村卫生所建设与管理调研.docx

村卫生所建设与管理调研.docx

《村卫生所建设与管理调研.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《村卫生所建设与管理调研.docx（6页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

村卫生所建设与管理调研

按：

按照省卫生厅要求，嘉荫县卫生局局长单金波对本县村级卫生机构建设与管理情况进行了全面深入调研，调查结果客观、准确、全面、符合嘉荫实际，也反映出我省村级卫生机构建设与管理现状，同时提出了有针对性、建设性和一定可操作性的对策，现刊发全省，为下步在全省村级卫生机构全面实施基本药物制度提供借鉴、参考。

嘉荫县村卫生室建设与管理调查

嘉荫县卫生局局长单金波

2011年11月26日

村卫生室是农村三级卫生服务网的基础，乡村医生是农村卫生队伍的重要力量。

乡村医生用简单、实用、廉价的医疗服务为广大群众解除了病痛，构筑起守护农民健康的第一道防线。

然而，随着改革开放步伐的加快及新医改的不断深入，村卫生室建设严重滞后、乡村医生年龄结构老化、身份不明、待遇过低、养老保险无着落等问题日益凸现，尤其是偏远落后县份，由于村型小、收入低，导致乡村医生的“空白村”越来越多，不仅增加村民看病难问题，而且直接威胁到农村卫生服务网底的安全。

按照全省深化乡村医药卫生体制综合改革咨询专家组成员预备会议精神，对嘉荫县村卫生室建设及乡村医生的现状进行了调查，深刻剖析了村卫生室建设与乡村医生管理中存在的问题及原因，并就加强偏远落后县份村卫生室建设与管理提出了对策及建议。

一、村卫生室现状

嘉荫县属偏远落后县份，位于我省东北部，小兴安岭北麓，黑龙江中游右岸，与俄罗斯隔江相望。

全县行政区域面积6739平方公里，边境线长249.5公里，总人口8.1万，其中农业人口4.1万。

县辖3镇6乡、73个行政村、全丰农场1个（包括3个村）、良种场1个，全县共有126个自然屯（包括各行政村）。

目前，嘉荫县共有县医院、中医院、疾病预防控制中心等卫生事业单位20个（县医院、中医院、社区卫生服务中心、疾病预防控制中心、卫生监督所、妇幼保健院、结防所和乌云镇、常胜乡、沪嘉乡、向阳乡、青山乡、保兴乡、乌拉嘎镇、朝阳镇、红光乡9个乡镇卫生院以及初级卫生保健办、红十字会、医学会、合管办）。

全县共有村级卫生室68个，均为非营利性医疗机构，其中：

有卫生室的行政村45个，扣除乡镇政府所在地不设村卫生室外，我县应设卫生室的行政村69个，目前“空白点”村24个。

全县村级卫生室从业人员86人，96%以上具有乡村医生或助理职业医师资格。

年龄结构为：

平均年龄43岁，其中，30岁以下11人，占12.8%；31-45岁43人，占50%；46-60岁22人，占25.6%；61岁以上10人，占11.6%。

学历结构为：

具有本科以上学历的2人，占2.3%；具有大专学历的25人，占29%；具有中专学历的44人，占51.2%；具有中专水平测试的15人，占17.4%。

资质结构为：

具有执业医师3人，占3.5%；具有执业助理医师8人，占9.3%；具有乡村医生资格72人，占83.7%；无资质3人，占3.5%。

二、存在的问题

作为偏远落后县份，虽然乡村医生的医疗水平和整体素质较前些年有了明显提升，但目前村卫生室的医疗服务供给能力还是难以满足农村人口的基本卫生需求，与村民的期望值之间还存在很大差距，其建设与发展还存在许多问题，主要表现在以下几个方面：

（一）村卫生室建设滞后，服务能力明显不足。

由于历史和客观条件限制，全县村卫生室都是乡村医生自建的，基础设施建设严重滞后，部分村卫生室房屋陈旧老化，结构不合理，功能标准较低；乡村医生自己提供的业务用房与生活用房未完全分开，医疗服务环境简陋；绝大部分村无健康教育室、资料室等设施，部分常用医疗设备落后，急诊急救设施配备严重不足，与新形势下的卫生工作要求不相适应，不能很好地落实基本医疗服务和预防、保健、康复、健康教育、居民健康档案管理等基本公共卫生服务。

