浅谈我国高等职业教育法制的完善.docx

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浅谈我国高等职业教育法制的完善

浅谈我国高等职业教育法制的完善

论文关键词：

高等职业教育法律制度完善

论文摘要：

高等职业教育是高等教育的一种新类型。

我国高等职业教育经过近几年的快速发展，办学规模已占高等教育的半壁江山。

但规范高等职业教育的法规建设显得相对滞后，至今还没有一部独立的法律，严重阻碍了高等职业教育的可持续发展。

目前高等职业教育法制存在一些问题，应该尽快制定《中华人民共和国高等职业教育法》，并完善相关配套的法规体系建设，健全法律的执法机制与监督机制，为高等职业教育健康发展保驾护航。

高等职业教育是我国高等教育的一个新的类型，这已在教育界形成了共识。

高等职业教育近几年的快速发展，使我国高等教育从精英教育迈入了大众化教育行列。

高等职业教育在其规模迅速扩张的同时，相关理论基础、法律法规建设显得相对滞后，如何遵循高等职业教育的规律，完善高等职业教育的法律制度，对我国高等职业教育的健康发展具有重要意义。

一、我国规范高等职业教育的法规建设综述

（一）确立高等职业教育的法律地位

1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）规定：

“职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育。

”“高等职业学校教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或者由普通高等学校实施。

“这是建国几十年来．特别是改革开放以来，我国职业教育改革与发展经验的结晶，为职业教育的发展提供了强有力的法律保障”。

这是我国第一次把高等职业教育以法律的形式固定下来。

1998年《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第68条规定：

“本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。

”这进一步确立了高等职业教育的法律地位。

首先它是职业教育，不同于普通教育，不同于学术型、研究型、工程型教育类别。

其次，它又属于高等教育范畴，区别于职高和中等职业教育，是职业教育的高级阶段。

（二）确定办学类型定位

1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出要“积极发展高等职业技术院校”，“逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系。

”“高中毕业生一部分升人普通大学，一部分接受高等职业技术教育。

”该《决定》不仅首次提到“高等职业技术院校”，并且对高等职业教育的内涵进行了初步的阐述，将其定位为：

“高中后实施、有别于普通教育、与行业配套的一种新型教育类型。

”

教育部《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》中指出：

“高等职业教育是我国高等教育的一种新类型。

”这就真正确立了高等职业教育的地位。

《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确指出：

“我国高职教育是高等教育的重要组成部分，要大力发展高等职业教育。

”《教育部关于以就业为导向，深化高等职业教育改革的若干意见》指出：

“高职教育是高等教育体系的重要组成部分，也是职业教育的重要组成部分。

”

（三）明确人才培养定位

《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》进一步指出：

“高等职业教育是高等教育的重要组成部分。

要大力发展高等职业教育，培养一大批具有必要的理论知识和较强的实践能力，生产、建设、管理、服务第一线和农村急需的专门人才。

”

（四）规定高职办学条件

（五）提出办学质量要求

二、现行高等职业教育法制存在的问题分析

（一）法制的滞后性

1．我国发展高等职业教育到现在已有三十年的历史了，1995年9月1日起施行《中华人民共和国教育法》，1996年9月1日起施行《职业教育法》，1999年1月1日起施行《高等教育法》，到目前尚未颁布《中华人民共和国高等职业教育法》（以下简称《高等职业教育法》），严重制约了高等职业教育事业的发展。

2．《高等教育法》第十三条规定：

“省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。

”但高等职业教育尚未真正纳入省政府统筹协调范围之内，地方高等职业院校很难依法获得第五十五条规定的教育经费，造成办学经费投入严重不足等诸多问题。

第三十三条规定：

“高等学校依法自主设置和调整学科、专业。

”省级教育主管部门严格控制，对高职学校来讲其实这根本就不可能。

同时也缺乏“双师型”教师的条款，不利于激励人才流向高等职业教育岗位。

3．《职业教育法》第二条规定：

“本法适用于各级各类职业学校教育和各种形式的职业培训。

”但是，高职教育是在近几年才快速发展的，地方高等职业院校无法直接引用其中的相关条款，诸如资金投入、“订单式培养”、“顶岗实习”、招生及就业等问题，严重制约了高职教育的发展。

