后危机时代中国金融监管理念变革与政策调整研究解读.docx
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后危机时代中国金融监管理念变革与政策调整研究解读
《上海金融》2010年第11
期
收稿日期:
2010-08-15
作者简介:
吴治民（1980-,男,汉族,安徽桐城人,中央财经大学金融学博士生;
高宇（1983-,女,汉族,山西霍州人,中央财经大学金融学博士生,现供职于中国农业银行总行。
吴治民1,高宇2
（1,2中央财经大学,北京
100081
一、后金融危机时代金融监管理念变革的国际经验借鉴
（一分业和混业之争
危机过后,华尔街的投行委身于商业银行,这引起了对分业和混业监管的新讨论。
投资银行的转型缓解了暂时流动性的不足,但防控金融危机的根本在于纠正为活跃金融交易而过度放大的杠杆率;否则,投行转变为银行控股公司并产生大量关联交易,会蕴藏更大的危害。
与分业经营比起来,混业经营并没有明显的优势可言。
混业经营是在金融自由化的诱导下,投资银行和
商业银行之间的防火墙被拆除,风险可以交叉传递,投资银行激进的文化向传统保守的商业银行渗透,加大了金融机构的道德风险。
可以观察到的是,在此次危机中实施综合化经营的一些大型商业银行受到的冲击相对较小。
因此,混业经营与否并不是金融机构深陷危机的最主要原因。
从长期来看,实施混业经营更有利于发挥协同效应,抵御经济周期波动所造成的风险。
目前,中国处于分业监管的体制,但金融综合经营正在不断推进,一些金融机构正初步搭建了金融控股集团的雏形,总体上业务结构和股权关系比较简单,同时银行和资本市场之间有严格限制,两者过度
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融合而放大系统性风险的可能性较小。
在风险可控的基础上,综合经营还有很大的发展空间。
（二多头监管和统一化监管之争
此次金融危机之前,美国的金融监管体制呈现出“双重多头”的特点:
“双重”是指联邦和各州均有金融监管的权利;多头是指有多个部门负有监管职责,如美联储、财政部、储蓄管理局、存款保险公司、证券交易委员会等近十个机构。
这充分体现了分权和制约的原则,是美国金融业发展繁荣的坚实根基。
美国新近通过的《华尔街改革与消费者保护法》体现了统一化加强的趋势:
美联储的权利得到进一步扩大,强化对缺失地带的监管;整合金融监管机构以有效解决监管重叠和协调问题;谋划降低监管成本和提高监管效率。
随着金融的全球化发展和金融机构综合化经营的不断推进,“双重多头”的监管体制出现了越来越多的真空,并使一些风险极高的金融衍生品成为“漏网之鱼”;再加上各部门之间的协调成本,相对反应慢和时滞长。
在全球金融监管政策选择的大国博弈中,我们必须要把握两个基本事实:
一是任何一个国家的监管体制都必须要与其经济金融的发展与开放的程度相适应,尽量做到风险的全覆盖,最大限度地减少由于金融市场不断发展而带来的信息不对称问题;二是在现代市场条件下无论风险管理工具如何先进,金融机构体系如何完善,都不能避免因为机构内部原因或市场外部的变化而遭受风险事件的影响,这是由其高杠杆率、高关联度和高对称性的特性所决定的。
因此,对于中国的金融监管而言,多头监管依然是近期和未来一段时间内要追寻的目标。
（三创新过度和创新适度之争
华尔街的衍生品市场作为世界范围内的资金“黑洞”,大量依据复杂数学公式设计出来的结构性金融工具以转移和分散风险的名义被创造出来并脱离实体经济进行天量高杠杆率交易。
各路风险偏好和期限不同的资金都逐利于这一市场,期待着脱离了实体经济的高盈利。
在这一过程中,一旦某一环节出错,再加上杠杆的超放大效应,投资者的亏损就会出现多米诺骨牌效应。
