服务，老年人生活不舒服时更多的还是选择到医院就诊。
对于老年人娱乐、精神方面的需求，很多养老机构无力开展相关活动，老年人的精神需求没有得到满足。
二、影响养老服务价格因素分析
影响养老服务价格的因素是多方面的、综合的，除了成本因素，还有供求弹性和政府相关政策等因素。
（一）养老服务成本分析
成本是影响价格的重要因素，企业生产产品所耗费的全部成本都必须从销售产品的价格中获得补偿，否则企业就会出现亏损，不仅无法扩大再生产，甚至连维持简单再生产也无可能。
在养老服务行业中，成本对养老服务的价格制定同样有着重要的影响。
各类养老服务机构需要加强成本核算与控制，以保证机构的良好运转或获取适当的利润，价格管理部门需要对于市场中各类养老机构的养老服务成本有着清晰的认识，从而为制定养老服务价格或进行养老服务市场价格研究时提供科学的依据。
（1）有关成本的概念
养老服务成本是指养老服务提供者在生产经营过程中，所耗费的生产资料转移的价值和劳动者所创造的价值的货币表现，即企业在生产经营中所耗费的资金的总和。
为了更好理解养老服务成本，在此有必要解释经济成本、会计成本和定价成本等三个有关成本的概念。
经济成本不仅指实际为某经济事物所发生的相关费用，还包括机会成本，即未能使企业资源得以最高价值的利用而放弃的机会成本。
比如将资源用于养老服务产业的某个环节，而必然要放弃的其他用途所可能获取的最大效益。
会计成本是会计人员根据会计准则和会计制度的规定，采用一定的方法，对所发生的费用进行归集与分配，根据一定的记账原理记录在账簿上的成本项目。
会计成本实际也就是经营者成本，只不过在企业里称之为会计成本，而在政府进行
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