公共财政视野下的政策性农业保险投入研究.docx
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公共财政视野下的政策性农业保险投入研究
珠海学院
《公共财政学》课程论文
公共财政视野下的政策性农业保险投入研究
年级专业：
姓名学号：
指导老师：
二〇一一年十二月二十九
摘要
农业保险是农业的“保护伞”，农业保险的推广有益于稳定农业生产，保障农业质量，减轻灾后救济农业的压力与推进农业稳步发展的作用。
但是长期以来，政府对其财政投入扶持十分有限，致使农业保险始终无法做大做到位。
随着近年来“三农”问题的不断升温，农业保险对“三农”的“保护伞”作用日益突出，政策性农业保险又再次受到了政府和社会的关注与重视。
2004年，中央一号文件明确指出：
“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。
”从此，政策性农业保险开始进入了正式轨道。
本文通过对农业保险的性质与重要性等方面的分析，发现发展农业保险离不开政府的支持。
其中，笔者还对全国部分农业保险试点地区进行了对比分析，试图从财政补贴与农业保险险种的结合点中分析地区差异对险种保费补贴的影响以及其存在的问题，探讨在农业保险补贴投入下，地区农业发展的前后变化，为我国政策性农业保险更好更快的发展提供对策与建议。
关键词：
政策性农业保险；公共财政；保费补贴；能繁母猪险；
Abstract
Agricultureinsuranceisumbrellatotheagricultureindustry，popularizeagricultureinsurancebenefittheproductsofagriculturesandensurethequalityofagriculture，inthemeantime，reliefthestressonthedamageagricultureandimprovethedevelopmentofagriculture.Butforalongtime，governmentislimitedfinancetosupporttheagricultureinsurancesothatitcannotmakesabigdifference.WiththeproblemofAgriculture，RuralareasandFarmersbecameaheattrend，agricultureinsureplaysmoreaimportantroleintheAgriculture，RuralareasandFarmers，thepolicy-basedagricultureinsurancegetthefocusandconcernfromgovernmentandsocietyagain。
In2004，theNO.1documentintheChinacentralgovernmenthadclaimedclearly，Speedinguptoestablishthesystemofpolicy-basedagricultureinsurance，andtakesomeagricultureproductsorsomeareasastest-productsandtest-areas，andlocalgovernmentcansupplyfarmerswhohadengageinagricultureinsurancewithsuitablesubsidies。
Formthenon，thepolicy-basedagriculturegetintoformalrail。
Aftertheanalysisaboutagricultureinsurance，wearenotonlyknowmoreabouttheagricultureinsurancebutalsorealizedthegreatimportanceofit，inaconclusion，withoutthesupportofgovernment，theagricultureinsurancecouldnothaveafinedevelopment。
Amongthem,partoftheagriculturalinsurancetest-areaswerecomparedbyusandwetryingtoknowtheagriculturalinsurancepoliciesjunctureofregionaldifferencefromfinancialsubsidiesanalysisontheinfluenceofthepremiumsubsidiesplantedandtheexistingproblems,thispaperdiscussestheagriculturalinsurancesubsidiesunderinvestment,areasofagriculturaldevelopmentandchange,wehopethepolicy-basedagricultureinsuranceinourcountrywillhavebetterandfasterdevelopment,andwearewillingtoprovidecountermeasuresandSuggestionsforit.
Keywords:
Thepolicy-basedagricultureinsurance;Publicfinance;Insurancepremiumsubsidies;CanreproduceSowinsurance;