危机之后,美国的金融监管改革方案着重强调了对大型金融集团系统性风险的评估和管理;英国也提出了应建立宏观审慎分析框架,并在监管方式上从关注微观层面向关注整个金融体系和系统性风险管理转变;欧盟则将成立欧洲系统性风险委员会（ESRC,负责整个欧盟金融市场系统性风险的评估和预警。
在监管部门的强大压力下,国际大银行开始业务的“回归”,产品创新呈现出“去杠杆化”倾向。
但就中国的实际情况而言,金融创新相对略显不足,产品过于单一,衍生产品品种少、交易规模小,产品设计和定价能力亟待提高。
国外产品创新的回归与国内产品创新的适度发展将呈现鲜明对比。
在当前推进金融创新的过程中,应时刻警惕打着创新旗号但不切实际的所谓金融改革,要从实体经济金融服务需求本身出发探索金融改革的着眼点和创新点,在金融资源的配置上强调先内后外的原则。
（四激励过度和约束不足之争
激励过度和约束不足分别体现在信用评级机构和金融高管的行为之中。
本次金融危机中,标普、穆迪和惠誉三大评级都在美国国会听证上承认“把灵魂出卖给了魔鬼”。
世界公信力最强的的评级公司诚信程度尚且如此,说明在激励和约束的天平之前,自身的利益永远是摆在第一位的。
这一事实也告诉我们:
所有的金融机构必须要建设自身独立的风险评估机制,培养自身风险管控能力;同时也要加强对金融业从业人员的职业道德教育和完善约束机制。
而这一过程需要监管机构的介入。
当前,中国评级市场中三分之二的份额都掌握在美国评级机构手中,中国评级机构在世界市场上没有一点“话语权”;中国本土评级机构屡次进入美国市场都被拒之门外。
这种实力和准入的不对等,使得中国本土信用评级机构处于弱势地位,对中国评级机构的长远健康发展将产生极大制约。
因此,建立自己的独立信用评级机构已经成为攸关金融主权的国家核心利益。
另外,就世界范围来看,中国金融机构高管激励过度的现象并不严重,但这参考的是美欧日等金融高管薪酬水平,相对国内其他行业而言,金融高管薪酬仍稍嫌过高。
因此,监管方仍应时刻告诫金融高管在分配制度上要加强自律。
就中国的实际情况而言,不仅要大力创新激励机制以调动积极性,还应加强各种渠道的约束以限定在可控的范围内。
二、后金融危机时代中国金融监管政策的调整与完善
（一形成一个中心指导:
可持续发展
金融监管目标的中心应是促进本国经济可持续发展,始终引导金融业规范执行国家金融政策,使其坚持以国家产业政策为导向来配置金融资源,重点支持优势行业、重点企业、基础产业和自主创新项目,践行低碳经济;积极支持社会主义新农村建设,把促进农业发展、农民增收和农村经济增长摆在长期发展的战略位置。
大力支持金融业在低碳经济发展和经济结构调整中发挥积极作用。
金融机构要扮演好两个角色:
一
金融监管46
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是低碳经济服务。
要积极探讨金融环保机制、经营策略、管理机制、激励考核体系,从业务流程与规则上把好项目关,完善惩戒机制。
二是低碳金融创新。
近年来在国际金融市场上,面向节能减排、清洁能源利用和可再生能源开发的金融衍生产品正成为具有投资价值和流动性的新型金融资产。
在控制风险的前提下,积极开展绿色信贷及其他碳金融产品和服务的创新,提高产品的定价能力,争取在全球碳金融体系当中拥有更大的话语权、参与权和主动权。
积极促进金融业对农村地区的金融支持。
2006年底,中国推出了调整和放宽农村地区银行业准入政策,是金融机构市场准入方面最为重大的一次政策调整。
市场准入的放松,农村地区金融机构的种类和数量都将出现跳跃式的增长。
根据以往监管的实践和经验来看,各类金融机构的风险控制将是当前和未来一段时间内值得关注和考虑的因素。
此外,在金融监管的方法上也应由标准化监管向相机选择监管转变。
标准化监管不适应于风险多样、市场复杂的金融市场,灵活性的选择性监管则更能体现可持续发展的要求。
中国金融业发展的目标是可持续发展,在金融监管过程中必须始终以可持续发展为中心。