（二）法制的依附性

1．我国高等职业教育严重依附于其他教育法。

由于《高等职业教育法》没有出台，高等职业教育只得依附于《职业教育法》、《高等教育法》、《教师法》和其他相关的法律制度。

2．我国高等职业教育依附着政策性文件的主导和调控。

从中共中央、国务院到省、地（市）、县（区）人民政府等部门颁发的《决定》、《意见》、《通知》、《计划》等等。

（三）法制的零碎性

从表面形式上看我国高等职业教育法律法规已初具规模，但缺乏相对独立、完整的法律体系。

1．规范高等职业教育的法律散见于各类教育法规之中。

《教育法》只提到职业教育，《高等教育法}69个条文中仅有一处出现了“职业技术教育”字样，《职业教育法》主要规范初等和中等职业教育。

2．高等职业教育程序法缺失。

法律分为实体法和程序法两类，实体法是规定人们权利义务的法律，而程序法是为保证实体法规定的权利义务关系的实现而制定的有关行政和司法程序的法律。

《职业教育法》的规定过于原则，多是宏观方面的条条框框和原则性规定，缺乏具体的操作程序和实施步骤。

尽管可用其他教育法来指导高等职业教育办学，但谁来办高等职业教育、怎么办好高等职业教育?

具体行为执行的方式、形式如何?

强制执行的条件、范围如何?

行业配合与监督、审查程序等等程序却没有规定，高等职业教育缺乏协调高效、令行禁止的运行机制。

（四）法制的非权威性

1．《职业教育法》是职业教育的基本法，但对高等职业教育就显得缺乏针对性。

各级政府部门制定的规章同样缺乏针对性，权威性难以体现。

2．有些本应用法律条文规定的内容，却以政策性条文加以规定，其权威性明显不足。

政策性规定的内容，因地域差异、职能部门的重视程度和执行者的主观等因素，在具体行政行为上存在不一致性，在实施中存在不到位甚至不实施、不兑现的现象。

3．由于立法的角度不同、颁发的部门或地域不同，以及实施的时间不同，现行规范高等职业教育的一些法律法规等存在许多交叉和矛盾。

4．对于违反相关法律行为，无可依据的强制措施，更找不到制裁的办法。

《高等教育法》第三十三条规定：

“国家保护教师的合法权益，改善教师的工作条件和生活条件，提高教师的社会地位。

教师的工资报酬、福利待遇，依照法律、法规的规定办理。

”《教师法》第二十五条规定：

“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。

”我国大多数高职学院是从中专学校升格的，以前工资享受的提高10％的待遇，升格后被取销了；现在国家公务员实行了生活补贴，大多数中小学教师也参照执行，唯有高职学院教师生活补贴没有纳入地方财政拨款。

（五）法制环境不良

1．观念性障碍。

有些政府部门甚至是教育行政部门存在着忽视高等职业教育的倾向，直接导致了政府对高等职业教育政策支持的削弱，资金投入不足，这严重制约了高等职业教育的发展。

社会歧视观念依然存在，认为高等职业教育是一种低水平、低层次的教育，报考高职院校是一种“无奈”的选择。

"

2．体制性障碍。

一方面，法律体制没理顺，具体表现在：

其一，上位法定位不规范。

《职业教育法》第一条指出，“根据教育法和劳动法，制定本法。

”在这一规定中，没有提到根本法——《宪法》，很容易使人们认为，“推进职业教育只是教育部门和劳动部门的事，是比较明确的行业行为。

”其二，原则性条文过多，规范、操作性条文太少。

有很多条文表述模糊，一些重要的概念笼统含糊，类似“鼓励”、“可以”、“应当”、“逐步增长”、“一定比例”、“适当”、“酌情”等词语频繁出现和不当使用，导致法律缺乏可操作性、规范性和约束力。