因此，所有制性质没理顺，阵地建设不规范，给村卫生室建设的模式统一和规范化管理增加了难度，也制约了服务能力的发挥。

（二）卫生室投入不足，与管理的矛盾凸显。

近年来，国家和各级政府对卫生室建设和其从业人员在不同范围和形式上予以了一定的补贴。

这对调动村级卫生人员的积极性和从业热情有了一定的促进作用。

由于地区经济发展上的局限，村级卫生人员收入甚微，保证不了正常的家庭生活，在做好医疗卫生工作的同时，还要做一些其他生产活动，以补偿经济收入。

国家和当地政府对村卫生室及其业务人员的投入有限，达不到建设标准和要求。

卫生室的建设和从业人员的技术培训绝大部分要靠村医个人投入，其中相当一部分是举债建设。

这些问题的存在势必会影响到村医的服务意识和责任义务的体现。

由于卫生室属私人性质，村医身份亦为个体，国家资金、设备等投入无法保证其公益性质，一段时间后势必会造成国有资产的流失。

（三）乡村医生年龄老化，后备人才青黄不接。

乡村医生队伍年龄结构严重老化，调查显示，全县共有乡村医生86人，其中45岁以上的乡村医生有32人，占全县乡村医生总数的37.2%；30岁以下仅有11人，占12.8%，乡村医生队伍年龄结构严重老化，尤其是30岁以下的乡村医生所占比例远远小于45岁以上所占人数比例，乡村医生队伍后继乏人问题日益严重。

而与此同时，社会上已取得执业助理医师资格的人数较少，且大多不愿从事乡村医生职业，正规大中专医学院校毕业生又不愿下乡，因此，随着全县乡村医生队伍老龄化的继续加剧，缺少新鲜血液补充的乡村医生队伍从业人数还将呈现减少趋势，乡村医生队伍青黄不接问题将会更加严重，其引发的服务质量与农民健康需求间的矛盾将会更加尖锐。

（四）乡村医生身份不明，工作积极性难以调动。

长期以来，全县乡村医生既是履行医疗卫生职责的农村医务工作者，又是没有脱离承包土地的农民。

这一“半医半农”的尴尬身份，让乡村医生都不同程度地缺乏对农村卫生事业的职业归属感。

乡村医生与民办教师同生于上世纪50年代，是社会各界公认的农村“孪生兄弟”，时至今日，这对“孪生兄弟”却有着截然不同的身份和命运，民办教师早已转为公办，而乡村医生目前还处于被边缘化状态，他们岗位在基层，工作最辛苦，待遇却非常低，工作积极性难以得到调动和发挥。

（五）乡村医生待遇偏低，工作正常运转艰难。

一是乡村医生仍是个体经营，自负盈亏，以医疗业务创收为主，靠药品利润维持生计，其中药品销售收入占其总收入的85%以上。

由于医疗项目单一、用药品种少，加之农村人口大量外流，就医人数急剧减少，乡村医生的医疗收入很难维持日常开支。

二是受药品零差率销售的影响较大。

随着在基层医疗卫生机构全面推行药品零差率销售，对于以药品差价为主要收入来源的乡村医生来说，无疑是冲击最大、雪上加霜。

三是公共卫生服务补助杯水车薪。

乡村医生主要担负着农村预防、保健、突发公共卫生事件处理等公共卫生服务任务，大多工作是免费提供，虽然给予乡村医生每月100元的防保补贴，但与乡村医生需要提供的服务量不成正比，乡村医生从事公共卫生服务的积极性难以得到充分调动。

