德钦县集体林权制度改革汇报材料.docx

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德钦县集体林权制度改革汇报材料

德钦县集体林权制度改革汇报材料

中共德钦县委、县人民政府

（2007年12月5日）

尊敬的孔副省长，各位领导：

在我县深化集体林权制度改革试点工作进入攻坚的关键时期，孔副省长一行在百忙当中抽出时间到我县开展集体林权制度改革调研工作，充分表明了省委、省政府高度重视藏区集体林权制度改革工作，表明了省委、省政府对德钦各项建设事业的高度关心和支持。

在此，我谨代表中共德钦县委、县人民政府及全县6万各族群众对孔副省长一行表示衷心的感谢！

下面我就德钦县集体林权制度工作开展过程中的一些主要做法，遇到的困难和问题向各位领导简要汇报如下：

一、德钦县林业基本概况

德钦县国土面积7273平方公里，其中林业用地面积563240.1公顷（即：

8448615亩），占国土面积的77.44%；非林业用地面积164060.9公顷（即2460913.5亩）,占国土面积的22.56%。

林业用地面积中按林地权属划分，国有林面积为318326.4公顷（4774896亩）,占林业用地面积的56.52%；集体林地面积241806.5公顷（3627097.5亩），占林业用地面积的42.93%；个人林地面积3107.2公顷（46608亩）；占林业用地面积的0.55%。

（一）全县林业用地国有林为主，主要集中在自然保护区：

白马雪山国家级自然保护区总面积216606公顷（3249090亩），其中林业用地面积171690.2公顷（2575353亩）,非林业用地面积44915.8公顷（673737亩）.

（二）生态公益林面积按地类划分：

全县生态公益林总面积535021公顷。

其中：

有林民面积370061.5公顷，占生态公益林的69.17%；蔬林地面积1689.1公顷，占生态公益面积的32%；灌木林地面积154392.9公顷，占生态公益林面积的28.86%；未成林造成地面积1342.4公顷，占生态公益林面积的0.25%；无立木林地947.6公顷，占生态公益林面积的0.17%；宜林地面积6587.5公顷，占生态公益林面积的1.32%；

（三）生态公益林面积按工程类别划分：

1、天保工程面积：

363095.8公顷，占生态公益林的67.87%；

2、退耕还林工程面积：

472.6公顷，占生态公益林的0.09%；

3、自然保护区面积：

171407.2公顷，占生态公益林的32.04%；

4、其它工程面积：

23.8公顷，

5、非工程面积：

21.6公顷；

（四）生态公益林面积按事权划分：

1、国家公益林地面积：

430746公顷，占生态公益林的80.51%；其中：

国有面积为252162公顷，集体面积为178584公顷。

2、地方公益林地面积：

104275公顷，占生态公益林的19.49%；

（五）商品林面积按地类划分：

全县商品林总面积：

28214公顷，其中：

有林地面积：

24125.3公顷，占商品林的85.51%；疏林地面积25公顷，占商品林的0.09%。

灌木林地面积4043公顷，占商品林的14.33%；未成林造林面积：

11.7公顷，占商品林的0.04%；无立木林地面积：

0.4公顷，宜林地面积：

9.2公顷，占商品林的0.03%。

全县森林覆盖率为71.8%，比全州的73.9%低2.1个百分点。

二、德钦县集体林权制度改革工作开展情况及主要做法

2006年7月，省委、省政府召开集体林权制度改革工作座谈会议之后，德钦县集体林权制度改革按照省、州的统一布署，于2006年10月开始着手前期的各项准备工作，及时成立了以县委书记为组长，县长为第一副组长，人大、政府、政协分管领导为副组长的德钦县深化集体林权制度改革领导小组，领导小组下设办公室，办公室主任由县林业局党委书记担任，并抽调了全县专业技术好、工作能力强的林业及相关部门工作人员充实到林改办公室，负责开展日常工作。

目前集体林权制度改革试点乡的林改工作已进入最后的攻坚阶段。

根据中央、省两个九号文件精神，以及州委、州政府关于全州集体林权制度改革的相关文件精神，结合德钦县情、林情实际，我们认为这次林改不仅是以林业林权为核心的一次林业管理体制的改革，更是一次农业农村生产资料的再分配，涉及农村千家万户广大农民群众的切身利益。

