侦查监督制度的立法完善.docx
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侦查监督制度的立法完善
侦查监督制度的立法完善
侦查监督制度的立法完善
一、引言
刑讯逼供、暴力取证等违法侦查的现象屡禁不绝，错案、冤案时有发生，公安机关在侦查工作中还普遍存在不及时立案、不如实立案（如不破不立等），出警调查不及时、侦查效率低下、案件久拖不决、不及时采取强制措施、不及时移送审查起诉，以罚代刑、降格撤消刑事案件，以捕代侦、不该侦查终结的案件草率终结、不严格执行补充侦查决定等现象……由于侦查质量的原因，导致起诉不力甚至败诉的现象更加普遍。
侦查监督工作形势严峻，而且步履艰难，程序操作性差，权力虚化：
在立案监督方面，存在线索发现困难、案源不畅、通知立案的法律效力不高、监督立案后存在消极侦查等现象；在引导侦查方面，由于法律规定不明确、不具体，刑诉法没有规定对侦查活动中的重大事项的知悉权、没有规定侦查机关的相应义务，引导侦查的基础不牢，公安机关存在不配合、不欢迎的问题。
同时，通过“审查”模式实施监督，导致监督工作被动、滞后、局限。
侦查与公诉是源与流的关系，长期以来，刑事检察工作中存在重公诉而轻侦查监督的现象，虽然原因诸多，但侦查与公诉分别由公安机关和检察机关承担的分工，使理论研究和实践探索在兼顾二者的侦查监督方面，一直处于相对薄弱的境地。
造成侦查监督被动局面的表层原因是立法不完善、缺乏操作性，而深层的原因是侦查监督的基础理论不明确，为什么要设置侦查监督制度？
侦查监督的本质是什么？
现有的理论研究，以宪法设置了法律监督机关和刑诉法设置了刑事诉讼监督制度为前提，只讨论如何实施侦查监督的问题，很少涉及侦查监督的基础理论。
事实上，正是这一基础理论的“缺席”，导致了侦查监督立法中的程序缺陷。
二、侦查监督制度的基础理论
要完善侦查监督制度，必须确立侦查监督的基础理论，正确把握侦查监督权的性质，明确侦查监督工作的地位和作用，并进一步详尽地规定侦查监督工作的内容和实现途径。
在正确的理论指导下，完善立法，统一思想，提高认识，并落实到侦查监督工作中，实现侦查监督工作的规范化和制度化。
侦查监督的基础理论，至少包含以下四个方面的内容：
（一）检察机关唯一代表国家追究犯罪责任
要正确把握侦查监督的性质，必须从检察机关在刑事诉讼中的地位和作用入手，并和公安机关、审判机关在刑事诉讼中的地位和作用进行比较研究。
公安机关处在刑事诉讼的第一个环节，承担大部分刑事案件的侦查任务，任务重、工作量大，一向被认为是打击犯罪的主要机关；审判机关是犯罪分子最终被定罪处罚的机关，也理所当然地被认为是打击犯罪的主要机关。
但是，公安机关所承担的，只是侦破案件、收集证据的工作，并没有主张对犯罪分子进行刑事处罚的权能。
在案件进入审判程序之后，除了部分工作人员承担作证义务以外，不再以公安机关的身份参与刑事诉讼活动；审判机关虽然是确定罪名和刑罚的机关，但没有主动发现犯罪、收集证据、进行刑事处罚的权能，也不参与刑事诉讼的侦查阶段。
与公安机关、审判机关明显不同，检察机关集主动收集犯罪证据、主张刑事处罚的权能于一身，并全程参与刑事诉讼活动。
作为国家法律监督机关，检察机关肩负着维护国家法律统一、正确实施的职责，而维护刑事法律的首要任务，是打击犯罪，追究犯罪的刑事责任。
根据宪法的规定，我国的国家权力分为立法、行政、法律监督、审判四个基本方面，其中立法权是一项高于行政权、法律监督权、审判权的基本权力，主要由全国人民代表大会行使；行政权、法律监督权、审判权则分别由行政机关、检察机关、审判机关行使，在刑事法律方面则分别体现为组织实施法律、追究犯罪责任、确定是否犯罪的具体工作内容。
行政机关组织实施法律，主要任务是宣传和组织公民学习刑事法律和其它相关法律、法规，教育公民遵守法律，开展刑事犯罪的一般预防等。
行政权是一项管理权，具有和社会实践活动同步的特征，对社会实践活动进行指导和管理，组织实施刑事法律和相关法律、法规，调查和处理尚未构成犯罪的违法行为，在对刑事犯罪的作用上，体现为预防和控制的职能；审判机关则应检察机关的起诉进行裁判，确定检察机关的指控是否成立，被告人是否有罪，应予什么样的刑事处罚。
