论在法律层面下的公车制度改革.docx

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论在法律层面下的公车制度改革

论在法律层面下的公车制度改革

摘要：

当前我国已进入经济和社会发展的新时期，政府逐渐向节约型和服务型政府转变，而我国的公车制度恰恰与此相反，在现实中，公共财政支出持续增长、公车私用、铺张浪费、“车轮上的腐败”等现象时有发生，既造成了极大地浪费、又损害了政府的形象，公务用车的改革已成为我国各级政府、企事业单位、人民团体等组织和机构以及广大社会公众关心的话题。

本文将在公共财政视野下对我国公车存在的相关问题进行研究，并结合我国公车制度的现状，在理论上提出法律层面的解决办法。

同时，针对最为突出的公车私用问题提出科学划分法律责任认定的情形。

关键词：

问题必要性分析法律方法公车私用

《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》于2014年7月16日正式发布，使公务用车制度改革进入轨道。

尽管这一命题已经被提及多年，但由于公务用车法律制度的缺失，导致公务用车问题越来越突出。

因此，笔者着眼于分析公务用车制度存在的问题，并基于这些分析提出相关的法律规制路径，以进一步完善公务用车制度，推进改革。

一、公共财政视野下我国公车存在的问题

（一）公车私用问题严重

公车的用途应当是执行公务，但在现实中，由于对公车管理不严格、处罚执行不力，公车私用现象十分严重。

公车使用主体的范围不断扩大，除了行政工作人员外，其家人、亲戚甚至朋友都已成为公务用车的间接主体。

（二）超编超标配备公车问题突出

1.超编配备。

有媒体报道，我国超编配车率已经超过50%，而据国家财政部、发改委和统计局调研数据显示，党政机关及事业单位公务用车总量为200多万辆，超编配备问题的严重程度可见一斑。

2.超标配备。

在现实中，各单位超标配车已是常态，各种豪华车如宝马、奔驰、奥迪己成为我国公务用车的主力，大排气量、高价格的汽车，甚至越野车也已成为领导的最爱。

（三）公车使用管理中旳问题

现行公车制度对公车使用管理仅做了原则性的规定，可操作性不强，使公车在使用管理中出现较多的问题。

我国现行的公务用车使用管理制度要求实行公务用车集中管理，公务用车的使用应严格实行登记和公示制度，对公务用车的维修等保障性工作实行集中定点制度，且不得公车私用、对外出租、出借公务用车、借用、占用下属单位或其他单位车辆，不得接受企业捐赠车辆。

但在现实中，公车的使用管理仍由各级党政机关自主决定，在需要用车时，只需领导批准即可，登记与公示制度形同虚设，同时各单位变相使用企业或者下属单位车辆的现象也时有发生。

二、公车改革法治模式的必要性分析

“随着我国社会主义现代化各项事业的蓬勃发展和对外开放的进一步展开,法治模式成为我国未来社会的必然选择。

”笔者认为，公车改革也应当选择法治模式。

公车改革的法治模式是指公务用车的改革应树立先进的法治理念，实行严格的法律规制，健全相关的配套机制，最终实现公车管理使用法治化。

目前，这一模式选择具有必然性。

（一）法治模式是法治发展的必然要求

自20世纪末，“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略写入我国宪法之后，我国的法治进程逐步加快，法治理念也不断深入人心。

同时，在大力推进依法治国，全面实施依法行政，加快建设法治政府的背景之下，迫切需要将公车改革纳入到法治的轨道，让车改在法律范围内进行，使传统的权力在阳光下运作，这不仅是民众所希望看到的，也是“建设法治政府”过程中考核政府是否做到依法行政的指标之一。