按照上级界定的林改范围，这次林改对象主要是集体人工商品林、生态公益林、天保工程区、天然林、自然保护区不纳入本次林改范围。

由于我县地处“三江并流”世界自然遗产腹心地带和长江上游地区，既是天保工程实施区又是白马雪山国家级自然保护区的主要分布区，因此，我县的生态公益林面积占全县林业用地面积的95%，仅余5%的商品林也全是天然林，如果不将上述林地纳入此次林改范畴，将无法实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”的改革目标。

我县有216606公顷的国家级自然保护区，其区内林权构成情况复杂，有国有林、集体林、责任山、自留山、个人林木，同时我县“三江并流”世界自然遗产保护范围以海拔2500米为界限，其保护范围林权结构复杂，此外，国家重点公益林的区划界定，按当时政策，将区划范围规定为以江心为点、平行延伸至2公里内的第一重山脊为界，而我县90%以上的集体林均在此范围内。

上述林地如在林改过程中不纳入改革范围，不明晰权证，不完整确定四至界线，将无法与下一步的林改后续政策相对接（如：

生态效益补偿机制、赎买机制以及大江大河开发、矿业开发过程中林地征占用补偿等有利于农户受益的政策相接轨）。

同时，我们认为在林改过程中过于明细权属，会对今后的基础建设以及农民生产生活带来负面影响。

为此，我县将这次集体林权制度改革的初步思路确定为：

改革范围：

全县所有权属为集体的林木，林地（包括保护区、天保工程区，公益林等）。

改革的重点：

整个林改工作必须坚持农村土地基本经营制度，坚持“多予、少取、放活”的方针，在保持集体林地所有权不变的前提下，确立经营主体，明晰林地所有权和林木所有权，放活经营权、落实处置权，保障收益权，完善配套改革、健全服务体系、强化科技支撑、转变管理方式，充分调动农民和社会参与林业建设的积极性，进一步改善和发展生产力。

改革的方式：

一是有林地实行以亩折股，均股到户的形式进行改革。

其主要原因是我县森林及林下资源十分丰富，山区群众生产生活对森林的依赖程度很高，松茸、虫草等各类产品是我县山区群众最主要的经济来源。

因此，在有林地的权属划分中，如果将其所有权划分到户，必然导致出现难以调解的利益纠纷。

而实行均股到户、所有权到组，既能减少各种纠纷又能切实保护农民的切身利益。

二是宜林地实行均山到户。

集体林权制度改革的一个主要目的就是明晰产权，实现权、责、利的统一。

将宜林荒山的权属划至各农户，有利于激发所有权人对个体林地的经营管理，变土地优势为经济优势。

我县集体林权制度改革的工作步骤是：

首先在拖顶乡进行试点，集中全县林改工作、技术人员、各乡镇具体负责林改工作的副乡镇长参与林改试点工作，总结经验，在全县进行推广。

在开展试点工作的同时，对全县林权林界和行政区划状况进行摸底调查，先对省界、县界、乡界有争议地段进行排查，特别是部分省界乡界只有工作界线，必须先达成书面协议，之后以“两山三定”划分时的档案资料、行政区划相关文件及森林资源二类调查数据为主要依据，逐步划清国有林与集体林界，划清乡与乡、村与村、组与组之间的林权界，最后按林改进程进行确权发证。

德钦县集体林权制度改革试点工作的主要做法：

（一）确保两个保障

1、确保组织保障。

县、乡两级党委政府把集体林权制度改革工作作为一项惠民利民的农村深层次改革，给予了高度重视。

主要表现在：

一是林改试点工作在全州启动时间早，安排布置及时，人员抽调力度大，工作实施步骤规范，督查指导措施落实，经费保障有力；二是对此次林改工作做了大量的政策和县情调研工作，在掌握整体情况的前提下，把保护区、天保工程区和重点公益林等权为集体所有的林木、林地全部纳入了这次林改范围，其目的在于通过这次改革，做好下一步与国家正在试点进行的生态公益林补偿机制、重点建设项目林地赎买机制等林业政策的对接工作，拓宽广大林农的增收渠道，同时林改工作与县的林产业发展思路接轨，促进林农的护林造林积极性。

三是实行各级党政一把手亲自抓、负总责，分管领导具体抓的领导责任制。

按照“县直接领导、乡（镇）具体组织、村组操作实施、部门指导服务”的要求，县、乡、村“三级”都成立了由党政一把手挂帅，相关部门参加的领导机构及办公室；派驻了由县处级领导任组长的乡镇林改工作协调指导组；成立了由一名人大副主任为组长的县级林改工作督导组；抽调熟悉农村工作、林改业务、工作能力强的各乡镇分管林业副乡（镇）长组成试点乡驻村林改工作组；制定了协调工作组、驻村工作组、技术指导组及办公室工作职责和管理办法；真正把林改工作责任落实到了各责任主体，把任务分解到了个人。