中立性是审判权的重要特征。
在民事、经济、行政审判中，突出地体现出了居中裁判的职能，依据法律，对原告的诉讼请求进行裁判，对当事人不主张的以及表示放弃的权益，不能主动予以维护；在刑事审判中也一样，刑事审判应起诉而启动，对尚未提起诉讼的刑事犯罪，审判机关没有主动处罚的权能；在刑事案件的审理活动中，也主要体现为对控、辩双方的主张居中裁判，没有象检察机关那样的积极求刑的态度。
违法的责任，有应受行政处罚、承担经济赔偿、纠正违法行为、恢复正常秩序等多种形式，追究违法责任的权力（利），也有多种方式：
1、行政机关依据组织法律实施的职能进行处罚；2、利益受损的个人、单位或组织以要求行政处罚、进行仲裁、提起诉讼的方式予以追究。
享有违法责任追究权的主体，是主管行政机关、利益受到损害的个人、单位或者组织。
犯罪的刑事责任则是完全不同于上述责任的刑事处罚，追究犯罪的刑事责任的方式，也与上述追究违法责任的方式不同，必须经过刑事审判，未经法院判决不能定罪处罚；追究刑事责任的主张权，也不是上述行政机关、个人、单位或组织等所享有的，而是一项国家的权力，这项权力的依据，来自于宪法设置的法律监督权。
根据宪法规定，保障法律统一、正确实施是检察机关的职责，而刑事犯罪便是破坏刑事法律的行为，检察机关作为国家法律监督机关，为了维护国家法律的尊严，代表国家追究犯罪责任，以惩罚和教育为目的，收集证据、提起公诉，主张对犯罪分子进行刑事处罚。
代表国家追究犯罪的刑事责任的权力，是法律监督权的子权，正如审判权中包含刑事审判权一样，法律监督权在刑事法律方面，则体现为维护刑事法律、追究犯罪的刑事责任的权力。
诚然，宪法没有直接规定对犯罪的刑事责任的追究权，也同样没有规定刑事审判权，但审判权中包含有刑事审判权，这是不容质疑的；同样，保障刑事法律不被违反、追究犯罪的刑事责任，是刑事法律监督权的重要内容，是法律监督权的重要组成部分。
在刑事诉讼中，相对与公安机关和审判机关而言，检察机关的地位和作用是非常特殊的，集中体现出了打击犯罪的各项权能，并肩负着维护刑事法律的统一、正确实施的宪法责任，是唯一代表国家追究犯罪的刑事责任的机关。
（二）检察机关享有完整的刑事侦查权
1、检察机关对所有的刑事案件，均享有侦查权
“贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职犯罪、国家工作人员利用职务实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。
对于国家机关工作人员利用职务实施的其他重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。
”
对于公安机关侦查的案件，“人民检察院……对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。
”
自行补充侦查，是侦查的一种形式，不再是一般所谓的侦查监督，而是直接进行侦查活动。
上述两条规定，实际上赋予了检察机关对所有的刑事案件的侦查权，使检察机关的侦查并不限于自侦案件，在不需要特别审批或授权的情况下，对公安机关侦查的案件享有侦查权。
2、检察机关对公安机关的侦查活动负有监督职责，以纠正违法行为和引导侦查的方式，对公安机关的侦查发挥作用并承担责任。
3、检察机关享有对侦查中的重大事项的批准或决定权
在刑事诉讼中，检察机关除了拥有采取逮捕措施的批准或决定权之外，对立案、撤消案件以及侦查终结等以及侦查工作中的其它重大事项也享有最终的权力：
对于公安机关的立案活动，检察机关有要求说明不立案理由、通知立案的权力，实际上使立案的最终权力归于检察机关；
公安机关对符合法律规定的案件，应当撤消，但撤消案件受检察机关的监督，检察机关可以纠正公安机关违法撤消案件的行为；
公安机关的侦查终结活动也没有终局性效力，可因检察机关的补充侦查决定，使公安机关作出的侦查终结决定，不能真正终结侦查；