1、绪论3
1.1研究背景3
1.2研究意义3
1.3国内外研究综述3
1.3.1国外研究综述3
1.3.2国内研究综述4
1.4研究思路与研究方法5
2、公共财政对农业保险进行补贴的原因分析5
2.1政府支持农业保险的必要性5
2.1.1农业保险的性质5
2.1.2农业保险是农业的“保护伞”5
2.1.3农业保险的经营“弱点”6
2.2农业保险的类型分析6
3、公共财政对农业保险补贴状况7
4、城市案例分析11
4.1江苏泰州蔬菜大棚保险的调查结果11
4.1.1蔬菜大棚保险的由来11
4.1.2具体补贴方案11
4.1.3参保起点12
4.1.4参保对象12
4.1.5参保内容12
4.1.6保险范围13
4.1.7投保优惠政策13
4.1.8投保成效13
4.1.9对比其他地区的蔬菜大棚保险13
4.2珠海市金湾区“能繁母猪险”的调查结果14
4.2.1“能繁母猪险”的由来14
4.2.2“能繁母猪险”的定义14
4.2.3“能繁母猪险”的补贴安排14
4.2.4“能繁母猪险”的实施15
4.2.5“能繁母猪险”的成效16
4.2.6“能繁母猪险”实施过程中存在的不足与改善措施17
5、困境与建议18
5.1困境18
5.1.1地域限制18
5.1.2技术限制18
5.1.3政府偏向18
5.1.4保险公司实力不足18
5.1.5市场偏向18
5.2建议19
6、结语19
1、绪论
1.1研究背景
在我国，农业环境相当脆弱，时刻面临着巨大的自然风险。
即使是农业技术飞快发展的今天，农业产业结构得到了适当的调整，但还是得承受着自然风险与经济风险的双重困扰。
所以，作为一个农业大国，在推进现代农业建设的同时，做好农业风险规避工作就显得尤为重要了。
2004年，中共中央和国务院正式提出了有关加快建设政策性农业保险制度的精神和相关指示要求，加大了对农业的投入。
这一举措对规避农业生产风险，促进现代农业发展，增加农民收入确实具有重要意义。
但由于政策性农业保险仍然处在探索阶段，国家暂未出台综合性的农业保险法律条例，所以其投入的力度、方向、预期效果和执行规范等被社会各阶层所关注，也引发人们的深思。
1.2研究意义
发展政策性农业保险是推进社会主义新农村建设的重要举措，体现了政府通过公共财政进行合理的资源配置，也突出了国家对保险业的重视和信任，是保险业服务“三农”和保障民生的重要途径。
本文希望通过研究政策性农业保险的投入，深化财政支持政策的实施，为农业保险中保费补贴的落实提出个人观点与对策建议。
此外，通过地区案例实证与对比，从中针对如何加强财政补贴与农业险种相结合方面作更进一步的分析研究，希望能提高公共财政对其的投入效益，并为日后政策性农业保险的发展提供有益的参考案例和发展决策。
1.3国内外研究综述
1.3.1国外研究综述
政策性农业保险，在国外被称为“政府支持的农业保险（governmentsupporttoagriculturalinsurance）”。
目前，世界上约有40多个国家推行农业保险，其中完全商业化的农业保险因其“低收费高风险高赔偿”而举步维艰，因此，从20世纪30年代开始，美国、日本等纷纷建立了财政支持的政策性农业保险制度，农业保险的准公共产品属性决定了其政策性。
以美国为代表的政府主导型农业保险模式，是以政府专门的农业保险机构为主，辅助经营性商业农业保险；如2000年美国保费补贴的平均比例为纯保费的53%，其中联邦政府承担20%~25%，地方政府即州政府根据自身财力情况，也提供相应的补贴。
而以日本为代表的政府支持下的相互会社模式主要是由非营利性相互组织经营农业保险，这一模式政策性很强，国家通过立法对影响农民收入较大的农作物（如水稻、大麦、小麦等）和养殖动物（猪、牛、鸡、蚕等）实行法定保险，其他的作物则采取农户自愿保险形式。
但无论是法定的强制保险还是自愿保险，均可以享受政府的保费补贴，其补贴的比例和保费相关，像水稻补贴就可高达70%。
此外，其他的国家还有实行选择性重点扶持、民办公助等政府支持政策，政府都会给予相应的保费补贴。
1.3.2国内研究综述
我国的农业保险因为各种历史因素问题，起步较晚。
1993年以前，农业保险在政府的支持下曾得到了较为迅速的发展。
但是，1993年国有企业进行整改，国有保险公司开始商业化改造，农业保险被迫划归为商业保险经营，由于缺少了政府的财政支持，农业保险整体呈现萎缩的态势。
随着近年来“三农”问题的不断升温，农业保险对“三农”的“保护伞”作用日益突出，政策性农业保险又再次受到了政府和社会的关注。
政策性农业保险是由政府主导、组织和推动，由财政给予保费补贴，按商业保险规则运作，以支农、惠农和保障“三农”为目的的一种农业保险，有商业保险公司承办具体业务，并提供专业化的保险服务。
2004年，中央一号文件明确指出：
“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。
”2007年，政策性农业保险开始进入了辉煌时期，97%以上的农业保险险种得到各级政府的保费补贴。
相关政府部门也表示，未来将会加大政策性农业保险的覆盖面，继续扩大试点范围，逐步增加险种，同时加快推进巨灾保险体系的建设。
综观当今国外主要发达国家的农业保险模式经验，我们不难发现无论是美国的政府主导模式，还是日本的政府支持下的相互社模式等，都是以农业稳健发展为目的，在相关配套上给予政策补贴。
因此，我们可以吸取其中的优点和长处，结合我国国情，创造出属于我们自己的中国特色政策性农业保险模式。
1.4研究思路与研究方法