县乡抽调林改试点乡工作人员及技术人员达80人。

2、确保经费保障。

县、乡两级政府把优先保障林改经费作为各项工作重点，对林改经费投入进行重点倾斜，重点安排，在县级财政运转十分困难的情况下，千方百计筹措林改工作经费。

我县开展林改试点工作以来，共投入林改工作经费78万元，其中：

州政府补助50万元,县级财政投入18万元,县级挂钩部门筹集10万元。

同时，抽调3张车辆，专项用于县林改指导组、驻村林改工作、林改办工作。

（二）强化了两项措施

1、强化宣传培训。

一是广泛宣传，采取召开会议，张贴标语、刊出黑板报、广播电视宣传等形式，广泛深入宣传《中化人民共和国森林法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》和省、州深化集体林权制度改革的文件精神，把林权制度改革的目的意义、政策措施全面深入宣传到群众之中，使林改政策深入人心。

二是层层组织好业务培训。

我县高度重视对林改技术业务的培训工作，采取以会代训、集中培训、参加省州林改技术骨干培训等多种方式分级组织好业务培训，使各级干部队伍和林改工作人员掌握了业务要点和政策要求。

2、强化督查调研。

县级成立的林改指导组进驻试点乡，全权负责林改试点工作开展随时听取和掌握试点乡党委政府和驻村林改工作组及林改办的工作汇报和林改试点工作动态及时上报情况，安排部署和调整各阶段工作，协调解决林改工作中的困难和问题。

县委、政府主要领导和分管联系领导多次深入到林改试点乡的各个村组，对林改工作开展情况进行督促、检查和指导。

县林改指导组、乡党委政府、驻村林改工作组反映的各类问题及调查研究中发现的问题，及时进行研究，作出具体处理意见。

（三）把好了两个环节

1、把好调查摸底环节。

我县在集体林权制度改革试点工作开展过程中，十分重视做好调查摸底工作，采取了民政、档案部门配合查阅历史档案、知情干部群众指认、山证核对、相邻山主对证等方式开展调查摸底工作，对自留山、责任山、共管山等集体山林进行全面调查，分类摸清村、组山林和林权情况。

在调查摸底阶段较为准确地掌握了试点乡的各种林地面积、户数及人口。

按照林改界线认定表，组织村民小组共同认定山林界线，并形成书面材料，双方签字盖章认可后，对调查摸底情况进行了张榜公布。

2、把好了方案制定环节。

在调查摸底掌握情况的基础上，根据大多数群众的意愿制定集体林权制度改革方案。

在制定村民小组林改方案时，采取了先将拟定的方案报村级领导小组初审，提出修改意见，然后返回村民小组继续补充完善，之后召开村民大会或村民代表（户主）会议，由三分之二以上参会人员表决通过后，再报村委会审核批准实施，确保了方案的可操作性和严密性。

生产小组的林改方案实行一村一策，由群众充分讨论后决定，不搞一刀切，不强求全县统一。

（四）突出了两个重点

1、突出抓好林权勘验这个重点。

一是充分利用好森林资源二类调查成果，把“二类调查”村级森林资源数据作为村级山林面积的控制数，以林班小班面积、蓄积量作为村级山林面积分山、分股的依据，将因子表、林相图印发到乡镇、村委会，并把林相图与1：

50000地形图配合起来使用。

二是精心组织林权勘验工作，明晰林木林地权属。

我县按省、州要求，在边完成走界认界、确定四至，全面核实自留山、责任山等山林，进行确权登记，划分集体林的基础上，采取“三步走”开展林权勘验工作：

第一步，以抽调的各乡镇分管林业副乡（镇）长、村组干部和林业技术人员为主，以村为单位对组与组、村与村、乡与乡、县与县之间的林权勘验进行前期调查摸底，全面掌握各村组行政区界和林界情况，对林权权属无争议的村组及时进行张榜公示，对权属有争议的及时开展调处工作；第二步对没有权属争议的村组林权勘界工作由技术组到现场再次进行踏山认界，借助GPS定位仪、测绳、1：