对需要延长犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限的，由检察机关批准或决定（《刑事诉讼法》第一百二十四条、一百二十六条、一百二十七条）、或者由检察机关报请全国人民代表大会常务委员会批准（《刑事诉讼法》第一百二十五条）。
以上现行刑事诉讼法的规定，表明检察机关对所有的刑事案件享有完整的侦查权，不但其侦查的范围涵盖了所有的刑事案件，而且对检察机关自身没有参与的侦查活动也负有责任，并且拥有对对侦查工作中的重大事项的批准或决定权。
这也是宪法设置法律监督机关，由检察机关代表国家追究犯罪的刑事责任的必然结果。
侦查权来源于国家对犯罪的追究权，是国家为了维护刑事法律的实施、为了打击犯罪而进行调查犯罪事实、收集犯罪证据、查获犯罪人、采取强制措施的权力。
国家在刑事诉讼中的权力可分为侦查权、起诉权和审判权，三者之间，又有很大的区别：
侦查权从属于起诉权，是广义上的犯罪责任追究权，侦查的目的是为了起诉，侦查可以说是起诉的准备；起诉权是追究犯罪责任的权力，起诉的法律意义，在于引起审判程序；起诉的本质，是对犯罪的追究；起诉的工作内容，主要是收集证据、证明犯罪和主张处罚（求刑），要以已经查清的事实和确实、充分的证据为基础，如果事实不清或证据不足，检察机关有义务以退回公安机关补充侦查、自行补充侦查或要求公安机关提供法庭审判所需证据的方式，查清事实、补充证据，所以起诉权与侦查权的关系密不可分，侦查以起诉为主导，起诉以侦查为基础，二者结合在一起，就是国家对犯罪责任的追究权。
审判权是一项对起诉权的制约权，现代刑事诉讼制度排斥纠问式的审判，侦查权和处罚的主张权已从审判权中分离，审判权实际上仅是对证据、事实以及处罚主张的裁判权。
（三）公安机关的侦查权是从管理社会治安的政府职能派生的权力
公安机关的刑事侦查权，是从管理社会治安的政府职能中派生的，其刑事侦查的范围，也与社会治安紧密相关：
1、由于治安案件和涉及治安的刑事案件的关系密切，以刑事立案标准为分界线，达到刑事立案标准即为刑事案件，否则即为治安案件，甄别治安案件和刑事案件，也是刑事侦查需要解决的第一个问题。
此类刑事案件，实质上包含于治安案件之中，就象犯罪包含于违法一样，涉及治安的刑事案件的侦查和治安案件的调查，自然应由管理社会治安、查处治安案件的公安机关承担。
2、一般刑事案件的侦查，除了具备为起诉做准备的作用以外，同时具备维护社会治安、教育公民遵纪守法、预防违法犯罪的功能，是维护社会治安的有力手段。
3、由于公安机关管理人口、户籍，机构完善、装备齐全、队伍庞大，非常便利于承担一般刑事案件的侦查任务。
根据刑事诉讼法规定，刑事案件的侦查任务，分别由检察机关和公安机关承担，并对各自的侦查范围作了明确的规定，但划分范围的依据并不明确。
一般认为：
检察机关从法律监督职能出发，负责对国家工作人员利用职务犯罪案件的侦查。
但是法律监督与职务犯罪的侦查并没有直接的联系：
①法律监督并非特指对国家工作人员利用职务进行的犯罪行为的监督，法律监督的对象并不限于国家工作人员。
法律监督的目的是为了保障法律在全国范围内得到统一、正确的实施，在刑事法律方面，则是通过刑事诉讼，保障刑法的统一、正确实施，使犯罪人受到应有的刑事处罚。
从法律监督职能中，无法单独推出对职务犯罪的侦查权。
②职务犯罪和其它刑事犯罪一样，其违反刑法的特点是一致的，不能由于其身上的职务而成为一种特殊的犯罪，从而在刑事诉讼中有别于其它犯罪，由特别的机关侦查。
也有人认为：
职务犯罪由检察机关侦查，是由于职务犯罪的文化水平高、隐蔽性大、反侦查能力强、案件复杂、侦查难度大等原因。
但是，黑社会性质的犯罪等一大批由公安机关负责侦查的案件，其复杂程度和反侦查的手段均不低于职务犯罪，这种划分理由是不能成立的。
我国以御史制度治吏的传统，对检察制度的设置和建设产生了不可低估的影响，现行的“职务犯罪的侦查”仍然带着很深的“吏治”思想的印痕，而无可辩驳地成了检察机关的自侦权，但我国的检察机关并不是“吏治”机构，在国家权力体系中的地位和在刑事诉讼中的作用，远远超出了封建统治时代的御史机构，并不是单纯的职务犯罪侦查机关，也不是单纯的起诉机关。