（二）法治模式是改革实现有法可依的客观要求

目前我国并没有关于规范公车使用行为的全国性法律，只有散见于各级党政机关颁布的政策性文件，而这些政策性文件数量不多、缺乏统一性、具有时效性、容易发生变化。

同时，政策较之于法律而言，效力层级较低，缺乏有效的约束力。

因此，通过制定统一的法律能够使散见的政策规定得到统一、提高效力层级，同时能够明确公车管理过程中违法行为的责任，从而做到责任明确，有效地管理公车使用。

（三）法治模式是科学解决公务用车问题的必然途径

我国现行的公务用车制度产生于经济水平低、公共基础设施不健全的计划经济时代，所以有着明显的供给特色和浓重的等级制色彩。

因而，公务用车制度出现的问题一直饱受诟病。

现行的车改模式由政府自己主导，其制定的改革方案仅仅是在表面上减少了公车数量，但是否真正节省了行政成本却是一个未知数，触动公车背后的特权思想更是难矣。

法治模式不仅能使改革得到统一、持续进行，还能改变公务人员的“官”念，即一切行为以“法”为准。

同时，有效地完善车改过程中所需的相关配套机制，实现公车管理法治化。

三、解决公车问题的具体法律方法

（一）“公车”内涵的法律界定

目前我国公车制度对公务用车的含义界定为党政机关、事业单位为履行公务而使用的机动车辆，也就是将公车限定在各级党政机关、事业单位的范围之内。

但在我国现实中，除了党政机关使用的公共财政资金外，还有许多的国有企业、人民团体等等组织或机构在事实上也在使用我国的公共财政资金，机动车辆的配备使用也不例外。

根据公共财政的要求，只要是为公共目的、使用公共财政资金的活动，都应纳入公共财政的预算体制内，都应接受法律和社会公众的监督。

因此，对于使用公共财政资金购买、使用机动车辆的国有企业、事业单位、人民团体等组织或机构为履行公务而使用的机动车辆也应包含在公车的内涵中。

在未来制定的公车配备使用管理的法律法规中，可以对公车的内涵作以下法律界定：

公车是指党政机关、国有企业、事业单位、人民团体等组织或机构为履行公务而使用的通过公共财政资金购买配备的机动车辆。

这不仅符合公共财政的要求，也可以将原先无法监督的车辆纳入监督范围，对我国公车支出的浪费、公车私用也可以进行有效遏制。

（二）建立完整的公车购置使用管理法律制度

在公务用车制度弊端尽显的情况下，由全国人大行使立法权或是由国务院制定行政规章，将公务用车的购置使用和管理纳入到法律体系中，通过立法解决目前我国公务用车制度中法律缺位的问题是非常必要的。

立法过程中，既要保障法律的科学性、可操作性，又要详细、全面，涵盖行为、监督及法律责任等各个方面，使公务用车从配置到管理使用切实做到有章可循，有法可依。

仅有中央层面的立法是远远不够的，地方各级人大和政府应该充分利用地方立法权，以法律为基础，制定地方性法规，并根据本地具体情况制定有效的地方政府规章，使公车的配备、使用、管理有法可依。

具体说来，可以分为以下几个方面：

一是明确公务用车配备的主管部门，实行集中统一的审批制度，消除多元釆购主体的存在，所有公务用车的采购必须经专门部门的审批通过，然后再由专门的部门统一进行购置；

二是对公务用车的各种指标，如型号、品牌、价格定位、排气量等做出硬性的统一规定；

三是实行定点加油、定点维修，每隔一段时期，就由政府、企事业单位等组织机构的采购部门通过招投标的形式确定车辆维修商、油气供应商，同时通过互联网的方式准确获取公车的具体费用支出，这样，引入市场竞争机制，可以获取优质、低价的公共服务供给；

四是引入高科技手段，如卫星定位系统，对公务车辆实行追踪定位，获取公务用车的使用信息；

五是实行公务用车的特殊牌照制度，这并不是要赋予公务用车特权，而是将公务用车公之于众。

（三）健全相关的配套机制----加强审批程序

以往公务用车的审批都是由个别领导来决定，若要加强公务用车在购买过程中的审批，应该实行集体审批制度。

无论从审批公务用车的预算，还是从配备公务用车标准和数量，公务用车管理部门都必须严格按照公务用车管理制度执行。

坚持做到购买公务用车不超标，控制公务用车数量，并根据各个单位的实际需求等多方面因素来审批公务用车的釆购。

（四）加强监督审查执行力----以“权力”制约权力

一是要确定人大在公务用车制度改革中的主导地位，由人大确定改革的方案，对各部门的权力进行合理配置，然后由各级人大监督同级党政机关、企事业单位、人民团体等组织或机构将公务用车制度按照法定的程序和规则付诸实施；