50000地形图进行林权勘验工作；第三步，在完成林权勘验后，由林改办集中全县林业技术人员按分组情况，以驻村林改工作组为单位，开始转入内业档案材料制作和微机录入工作，这种方法在一定程度上加快了我县林改工作的进度，对图文表册等资料的填报制作方面能够最大限度减少失误，对档案资料的规范化建设起到了积极的促进作用。

2、突出抓好纠纷调处这个重点。

纠纷调处工作成功与否事关整个林改的成败，是集体林权制度改革工作的重中之重。

在抓好集体林权制度改革纠纷调处工作方面，我县一是采取了下达调处纠纷硬指标的做法。

要求各乡镇辖区内的纠纷必须100%进行调处，调处成功率要求达到两个95%以上（纠纷数量调处率达到95%以上，纠纷面积调处率达到95%），实行一票否决制，达不到相应考核指标不予验收。

二是县、乡、村成立纠纷调处机构。

县级成立了由分管林业副县长为组长的纠纷调处领导小组负责乡镇与乡镇之间的林权纠纷及应由县级调处的其它林权纠纷。

乡级纠纷调处机构由乡（镇）长担任调处领导小组组长，负责调处村与村之间的林权纠纷。

村级纠纷调处领导小组由村驻村林改工作组长担任，负责调处组与组之间的林权纠纷。

三是林权纠纷调处实行辖区责任制。

坚持下调一级的原则，分级对矛盾纠纷进行调处，做到户与户的矛盾不出小组。

组与组的矛盾不出村，村与村之间的矛盾纠纷不出乡镇，乡与乡之间的纠纷争议经乡镇协调仍不能解决的，由县调处解决。

总体要求是把矛盾纠纷解决在基层，解决在萌芽状态，确保社会稳定和林改工作顺利开展。

拖顶乡开展林改试点工作以来，共排查林权纠纷52起，其中已调处47起，未调处纠纷5起。

未调处纠纷中乡与乡界1起，村与村界2起，组与组界2起。

四是严格规范纠纷调处程序。

要求做到即尊重历史又照顾现实，按照政策、依据证据、规范调处的程序，本着有利于改革、有利于林业发展、有利于社会稳定的原则依法进行调处。

五是经多次协调处理无法达成协议的争议地块，经争议双方明确争议范围、界线和面积后签字认可，暂不列入集体林权制度改革范围。

六是在纠纷调处过程中进一步完善了村组的村规民约。

（五）完善了两项工作

1、完善立卷归档工作。

一是严格规范林权纠纷调处档案资料管理，做到了资料齐全，有据可查。

二是严格按省委省政府要求制定方案、规范程序、规范各种表格、规范林权勘验和分山结果公示等制度，做到了登记内容统一、操作程序统一、业务标准统一、痕迹资料统一。

三是制定了林改档案管理办法。

将林改资料的归档范围、内容、方法和分级管理的要求进一步细化和明确。

对县乡档案管理进行专题培训，聘请档案管理人员进行专题讲解和辅导。

四是计划对县级林改档案资料的整理、立卷、归档采取由县档案局分乡指导，县专项安排经费，档案局统一提供国标档案盒和案卷目录、装订材料等办法，同时，由县档案局组织力量直接指导各乡镇的档案管理工作，并对每个乡镇的一个村委会的林改材料进行归档试范。

2、抓好林权证信息录入和制证发证工作。

林权证的制证和信息录入工作，除试点乡一次性完成外，其余乡镇下一步计划由县级林改办统一组织。

采取以乡镇为单位组织微机录入，内外业完成一个村录入一个村，逐村逐组开展林权证信息录入和制证发证工作。

同时，林改办加强对各乡镇各类表目图册的制作、填报工作的指导、检查和审核把关工作。

这次林改与土地承包到户相比，改革的范围更大、情况更复杂、历史遗留的问题更多。

因此，我们在林改试点工作开展期间，始终保持清醒的头脑，综合考虑各方面的情况，特别是调查摸底阶段反复核实各类情况，提高各级干部掌握政策和把握方向的能力，做好政策宣传工作、组织保障工作和经费保障工作，试点工作目前进展比较顺利。

三、德钦县集体林权制度改革工作面临的主要问题

（一）集体林产权不明，产权虚置现象严重，配套政策不完善。

追溯我县林业改革的历史，由于在“两山三定”时缺乏各种必要的技术手段，集体林界定工作中存在很多漏洞，导致国有林和集体林、乡与乡、村与村、组与组之间的林界不明，甚至自留山、责任山的划分也没有到户，实行集体管理、集体经营。