我国的检察制度是根据列宁关于实施法律监督的思想设置的，历史上的御史制度对检察制度的设置也发挥了积极的作用，但目前却在一定程度上制约着检察理论的深入研究和检察制度的健康发展。
检察机关的性质和职能，必须建立在国家法律监督机关的基础上，在职务犯罪的侦查方面，与历史上的御史机构具有一些共同点，同时，作为现代刑事诉讼机关，与西方国家的检察机关不可避免地具有更多的、实质上的共同点。
笔者认为，划分公、检两家案件管辖范围的标准是：
犯罪是否涉及社会治安秩序。
即：
涉及社会治安秩序的犯罪由公安机关侦查，否则由检察机关侦查。
由于涉及社会治安秩序的刑事犯罪案件和一般的治安案件，除了触犯刑法的主要区别之外，在危害社会治安方面是一致的，这类案件的侦查，同时也是维护社会治安的一种手段，所以，公安机关从管理社会治安的职能出发，负责侦查涉及社会治安秩序的犯罪案件；对于不涉及社会治安的犯罪案件的侦查，则由检察机关依据法律监督职责管辖。
划分检察机关和公安机关的刑事侦查范围的理论虽然不同，但由于职务犯罪一般不危害社会治安秩序，划分的结果却是一致的。
（四）侦查监督权是侦查权从检察机关的犯罪责任追究权中分离后的保留权
虽然并不必然引起对犯罪的起诉和审判，但刑事侦查的本质，仍是对犯罪的追究。
作为政府治安管理部门的公安机关，主要职责是管理社会治安，维护社会稳定，并没有追究犯罪责任的宪法依据。
追究犯罪责任，打击犯罪的责任机关是检察机关，所以公安机关的刑事侦查权的来源只能是检察机关的刑事法律监督权，公安机关的侦查权是对检察机关的侦查权的合理分配，同时，这也是设置侦查监督权的理论根据。
从职能特点讲，公安机关的侦查权是管理社会治安的派生权；从权力来源看，公安机关的侦查权是检察机关以追究犯罪责任为目的的授权，所以，公安机关是辅助侦查机关，其侦查权具有不完整的性质，同时检察机关对其享有实施监督的宪法权力。
1、公安机关的侦查权的不完整性：
（1）公安机关没有追究犯罪责任的权力，作为行政机关，不是根据宪法直接享有侦查权；
（2）公安机关对规定范围内的案件的侦查不是独享的、没有排它性，检察机关有权进行补充侦查或经特别程序直接立案侦查；
（3）只负责部分刑事案件的侦查；
（4）公安机关的侦查受检察机关的监督或引导，不是完全自主进行的。
2、设置侦查监督权的依据：
（1）侦查权是犯罪责任追究权的重要组成部分，是犯罪责任追究机关——检察机关的权力，将部分侦查任务划归公安机关以后，检察机关仍不能完全放弃对这部分案件的侦查的责任，必须对这些案件的侦查实施监督，以实现宪法关于国家权力设置的规定；
（2）侦查是手段，不是目的，侦查的目的是为了提起诉讼、追究犯罪的刑事责任，侦查手段必须和起诉目的结合、为起诉目的服务，所以公安机关的侦查必须受检察机关的监督或引导。
3、公安机关是辅助侦查机关：
公安机关是辅助侦查机关的观点，近年来的理论研究中较为常见，从政府社会治安管理部门的性质、侦查权不完整的性质均表明这种观点是正确的，尤其重要的是其侦查权的来源：
（1）根据宪法的规定，检察机关是国家的法律监督机关，所以维护国家法律的统一、正确实施，是检察机关的宪法责任，而维护刑事法律、打击犯罪、进行侦查，正是履行这一神圣职责的重要内容；公安机关是根据宪法关于国务院和县级以上各级人民政府领导或管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、公安、司法行政、监察计划生育等行政工作的规定，由国务院及县级以上地方各级人民政府产生，是政府的组成部门。
虽然宪法在规定办理刑事案件的原则时，涉及到了公安机关，但并没有规定公安机关承担侦查任务。
（2）关于侦查责任的规定和案件管辖范围的划分，是由刑事诉讼法完成的，也就是说，公安机关的侦查责任，来源于刑事诉讼法的规定，这与检察机关的侦查责任直接来源于宪法存在重大区别：