其三，法律规则要素不全。

“在逻辑结构上，法律规则都是由假定、处理和法律后果三部分构成的。

”但在《职业教育法》中，不少法律条文只有假定和处理而无法律后果，导致一些法律关系主体虽不履行义务却不必承担法律责任；一些法律条文对适用主体或者违法惩处主体的规定也不明确，导致执法主体互相推诿、互不负责，最终使规定的法律条文成为一纸空文。

另一方面，管理体制不顺，首先是管理部门关系不顺，教育部门负责学历证的发放，劳动部门负责职业资格鉴定与证书发放，经过高等职业院校培养培训的学生，在获得学历证书后，仍然需要经过劳动部门的培训鉴定，才能获得职业资格证书，这造成学历证书与职业资格证书的脱节；其次是内部管理不顺，国家和地方教育行政部门对高等职业教育职成教育部门和高教部门都能管理，结果反而造成两个部门谁都没有管好的局面。

3．政策性障碍。

一是缺乏具体可操作的配套法规和实施办法，高等职业教育在教育规划、经费投入、管理体制、运行机制及劳动就业等方面，缺乏有力的法律保障。

二是高等职业教育不能享受与普通高等教育同等的政策待遇，缺乏政策的公平性。

如《高等教育法》第32条至第38条规定了高等学校有7项办学自主权，但高职院校在招生、课程开发、教师聘任等方面仍缺乏根据学校发展需要自主选择的权力。

《教育法》第十四条规定：

“高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。

”但高等职业教育却交由地方人民政府管理，明显违反了《教育法》。

4．经费性障碍。

根据发达国家的统计，职业教育的成本是普通教育的2．5倍，而我国高等职业教育的经费投入明显不足。

有资料表明，职业教育经费在整个财政预算内教育经费中所占比例呈逐年下降趋势。

目前，高等职业院校生均事业经费尚不足普通本科院校的一半。

很多省市没有按要求制定生均经费标准，高等职业教育的专项经费也很少。

举办高等职业院校的部门、行业，也没有按办学规模拨足办学经费。

企业缺乏举办职业教育的积极性，也缺乏承担职业教育经费的法规约束。

高等职业院校主要依靠收取学杂费来维持运转

5．互动性障碍。

《职业教育法》对企业参与职业教育的规定缺乏强制性和约束力，各项规定很难落到实处。

高职教育与地方经济建设紧密相连，但不少高职专业、课程建设与社会经济发展严重脱节，企业缺少参与产教合作的热情，学生也很难得到去企业实习的机会，造成高职学院培养的学生不能完全胜任社会和企业工作的需要。

三、我国高等职业教育法制完善的主要措施

教育部在2009年工作要点中明确指出：

“加快修订《职业教育法》进程”。

教育部副总督学、职成教司司长黄尧指出：

“进一步加强职业教育的法制建设，尽快修订《职业教育法》，制定《终身学习法》，完善与两部法律相配套的条例、办法，地方也要建立健全职业教育相关规章制度，加强对职业教育工作的督导检查，从制度上保证职业教育持续健康发展。

”因此，制定和完善我国职业教育法成了当务之急。

要想使高等职业教育有全面、权威法规的保障，制定一部具有可操作性、制约性、客观性和科学性的《高等职业教育法》迫在眉睫。

（一）制定高等职业教育法

我国《职业教育法》和《高等教育法》皆为一种跨类别、跨层次的教育法律，由于立法时高等职业教育尚处于初创阶段，涉及高职的内容不多，且多是目标性、原则性的，对高等职业教育的性质、根本任务、管理体制、管理职责、运行机制、办学条件、人才培养模式、教学质量、评价标准、经费来源、师资、企业的职责等等均未做出明确的规定。

没有根据高等职业教育的特点有针对性地进行立法，因此在制定《高等职业教育法》时，必须明确以下内容。

1．明确高等职业教育地位。

应明确高等职业教育是处于与普通高等教育并列的、同等重要的地位，以及建立在国务院领导下，