（二稳固两个平台建设:
金融基础设施平台和信息共享平台
此次金融危机爆发后,对国际金融组织和相关国家金融监管当局预警不力、监管失职的批评不绝于耳,建立危机跟踪监测和防范指标体系显得尤为必要和迫切。
而这离不开基础设施平台和信息共享平台的建设。
金融基础设施平台建设主要集中于金融法制建设、支付结算体系建设和征信体系建设。
中国金融法制建设与金融体制改革和金融业风险管理的关系密不可分。
中国应借鉴国际立法的实践,科学界定划分金融业务,对现有各相关法律规定进行相应修改以保证科学监管,并争取实现机构监管向功能监管的根本转变。
功能性监管不仅能为竞争者提供公平竞争的环境,而且能确保消费者或投资者享有公正的保护与细致监管。
此外,还应进一步加强金融执法水平,真正将法制化落到实处。
支付结算体系是实现货币转移的制度和技术安排的有机组合。
安全、高效的支付体系对于加强宏观调控、密切各金融市场的关联、加速资金周转、提高资源配置效率具有重要意义,也有利于推动各类金融工具创新和改善金融服务等。
近期,应进一步强化中国人民银行现代化支付系统的核心地位,大力支持商业银行行内支付系统和票据支付系统的联合、银行卡支付系统和互联网支付系统的相互渗透,鼓励和促进各类支付工具的发展和创新,努力改善农村地区支付服务环境。
征信体系是解决市场经济中信息不对称问题的一种制度性安排,其不仅能为金融机构强化风险管理提供强大支持,也为每一市场主体积累信用财富提供平台和机制,以塑造现代信用文化。
信息共享平台建设主要集中于金融机构监督管理评级体系和风险预警机制的构建。
中国应积极借鉴由国际货币基金组织和世界银行联合推出的“金融部门评估规划”（FinancialSectorAssessmentProgram,FSAP,对金融体系进行监测和全面评估,收集原始数据并建立连续的数据系统,充分利用现代定量分析工具,实现原始数据和加工信息的全行业适度共享。
（三夯实三个基础支持:
金融稳定委员会、消费者保护委员会与创新推进委员会
一是要成立一个独立针对金融领域系统性风险进行监管的金融稳定委员会。
金融机构的综合化经营目前已客观存在,而且也是对内外需求的真实反映,这也直接导致了金融机构之间差异的不断缩小以及大型金融集团的出现。
随着系统性风险范围的扩大,原先监管职能在不同监管部门的重叠以及相互冲突的现象越发严重。
通过组建金融稳定委员会将会对可能引起系统性危机的金融机构进行审慎性监管以保证金融体系的安全和宏观经济的稳定。
当前中国还没有实施显性的存款保险制度,也可将存款保险的这一角色交付金融稳定委员会,以完善对金融机构的激励和约束。
更为重要的是要持续加强宏观审慎监管,以减少金融危机事件对宏观经济造成的损失为目标,关注整个金融体系的健康状况和稳定性,采用自上而下的方法把整个金融体系当作一个投资组合进行管理,注重对整体全部风险的控制。
二是要成立消费者保护委员会。
目前中国的证券投资者保护基金和保险保障基金已相继建立,存款保险制度也在加快建设的过程中。
但现实来看,每年的“315”投诉中,金融机构的霸王条款都会成为公众的焦点;证券市场由于建立时间短,法制建设和信用建设还处于不断完善之中,股价操纵和“老鼠仓”等问题时有发生;部分存款机构也存在软约束和在利己动机的推动下尽其所能地盲目追求资产扩张。
这些问题的出现都不同程度地损害着金融消费者的利益。
此次金融危机也暴露出部分金融机构为追求机构和个人利益,不惜牺牲消费者利益。
因此,应加快对消费者保护的立法工作并强化执法。
三是成立金融创新推进委员会。
近几年来,全球金
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融体系有着非常明显的同质化倾向。
在经济繁荣时期,大多数企业财务及经营状况良好,从单个金融单位来看,这时候扩大信贷规模是理性和审慎的,但如果所有金融机构都扩大信贷规模,信贷总量的快速扩张就在所难免,资产泡沫就会积聚。