检察机关是宪法产生的侦查机关，对所有刑事案件均有管辖权（含侦查权和侦查监督权）；公安机关是由刑事诉讼法产生的侦查机关，仅对刑事诉讼法明确规定的案件有侦查权。
从逻辑上讲，公安机关的侦查权是对检察机关的侦查权的承接，这些案件的侦查权的法理上的享有者，仍是检察机关，公安机关实际上是二级侦查机关或辅助侦查机关，其侦查工作要接受检察机关的监督，并对检察机关负责。
检察机关在分流出部分案件的侦查任务的同时，保留了对这些案件的侦查的最终责任——侦查监督权，这是刑事诉讼法在将部分案件的侦查交给公安机关同时，设置检察机关的侦查监督责任的理论依据。
公、检、法三机关的主要职责，可以这样概括：
公安机关的职责是维护社会秩序，追求稳定；检察机关的职责是维护法律的实施，在刑事法律方面，追求对犯罪的刑事处罚；审判机关的职责是依据法律进行审判，追求公正。
三、侦查监督的性质、目的和任务
在明确了上述侦查监督的基础理论之后，设置侦查监督制度的理论依据和侦查监督的性质两个问题，迎刃而解。
这里有必要对侦查监督的性质作进一步的总结：
1、检察机关是国家的法律监督机关，是唯一代表国家追究犯罪责任的机关，对刑事案件享有完整的侦查权；
2、公安机关是辅助侦查机关，承担部分刑事案件的侦查任务，其侦查权是对检察机关侦查权的承接，其侦查工作对检察机关负责；
3、侦查监督权并非在侦查权之外另设的权力，而是部分侦查任务从检察机关分离后的保留权，是侦查权的组成部分，对于公安机关负责侦查的刑事案件而言，侦查权一分为二：
公安机关承担侦查任务，检察机关实施侦查监督，共同承担责任；
4、侦查监督权是侦查权的核心内容。
对于检察机关的自侦案件，虽然也实行类似的内部监督，但检察机关作为一个统一的整体，并不存在严格意义上的侦查监督，内部的侦查监督，本质上是一种侦查中的自律行为，对于这些案件，侦查监督权和侦查权是合二为一的，侦查监督是侦查权的组成部分。
对于公安机关而言，由于并不直接享有侦查权，仅仅是承担了检察机关的部分侦查任务，必然由检察机关保留的侦查权的核心实施侦查监督。
至于检察机关监督公安机关的侦查，谁来监督检察机关的侦查的疑问，显然是对设置侦查监督权的理论的误解。
5、作为侦查权的组成部分，侦查监督权的性质和侦查权是一致的，其实质是对犯罪责任的国家追究权。
需要特别强调的是，检察机关的侦查监督完全有别于舆论监督、群众监督、人大监督以及纪检监督、监察监督等等：
侦查监督基于本来就享有的侦查权，而刑事诉讼法对侦查任务作进一步的分解后，检察机关保留了对这部分侦查的最终责任，和舆论监督、群众监督、人大监督相比，检察机关的侦查监督权实际上属于侦查权，除了理论界所公认的法律监督机关的专门性、强制性、权威性之外，具有侦查权的所有赋性，并且没有超出侦查权。
可以看出，侦查监督的目的与侦查是一致的，都是为了查清犯罪事实、收集犯罪证据。
侦查监督目的和任务：
1、确保侦查工作的质量，提高侦查水平，查清全部犯罪事实，收集充分的犯罪证据，保证刑事案件的质量，保证打击犯罪的力度；
2、确保侦查工作的效率，及时、高效地开展侦查，缩短侦查时间，保证打击犯罪的及时性；
3、确保侦查工作的合法性，严格依法办案，保护当事人的合法权益。
提高侦查水平、保证侦查质量是侦查监督工作的核心，是侦查监督工作的首要任务，只有查清了全部犯罪事实、收集到充分的犯罪证据，才能有力地打击犯罪；提高侦查效率是次要任务，必须以保证案件质量为前提。
在保证案件质量的前提下，提高侦查效率，及时侦结案件、交付审判，也是提高打击力度的重要内容；侦查工作严格依法进行，是保证侦查工作质量的内在要求，是侦查工作不走弯路、不伤及无辜以及提高打击的准确性的基础，相对于侦查监督的质量和效率来说，是侦查监督的最低要求。
那种认为侦查监督的主要任务是保证侦查工作合法进行的认识，没有认识到检察机关是打击犯罪的主要责任机关，进而也是刑事侦查的主要责任机关，放弃了对质量和效率的监督，是本末倒置的。
当然，到目前为止，虽然已经提出了引导侦查的观点，但在没有完全确立侦查监督的基础理论的情况下，争议的存在是在所难免的，实践中的困惑也是必然的。