（六）乡村医生老无所养，队伍难以保持稳定。

乡村医生的养老问题是影响乡村医生队伍稳定的重要原因，也是造成三级医疗卫生服务网基层建设难以形成长效机制的根本原因。

乡村医生一直工作在最基层，可以说是半农半医，有的已经为此奋斗了一生，为卫生事业发展做出了积极的贡献，但至今仍无养老保障，老无所依。

而同在农村基层服务的民办教师都已解决了编制，享受国家给予的各种待遇及养老政策。

更令人不可理喻的是，教育行业从业者的工作岗位越是在农村基层，待遇保障得越好，而医疗卫生行业的从业者则恰恰与之相反，工作岗位越是在农村基层，待遇却越差，甚至没有待遇。

所以，养老问题可以说已经成了乡村医生队伍最大的后顾之忧和最大的无奈。

三、对策措施

为强化农村三级卫生服务网络建设，筑牢“网底”，加快推进基本药物制度在村卫生室的实施，实现基本公共卫生服务均等化，为村民提供高效快捷的基本公共卫生和基本医疗服务，确保村级实现“三个一”，即一个标准的卫生室、一名具备执业资格的医生、一套基本药物保障制度。

现结合实际，就偏远落后县份加强村卫生室建设与管理提出如下对策与建议。

（一）化解医疗体制矛盾，科学设计新的农村医疗体制

过去，一方面要求把村卫生室建成能为农村人口提供基本医疗服务与公共卫生服务的非营利性医疗机构，一方面又不给村卫生室提供相应的财政扶持，这种“又要马儿跑得好，又要马儿不吃草”的矛盾作法，导致村卫生室的医疗行为普遍采取自给自足、自生自灭的企业运作模式，根本就无法体现农村医疗服务的社会公益性。

与此同时，乡村医生的主要收入来源不是来自于农村公共卫生工作，而是来自于诊病卖药，也就是说农村的公共卫生工作搞得越好，病号就会越少，乡村医生的医疗收入就会越低。

这种自相矛盾的体制设计，不可能在农村将“预防为主，防治结合”的卫生工作方针落到实处。

因此，要结束农村卫生这一尴尬局面，就必须科学设计新的医疗卫生体制，让各级政府承担起农村基本医疗与公共卫生职责。

政府在举办农村基层公共卫生机构时，应当将遵循农村卫生事业的公益性作为选择方向，具体可以将四个“公”字作为实现路径。

即：

政府加大公共财政投入，强化农村公共卫生机构建设，将农村公共卫生机构建成非营利性公有制卫生机构，以确保农村医药卫生事业的社会公益性。

（二）加大村卫生室建设力度，改善医疗卫生服务环境

一是建设方式。

将村卫生室建设纳入政府刚性职责，纳入统筹城乡发展规划，按照统一设计图纸、统一建设标准的要求，完成行政村标准化村卫生室建设任务。

根据偏远落后县份卫生室的实际情况，对已经建好并符合要求的可不再重建，对不达标的进行改、扩建，对没有卫生室的行政村依托学校、村委会闲置的场所进行改造或新建。

村卫生室用地由村集体无偿提供。

总之，要充分利用现有村卫生室，通过重建、改扩建等方式，使其达到建设标准，整合村级卫生资源，承担行政村公共卫生、基本医疗综合服务。

二是建设标准。

根据“一无三配套”（无危房，房屋、人员、设备三配套）的建设要求，村卫生室建设结合行政村人口的实际，以满足广大人民群众需求为原则，安排建设面积与规模，500人口以下的村建筑面积不少于60平方米；500-1000人口的村建筑面积80平方米；1000-2000人口的村建筑面积不少于120平方米；2000以上人口的村建筑面积不少于150平方米。

同时，为每个行政村卫生室配齐5万元的基本检测和诊疗设备。

卫生室内部设置诊室、留观室、处置室、预防保健室、宣教室、药房，各室分开，相对独立，分区合理，且符合卫生要求。

三是投入机制。

偏远落后地区由于经济欠发达，地方财力紧张，按照“属地管理，政府投入，分步实施”的原则，村卫生室标准化建设采取多方筹集资金，以国家、省级财政投入为主、地方匹配为辅，设备采取各级政府投入的方式解决，并做好原有设备的划转，所缺设备在各医疗单位内部调剂或帮扶单位解决。