简而言之,个体的理性不一定带来集体的理性,单个金融机构的稳定运行不一定能带来宏观金融体系的稳定。
因此,各金融机构应实行差别化战略,加强对金融创新和宏观调控政策的研究。
（四强化四个机制推进:
金融创新、市场约束、激励相容和合作协调
一是要强化金融创新机制。
此次金融危机充分表明,金融创新是把“双刃剑”,它一方面能够发挥转移风险和活跃交易的功能,另一方面,如监管不力而过度创新,它对金融体系的破坏性也会很大。
因此,中国应当切实强化对金融创新的联合监管和有效监管,包括对机构、市场的约束和对投资者的教育引导,要保证金融机构在开展金融创新时充分了解风险、了解市场、了解客户,避免利益驱动下的盲目创新。
同时,金融监管机构也不应因噎废食,惧怕、拒绝甚至阻碍金融创新,而是应当引导各类金融机构根据客户需要、市场变化和自身能力,适度进行创新。
目前中国银行业的发展路径依然以外延扩张为主,这种业务发展路径是典型的高资本消耗特点,风险权重高的贷款业务占比居高不下,对资本充足率提出了高的要求。
这也进一步凸显出中国银行业金融创新能力不足的缺陷。
要实现业务经营模式的根本转变,从高资本消耗型业务为主导的外延式增长模式向内涵式增长转变,就必须要强化和促进金融创新。
二是要强化市场约束机制。
市场纪律是一种市场影响机制,这种机制不仅把监督和约束银行的任务授权给国内和国际的监管机构,同时也授权给市场参与者,而市场参与者的持续约束行为会让银行更加安全和稳健地经营。
新巴塞尔协议也将市场纪律列为监管的第三支柱,强调市场参与者同银行监管机构共同来对银行的经营管理活动实施监督和约束。
市场参与者可通过其市场行为对银行的经营管理活动进行监督和影响,这一过程也会同时影响银行未来的经营决策。
在中国当前金融综合化经营中,要始终以风险为本来控制金融机构的资产规模,对大金融机构不宜放松风险控制和杠杆率约束;对衍生产品应坚持“穿透性”原则,让客户了解基础产品,务必强调资本约束,限制衍生产品的杠杆率并纳入资本充足率监管,以防止道德风险。
金融业的发展应始终围绕服务于实体经济并保持相对稳健的杠杆水平。
三是要强化激励相容机制。
这主要表现为对金融机构高管的激励相容和对金融监管机构的激励相容。
对于金融机构高管的激励相容主要体现在科学合理的薪酬激励机制上。
要大力完善金融机构的公司治理;完善以风险调整后资本收益率为核心的高管绩效考核体系;重视中期风险在薪酬中的重要作用;重视薪酬的分期调整及其与经济周期的关系;重视与薪酬管理有关的信息披露。
目前,中国监管当局的行为尚缺乏透明度,至今尚未形成对监管者进行有效监督检查及其绩效考核的体系。
衡量监管绩效的重要信息,如监管成本、金融机构不良资产及对有问题金融机构的处理方案都未能向社会及时公开,社会公众与监管当局之间信息严重不对称,使监管者缺乏提供有效监管的激励和约束。
综合金字塔式监管当局内部多层代理中的激励冲突和公司治理不健全的金融机构内部的激励冲突以及监管者与金融机构之间可能共谋的情况,金融监管中的激励缺失问题可能更加严重。
鉴于此,金融监管的高成本和社会福利损失可能是一个必然的结果。
因此,监管激励约束的调整目标是要形成社会公众与监管当局、监管当局与金融机构之间的激励相容,通过金融监管的透明度建设、最优契约设计和制度安排以降低监管成本、保持金融体系的稳定和增进社会福利。
四是要强调合作协调机制。
这里的合作协调,指的不仅是金融跨部门监管的合作协调,还强调的是金融监管机构与宏观调控部门之间的合作协调。
在金融创新和衍生品日益复杂的今天,传统金融市场之间的界限日趋模糊,跨部门的监管的合作协调日益重要。
多次危机的经验教训也告诫我们,金融创新须臾也离不开金融监管的多头协调和国际合作,否则金融创新就会酿成局部甚至全局的金融风险。