四、侦查监督制度的立法完善
完善侦查监督制度的立法，必须将上述侦查监督理论反映到刑事诉讼法规定中：
（一）明确规定检察机关对所有刑事案件的侦查负责
这是检察机关实施侦查监督的基础，由于现行刑事诉讼法没有体现这一点，使侦查监督成了空中楼阁，同时也使关于侦查监督的法律规定支离破碎，不具体、不全面、没有系统性。
这一修改主要涉及刑事诉讼法第三条，即：
“刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。
检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责……”的规定，应修改为“刑事案件的侦查、批准逮捕、提起公诉，由人民检察院负责。
拘留、逮捕、公安机关负责的案件的侦查，由公安机关执行……”
这样修改的意义在于：
1、突出了检察机关对所有刑事案件的侦查的责任，既包括现行刑事诉讼法关于“检察机关直接受理的案件由人民检察院负责”的内容，又包含了对公安机关的侦查的监督职责。
这一条是刑事诉讼的原则性规定，不宜规定过多的具体工作内容，但必须将刑事诉讼的具体规定包含在内，而成为其它规定的根据。
现行规定中，关于“检察……由人民检察院负责”的规定，由于和批准逮捕、侦查、提起公诉并列，从字面上理解，不是指这些工作，但是，实际上这些均是检察工作的重要内容，检察权和批准逮捕权、侦查权、公诉权是从属关系，不应并列规定。
在理论和实践中，“检察”一词还包括侦查监督和审判监督的内容，这是该条款列举检察权的原因，经过上述修改，侦查监督和审判监督的内容，已包含在“检察机关对侦查和提起公诉负责”的规定之中（关于审判监督的性质和依据，后文将述及），避免了刑事诉讼法条文的逻辑错误。
2、“预审”是侦查的一个环节，不应和侦查并列规定，随着“侦审”合一的侦查工作改革，部分公安机关实际上已经取消了预审制度，这一规定应该从刑事诉讼法第三条中删去。
同时应删去第九十条，其内容已包括在侦查终结的规定之中。
（二）规定公安机关侦查的案件的立案、撤消案件和侦查终结，由检察机关决定（或批准）
由于公安机关虽然承担了这些案件的侦查任务，检察机关对公安机关负责侦查的案件仍负有最终责任，并且对公安机关的侦查工作负有监督职责，立案、撤消案件、侦查终结是侦查工作启动和结束的标志，也是侦查监督工作赖以进行的关键环节，长期以来的司法实践证明，检察机关不掌握公安机关的立案、撤消案件、侦查终结等活动以及侦查进展情况，是造成侦查监督不力的主要原因。
检察机关决定（或批准）刑事案件的立案、撤消和侦查终结，是基于国家法律监督机关维护刑事法律、打击犯罪的责任，符合宪法的规定，同时，也便于对所有的刑事侦查活动及时进行监督，将所有刑事案件的侦查和刑事侦查的全过程纳入侦查监督的范围，彻底改变通过审查批捕、审查起诉的模式进行监督的被动局面。
在实践中，公安机关并不完全享有刑事立案、撤消案件、侦查终结的最终决定权，明确规定由检察机关决定或批准，只是将之进一步明文化了。
刑事诉讼法虽然规定立案是公安机关的权力，但同时又规定检察机关有立案监督权，可以要求公安机关说明不立案理由以及通知公安机关立案，并监督公安机关违法撤消案件的行为，使公安机关的立案、撤消案件活动受检察机关的强制性监督的约束，而没有终局性效力；公安机关的侦查终结决定，也可因检察机关要求提供法庭审判所需证据、退回补充侦查和自行补充侦查，而不能真正终结侦查，往往在作出侦查终结决定后，仍然有可能进行大量的侦查活动。
根据刑事诉讼法的规定，公安机关侦查终结的标准，是应当做到犯罪事实清楚，证据确实、充分；而检察机关提起公诉的标准，则是人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分。
由于“应当做到”和“认为”两种不同的文字表述，以及审判机关作出有罪判决的条件是案件事实清楚，证据确实、充分，有人得出了三个不同层次的证明标准，认
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