同时，村卫生室的建设资金在以政府投入为主的基础上，也可采取村民委员会投资、乡镇卫生院投资、社会投资、乡村医生个人投资或联合投资、以奖代补等多方筹集资金建设。

要根据投资情况，明确村卫生室产权关系，政府投资建设的业务用房和设备等，要做好产权登记工作，纳入国有资产监管范围；政府补助资金后不足部分全部由村委会投入的，产权归村集体所有；由村医、村委会、社会力量等多方投资的，投资各方可签订协议，进一步明确产权关系。

（三）建立有效的准入培训机制，提升乡村医生整体素质

一是村医配备标准。

按照服务人口数的1.5-2人/千人的比例配备村卫生室从业人员，人口低于500人的行政村卫生室应保证有一名村医。

现有具备资质的人员通过考核直接录用，考核不合格的培训合格后再录用；不具备资质的人员通过培训取得资格并考核合格后可以录用。

从2012年起，对新招录的村医，要具备中专以上学历和执业助理医师以上资格，上岗前先安排到县、乡医疗机构进行1个月以上的临床进修学习。

多途径解决村卫生室“空白村”。

对目前没有村卫生室和乡村医生的行政村，采取以乡镇为单位，在乡镇范围各村卫生室之间合理调配乡村医生。

同时采取定向培养、委托培训、乡镇卫生院派人驻点等多种方式引导乡村医生到村卫生室执业，通过引入竞争机制，聘用职业道德和业务水平较高的人员到村卫生室工作，确保每个村卫生室都有合格的乡村医生。

二是严格资格准入。

村医配备要严把入口关，要求学历必须是中专以上、具有执业医师、助理医师和省内承认的乡村医生证的人员。

现有年龄大，无证的，可通过学历教育两年，取得学历后就任。

不具备学历的不予聘任，非专业技术人员在招聘中予以清除，鼓励符合学历、有资质的村医进行学历教育，进行相应的培训，对村医进行绩效考核，按劳分配，以充分调动工作积极性。

三是加强村医培训。

鼓励在岗乡村医生参加各种形式的医学学历教育。

支持有条件的医学类职业院校面向在岗乡村医生举办成人专科医学学历教育；支持医学类职业院校通过定点招生、定向培养、定向安排、政府补助的方式，试办全日制大专层次临床医学专业教育，开设全日制农村医学专业中专学历教育，面向社会招生。

学生毕业后根据有关规定参加执业助理医师考试，取得执业助理医师资格后在村卫生室注册执业，完善乡村医生队伍补充机制。

（四）强化村卫生室的规范管理，增强服务能力与水平

一是分级管理。

推行村卫生室分级管理制度，旨在激发村卫生室的内在积极性，不断提高自律意识，加强自身管理能力建设。

考虑村型大小和服务人口的多少，将村卫生室分大中小三个级别进行管理，对于重点村屯，卫生室级别要提高，在场所建设、设备投入、人员配备、补助补偿等方面予以重点考虑。

对于村型较小的，不建卫生室，整合资源就近划入有卫生室的村。

采用分级管理，进一步体现优胜劣汰，从而使乡村医生学有榜样、干有目标，不断改善卫生医疗设施，提高医技水平。

二是绩效管理。

加强村卫生室和乡村医生基本公共卫生服务职能的考核，制定《村卫生室绩效考核实施方案》，坚持客观、科学、公平、公正、公开的原则，对乡村医生承担的公共卫生服务数量、质量、居民满意度等情况每年开展2次绩效考核工作，在全面考核评价的基础上，对承担并经考核完成农村公共卫生任务的乡村医生发放政府补助经费。

在此基础上，每年评比一定数量的村卫生室先进典型和村医典型，并进行表彰奖励；对连续2年管理不善、群众不满意、排名末位的村医要进行淘汰，并重新择优聘用管理能力强、技术水平高、有资质的村医予以补充。

三是一体化管理。

统一在县级卫生行政部门指导下，由所在乡镇卫生院对村卫生室在行政管理、人员管理、业务管理、医药器械、财务管理、绩效考核、基本药物配备使用等七个方面实施一体化日常管理。