其基本研究思路主要是通过在政策性农业保险投入研究的大框架下，对全国部分农业保险试点地区进行对比分析，试图从财政补贴与农业保险险种的结合点中分析地区差异对险种保费补贴的影响以及存在的问题，探讨在农业保险补贴投入下，地区农业发展的前后变化，为我国政策性农业保险更好更快的发展提供对策与建议。
本文的研究方法为文献检索、无结构访谈、比较研究、个案分析、综合推理。
在收集资料方面，通过实地调查，为个案研究准备第一手资料。
除此之外，还通过书籍、论文、报刊、网络等渠道，筛选有需要的资料、数据，借鉴相关学者的观点，从而作出分析，找到合适的方向，寻求政策性农业保险投入最大效益化的对策，并提出自己对其的看法以及相应问题的解决方案，使公共财政补贴与农业保险更好的结合起来，发展起来。
2、公共财政对农业保险进行补贴的原因分析
2.1政府支持农业保险的必要性
2.1.1农业保险的性质
发展农业保险离不开政府的支持。
因为大部分农业保险产品都无法以“私人物品”的身份在市场上进行竞争性经营，它们具有某些“公共物品”的性质，这一准公共物品的性质决定了其政策性。
此外，政策性农业保险具有明显的正的外部性，可以增进社会福利。
因此，农业保险险种的经营，必须得到政府的多方位支持，除了财政税收政策之外，还要有多个政府部门的配合、支持与协助。
2.1.2农业保险是农业的“保护伞”
从全局来看，农业保险的第一受益者是政府，其次才是农民。
因为对于政府而言，农业保险的推广有益于稳定农业生产，保障农业质量、减轻灾后救济农业的压力与推进农业稳步发展的作用。
国内外实践都表明：
没有政府补贴，政策性农业保险就难以持续经营和发展。
我国政府历来十分重视通过完善农业保护体系保证粮食生产安全，确保农业产业政策的顺利实施。
然而对于农业保险，政府长期以来对其的扶持政策十分有限，是我国农业保险始终无法做大做到位的重要原因之一。
2.1.3农业保险的经营“弱点”
另一个方面，我国没有专门政策性农业保险公司，农业保险的风险高、成本高、费用高、赔付率高等特点，导致商业保险公司无力也不愿意经营多种农业保险。
由此可见，农业保险在缺少政府支持的情况下，一方面保险公司普遍亏损，另一方面农业发展也不可能得到广泛的支持。
2.2农业保险的类型分析
农业作为社会生产发展第一产业的主要支柱，其发展事关社会发展的稳定和人民实际生活水平的保障，作为准公共物品，它承担着维系公众直接利益的责任。
但是，农业的结构很复杂，其公共物品性质差别甚远，这就意味着政府要对农业保险进行分层次管理，因此，公共财政对于农业的补贴，必须建立在具体的农业系统基础上，根据具体的领域给予不同的支助方式和规模，以下便是目前农业类型的分类，笔者按照公众依赖性程度分析了不同农业类型的公共性——
1、基础农业；它是指对人民日常生活起重大作用的，用来维持生活的农业必需品。
例如：
水稻、小麦、猪等。
基础农业的种植方向受气候、地域、和风俗习惯的影响，有很强的地域性。
此外，基础性农业中大众粮食（如水稻，小麦等）的种植关系到国计民生，具有较强的正外部性特点。
2、效益农业；它是一种成本高、效益高，但风险性大的农业，主要以水果种植，花卉种植，水产养殖为主，其生产目的主要是为了创造巨大的经济效益，是人民提高生活水平的途径之一，可见，它具有很强的目的性和效益性。
3、特殊农业；它是指获得国家支持，利用高科技研发生产的农业。
主要包括两部分，一是基础农业的性质转变，主要是农产品的加工。
二是基础农业的收成研发，主要是指农业和科技发展衍生出的农业科技创新产业链。
其主要目的是充分研究利用各种农产品，使其经济效益最大化。
由于它是农业技术创新的载体，所以需要国家大力扶持。
从公众对其依赖程度的方式来分析相应农业类型的公共性，可以得出，公众对基础农业具有很大依赖性，其次是效益农业，最后是特殊农业。
效益农业和特殊农业是建立在良好的基础农业之上的。
只有当基础农业满足了人民的基本生活需求，政府才有能力和意愿去发展另外两种农业，否则一切都是空话。
然而，政府对基础农业的扶持力度与人民对其依赖程度成反比，这使得越来越多的基础农业陷入了瘫痪状态。
没有政府的补贴，农业保险难以开展，农民在面对自然灾害等风险时根本无法抵挡其袭扰，所以国家推广农业保险是有其必要性的。
政府只有积极推广农业保险，保护基础农业的生存和发展，才能使基础农业为效益农业和特殊农业服务，从而使整个农业领域更快更健康的发展。
3、公共财政对农业保险补贴状况
现在选取中国某些试点地区的个别险种进行初步的分析比较，如下表格所示：
险种
对比
能繁母猪险
桑蚕保险
水稻种植险
香蕉险
甘蔗险
所在地区
广东省珠海市金湾区
江苏省苏州市吴江
福建省三明市宁化县
海南省乐东县
广西省百色市田东县
开始时间
2007年
2007年8月
2006年8月
2007年
2009年6月
保费
60元/头
14.99元/张
12元/亩
1.6元/株
25元/亩
政府补贴比例情况
市区两级补贴80%。
在市区两级的补贴比例中，市补贴为60%（即28.8元/头），区为40%（即19.2元/头）。
66.7%即（9.99元/张）
各级政府保费补贴为80%（即9.6、元/亩）
地方财政补贴30%（即0.48元/株）
地方财政补贴90％（即22.5元/亩）
政府总投入
40.03万元（2007年）
补贴资金2.6万余元（2007年）
360万元（2011年5月）
307万（2009年）
405万（2010年4月）
保险范围
母猪难产死亡和因疫情感染死亡
传染性蚕病:
血液型脓病、中肠型脓病、脓核病、自僵病、黄僵病、绿僵病、曲霉病、败血病、卒倒病、细菌性肠道病、家蚕微粒子病；火灾、雷击、台风、龙卷风、暴风、暴雨导致保险桑蚕直接死亡或因上述原因导致建筑物或结构坍塌坠物砸死保险桑蚕.