二是厘清权力边界，即公车配置的审批决策权、使用管理权要划归不同部门，同时辅以纪检部门、审计部门、监察部门的监督；

三是通过上下级之间的制约，事前监督和事后监督相结合，随时抽查下级机关的公务用车费用支出，对下级部门违反公务用车制度的行为及时追究。

四、公车私用的法律责任认定

公车私用是现在我国公务用车领域出现最为常见的问题，在公车私用中，一旦出现交通事故，则事故的法律责任认定往往成为难题。

因此，研究公车私用的法律责任认定问题就显得尤为重要。

（一）公车私用的概述

公车私用，是指单位工作人员未经其所在单位的批准或允许，擅自使用所在单位的公车去办理个人事务。

公车私用与公车公用是相对应的日常概念。

1.公车共用的法律责任认定。

公车公用即单位工作人员使用公车从事单位公务而发生交通事故的情形下，由于使用人使用车辆系职务行为，因此应当由单位在车辆保险赔偿范围之外直接对受害人承担交通事故的赔偿责任。

对此《侵权责任法》第三十四条第一款有着较为明确的规定：

“用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任。

”

2.公车私用的法律责任认定的理论探讨。

在公车私用即单位工作人员擅自使用公车办理个人事务发生交通事故的情形下，单位对于交通事故是否需要承担赔偿责任，在实践中则存在探讨的余地。

（1）国内有观点认为，若单位应当采取有效的预防措施控制公车私用而没有采取的，单位应当承担赔偿责任。

（2）日本的判例则采用“外形理论”，即单位工作人员是否擅自使用公车是单位和使用人之间的内部关系，不能因此影响单位对外承担赔偿责任。

但是，适用“外形理论”处理公车私用问题是有一定的条件限制的，其核心点就是单位工作人员因从事单位批准或允许的公务活动而使用车辆时，其行为虽然超出了批准或允许的范围，但其外在表现形式仍是履行职务或者与履行职务有内在联系，而非单位工作人员孤立的个人行为。

（二）科学划分公车私用的法律责任认定情形

笔者认为，日本的判例采用“外形理论”具有合理性，实践中，我国法官也采用过此理论来认定公车私用的法律责任。

因此，根据此理论，应将常见的公车私用分为三种情况：

1.第一种情况。

单位工作人员使用公车办理个人事务具有公务的外形。

在这种情况下发生交通事故，应当适用《侵权责任法》第三十四条第一款和第四十八条，由单位在车辆保险赔偿范围之外对受害人直接承担赔偿责任；

2.第二种情况。

则是单位工作人员由于工作原因而具有对公车控制的便利，其在不具有公务外形的情形下使用公车办理个人事务。

例如某些单位的司机在日常工作中和下班后均掌握公车钥匙，由于单位管理不严，司机可以在下班后或节假日将公车开回家中停放，也就是下班后或节假日司机可以使用公车去办理个人事务。

此种公车私用已不像第一种情况那样具有公务的外形，纯粹是因为单位管理不严而造成其工作人员对公车的非工作性支配。

在这种情况下发生交通事故就不能再适用“外形理论”，亦即不能适用《侵权责任法》第三十四条第一款让单位直接承担赔偿责任，而应适用最高人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第2条的规定，认定单位工作人员为未经允许使用他人（即单位）机动车发生交通事故，由单位工作人员在车辆保险赔偿范围之外直接对受害人承担赔偿责任；单位对此存在过错的，承担相应的赔偿责任；

3.第三种情况。

是公车被单位工作人员私自出借，通常表现为单位领导或对公车具有控制便利的工作人员如司机等私自而不是经单位同意后以单位名义将公车借于他人使用。

这种出借仍是基于单位工作人员个人私益，即因私出借。

由于公车的所有人系单位，单位工作人员私自出借并未经过单位同意，发生交通事故，依然应当适用最高人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第2条的规定，由借用公车（实际系未经允许驾驶他人机动车）的驾驶人承担赔偿责任；单位作为机动车所有人，则应根据其过错程度承担相应的赔偿责任。

结束语

公务用车作为办公的重要工具，与机关工作人员的办事效率紧密相关，解决公车使用问题是我国实行公务用车制度改革的首要课题。

公务用车的改革应选择法治模式，即树立先进的法治理念，实行严格的法律规制，健全相关的配套机制，最终实现公车管理使用法治化、制度化和常态化，不断改进和完善我国的公务用车制度。