乡镇卫生院要建立健全村级医务人员培训培养制度与机制、财务管理制度与机制、药品管理制度与机制、人员绩效考核制度与机制等，村级卫生室承担行政村的公共卫生服务及一般疾病的初级诊治等工作。

乡镇卫生院要通过业务讲座、例会等多种方式加强对村医的业务指导，对村医及村卫生室药品器械供应使用和财务管理进行日常监督，在县级卫生行政部门统一组织下对村医及村卫生室的服务质量和数量进行考核。

实行一体化管理的村卫生室必须实行新型农村合作医疗门诊统筹，全面执行国家基本药物制度和药品零差率销售政策。

（五）建立村医激励保障机制，提高改善乡村医生待遇

一是村卫生室补助。

村卫生室实施基本药物制度后，其减少的收入可通过以下方式解决：

通过中央财政补助。

中央加大偏远落后地区村卫生室补助力度，对在村卫生室执业的村医实施本药物制度给予必要的补助，可按照农村户籍人口年均10元标准给予补助。

通过省级财政补偿。

村卫生室实施基本药物制度实行零差率后省级财政给予补偿，并纳入同级政府财政预算。

即按照农村户籍人口年均10元标准给予补助，其中，省级财政5元、县级财政补助5元。

通过日常经费补偿。

村卫生室正常运行所需的办公经费、差旅费、取暖费、水电费等合理性日常运行经费支出，由县级财政等部门核定后，全部纳入县级财政预算，定期拨付。

二是村医待遇。

偏远落后地区点多线长、村屯分散，且村型较小，大型村屯人口近3000人，小型村屯人口200人左右，平均人口约为500人。

为此，应提高偏远落后地区村屯村医补助标准，通过增加基本公卫、新农合、中央专项补助和补偿提高村医的待遇，使村医的收入水平与乡镇卫生院职工工资相衔接。

关于公共卫生服务补助。

根据实际工作量，将相应比例的国家基本公共卫生服务经费下沉给村卫生室承担，一般不低于当年人均公共卫生服务经费的40%（10元），经考核后拨付。

关于新农合补助。

对村医提供的基本医疗服务的补助渠道，主要由个人和新农合基金进行支付，即一般诊疗费全部作为对村医服务的补偿，一般不低于当年新农合筹资中各级政府补助额的5%（10元）。

关于其他补助。

保证县级政府对村医承担的公共卫生服务补助，每年每人1200元，同时，对村医使用中药饮片和中医非药物疗法由县级政府给予补偿。

这样偏远落后地区村医的补助达到农村户籍人口年均40元，按村屯平均人口500人计算，村医年均补偿可达2万元以上，基本达到乡镇卫生院职工平均工资水平。

三是村医的养老。

进一步研究村医养老政策，妥善解决好老年村医的保障和生活困难问题。

如将村医纳入新农保范围，由于新农保发放比例偏低，部分村医没有土地种植，年龄大生活保障过低，会导致村医转行，不利于村医的稳定和调动积极性。

积极引导符合条件的村医参加城镇居民养老保险，对符合城镇居民养老保险待遇领取条件的村医发放养老金。

对城镇居民养老保险制度实施时，已到龄退出的村医，允许其个人账户按规定一次性补交15年养老保险费后，按月领取养老金。

对连续从事村医工作10年以上、到龄退出的村医，按每月300元的标准发放生活补助，补助资金由省、县（市、区）政府统筹解决。

养老保险资金来源可以采取自己交一点，村里补一点，政府扶助一点的方式解决，使乡村医生老有所养，稳定乡村医生队伍。

全国政协委员、浙江省卫生厅原厅长、中国工程院院士李兰娟在全国政协会议上呼吁“乡村医生的待遇至少不能低于教师的待遇，因为他们管着生命。

”可借助新医改的强劲东风，进一步理顺各种关系，在确定了村卫生室的应有地位与医疗卫生职责的前提下，充分考虑乡村医生数十年来对农村卫生事业的贡献以及他们对前途与命运的关切，进一步明确乡村医生的身份，参照民办教师转为公办的作法，将乡村医生全部转正，纳入事业编制管理，结束“农民”给农民看病的历史。