这给我县的林改界定工作带来巨大的困难。

此外，山林产权虚置现象严重，尽管国家出台了许多关于山林资源可以进行拍卖、转让、租赁的政策，但由于市场化运作的条件尚不成熟，在实际工作中还未付诸实施。

（二）保护与发展之间的矛盾突出。

我县地处金沙江、澜沧江上游，是“三江并流”世界自然遗产的重要组成部分，也是国家天然林保护工程重点实施区域，生态地位极为特殊，生态保护任务繁重，地方经济建设与生态保护之间的矛盾十分突出。

（三）林改技术力量薄弱，信息不畅，缺乏必要的现代技术支撑。

集体林权制度改革直接涉及群众的切身利益，因此在实地的区划界定中，不仅要求林改工作人员具备良好的业务技能，还必须认真细致的开展实地踏山认界和林界划定工作。

从目前的情况看，我县林改技术力量总体薄弱，专业技术人员总量不足，业务拨尖人员更是少之又少，技术力量亟待加强。

此外，由于我县没有大比例尺的地形图，外业绘图只能使用1:

5万的图纸，加之林情复杂，造成实地勘界时误差加大。

（四）纠纷调处工作面临的问题。

通过试点乡集体林权制度改革，我县对经多次协调处理无法达成协议的争议地块，目前采取了由争议双方明确争议范围、界线和面积后，签字认可，暂不列入集体林权制度改革范围的措施，但从长远着眼，必须对争议区的权属进行合理调处。

建议将难以达成协议的林权争议区林地所有权划规国有林地，但林地使用权可按历史习惯，让双方村民共同享有。

四、需要向省委、省政府帮助解决的困难和政策建议

（一）为了进一步保护好我县天然林资源，使天然林资源保护工作得到延续，要求将我县列为天保工程区森林生态效益补偿机制试点县，从2008年开始在我县启动森林效益补偿工作。

这有利于激发广大林农的造林、护林积极性，也有利于明晰产权，强化国有林管护工作，促进林产业发展。

（二）《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》及《云南省委、省人民政府关于加速林业发展的决定》两个9号文件，明确指出：

“要深化国有林场改革，逐步将其分别界定为生态公益性林场、商品经营性林场。

生态公益性林场要以保护和培育森林资源为主要任务，按从事公益性事业单位管理，所需资金按行政隶属关系由同级政府承担”。

我县两个国有林场均属生态公益林场，担负着管护全县天然林资源的重任。

特请求进一步确认林场为事业单位的性质，以便落实天保职工的待遇。

（三）建议国家、省尽快理顺野生动物肇事补偿机制，按野生动物的保护级别，建立中央、地方分级补偿机制。

（四）林改经费落实困难。

根据林改实施方案，我县将于明年全面铺开集体林权制度改革工作，需要解决的首要问题就是落实工作经费。

从今年的试点工作看，林改工作强度大，要求高、政策性强。

县级财政无法拿出专项的林改经费保障此项工作的顺利开展。

目前县林改办所需的各项设备已就位，除试点乡外，其余乡镇的林改办仍然处于筹备阶段，各乡（镇）的档案管理设备紧缺，必须尽快加强各乡（镇）的档案设施设备建设。

从今年拖顶乡林改试点工作开展看，每个乡镇约需要30万元的林改工作经费（不含设施设备投入），但我县财政自给能力仅为10%，根本无法配套解决其余7个乡镇200多万元的林改工作经费，因此，恳请省、州给予林改工作经费保障。

五、我县下一步的林改工作安排

拖顶乡林改试点工作结束后，计划召集全县各级（镇）党委、政府主要负责人，分管林业副乡镇长及有到林改领导小组各成员单位负责人召开一次试点工作总结大会，以拖顶乡林改试点工作和结束后形成的文字档案、资料成果展示为重点，总结试点工作取得的经验，查找和剖极存在的问题，形成文字材料，在全县范围内进行学习推广。

及时制定各乡（镇）林改实施方案。

争取2008年2月底全面启动我县集体林权制度改革工作。

最后，再次向各位领导区莅临我县开展林改调研工作表示衷心的感谢，同时感谢省委、省政府多年来对我县经济社会发展的大力支持。

我们有信心、也有决心在省委、省政府、州委、州政府的坚强领导和关心支持下，按照既定的工作方案，全面完成我县集体林权制定改革。