各个金融监管部门之间要适时协调以适应金融创新步伐不断加快和规模急剧膨胀的新局面。
在当前“分业经营、分业监管”的背景下,更应进一步强化监管机构之间已建立的高层定期会晤制度,就一些重大问题进行磋商;对业务交叉领域和从事混业经营的金融控股集团,实施联合监管,建立监管机构之间的信息交流和共享机制。
此外,在金融全球化条件下,为了有效监管本国商业银行的境外业务以及外国银行在本国的金融业务,还应强化多头协调机制的跨国合作,就监管的目标、原则、标准、内容、方法以及实际监管中发现的问题进行协商和定期交流。
此次金融危机对金融监管机构和中央银行、财政部等宏观调控部门的协调提出了新挑战。
金融监管与宏观调控作为协调整（下转第36页
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（上接第48页体经济平稳运行与维持金融稳定与安全的两个重要手段,其合作协调将有利于避免危机的出现和经济及早地走出低谷。
无论是沿袭分业、多重监管模式的美国,还是早在10年前就开始实行完全混业监管模式的英国,在这一问题上都是不成功的;而中国由于具有自身独特的制度优势,在这一次危机发生和处理过程中也被证明是有一定效果的。
目前需要做的是,在未来的实际操作中扬长避短,更好地发挥制度优势。
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昝剑飞
通过司法渠道解决,不应属于药害保险救济的范围。
《医疗事故处理条例》第四十六条规定:
发生医疗事故的赔偿等民事责任争议,医患双方可以协商解决、可以向卫生行政部门提出调解申请,也可以提起民事诉讼;第五十条规定了医疗事故赔偿的项目和标准计算,并对医疗事故赔偿的标准计算也进行了详细规定。
2009年6月实施的《中华人民共和国食品安全法》第九十六条“消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。
”,即货物价款1:
10的赔偿标准,为药害事件救济计算标准提供借鉴之处。
在药害事件赔偿鉴定机构和鉴定标准问题上,全国政协委员肖红（2009则认为应制定一套鉴定标准,对患者受到伤害的程度进行分级,并确定不同的补偿数额。
在药害事件的认定程序和纠纷处理机制上,首先是要明确药害事件的责任主体;其次,应建立药害事件的第三方鉴定机构,以保证鉴定结果客观公正。
4、基于商业保险模式构建药害事件救济制度操作方式。
由于商业保险的基于精算为基础的营利本质特点,在制度建设初期会让企业或个人望而却步。
事实也证明,个别保险公司曾经推出的严重不良反应险种,处于“叫好不叫座”的尴尬境地。
因此,在排除短期内采用强制险和享受农业保险财政政策性补贴保费的可行性后,具有借鉴意义的是采用尽快出台地方性法规,引进风险抵押金的制度设计。
近期内可以借用行政手段,借鉴火灾险的设计经验,引进风险抵押金和商业保险让企业二择一的方式,有利于商业保险责任险的实施。
五、结束语
从我国基本国情和现行法律规制基础来看,药害事件保险救济制度是政府主导的,企业和个人共同参与药品安全风险防范体系,是对涉及药害事件的个人或企业进行商业性经济补偿的市场运作模式。
由于药害事件侵权的广泛性、因果关系复杂性等特点,再加之侵权损害赔偿、责任保险、行政补偿、救济金补偿、社会保险等措施各有利弊,目前最适当的方案是应通过引入第三方保险公司,政府采用行政手段推动,构建基于商业保险的药害救济制度,转移医药企业的部分风险,以吸引医药企业共同参与,减轻政府管理和协调成本。
长远发展目标是最终走向强制责任保险和社会保险的方式。
参考文献:
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（责任编辑:
周智立
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