寒冷、暴雨、洪水、干旱、大风、冰雹、滑坡、泥石流等自然灾害和病虫害等造成的水稻损失
风灾、洪涝等
。
暴雨、洪水、内涝、风灾、雹灾、冻灾、暴风旱灾等8种自然灾害
保额
保额为1000元
每张蚕种最高赔偿额为749.5元，相当于2004年吴江市平均张产值的７０％。
保险金额为300元
5个月以上的香蕉大苗所获的最高赔付为每株10元
保险金额500元
参保意愿
养猪户很支持保险，因为在买保险同时能获得市区镇三级政府的补贴100元。
桑蚕保险推出后，受到了广大蚕农的欢迎，在吴江市先行试点的8个镇15个村中，投保率达到了100%
截止到2010年，宁化等各试点县共105.1万农户参加保险，参保面积达56.3万亩，参保率达74.17%
2011年海南香蕉种植面积达90多万亩，而全省农户投保的香蕉不足2万亩。
农户参保率仅为２０％左右.
存在问题
养猪户为了获取更多的补贴而报大数；从母猪死亡后到赔偿金到账户存在滞后性。
存在道德风险，农民抱怨赔款门槛高。
一些农民反映赔偿金额偏低、理赔程序不够方便、保险范围不够宽；宣传不到位，很多农民还不知道水稻保险等等，
海南，由于目前农业保险参保费率比较高，赔付又少，农民存在侥幸心理，不愿意投保甚至弃保；现今香蕉成长成本急速上涨，而赔款金额仍是5年前的金额
覆盖面较低、保费补贴有限、巨灾风险分散机制缺失等；当地农民保险知识薄弱，许多农户对这一险种认识不足
备注
珠海暂不实行巨灾风险准备金制度,如果出现无法预见的大灾大险致使农民损失惨重,在灾后理赔后仍然出现严重亏损的,将由珠海市农业局、市财政局专题向市政府报告,争取适当比例的补助资金来共同分担超赔风险。
为化解政策性农业保险的巨灾风险，苏州市还建立市及市（区）两级政府巨灾风险准备金.省辖市巨灾风险准备金由各市（区）按当年主要种植业参保品种保费收入的１０％上缴，市财政按各市（区）实际上缴保费收入的５０％进行补助。
同时，申请省级财政按市级预算安排资金额进行等额补贴。
逐步建立农业再保险和巨灾风险分担机制
尚无巨灾风险，准备研究建立财政支持下的农业巨灾风险分散机制.
巨灾风险准备金缺失
从表格中我们可以获取以下信息——
公共财政对农业保险的投入是我国政策性农业保险健康发展的基本保障。
政策性农业保险通常以试点形式开展，并以典型的牲畜种植物（如水稻、能繁母猪、奶牛等）为开端。
随着政策性农业保险的深入发展，各地政府不断加大保险的覆盖范围，同时根据本地的农业发展特点，开发出具有当地特色的农业险种，如丝绸生产地——江苏省苏州市吴江的“桑蚕保险”与素有“中国香蕉之乡”的海南乐东“香蕉险”。
因此，国家总体上强调政策性农业保险的投入，但各地的做法实际上是不一致的。
其中，“能繁母猪险”与“水稻种植险”作为国家级政策性农业保险，其政府补贴率均达到80%，这是源于大米、猪肉在人民生活中的“菜篮子”占了较大的比重。
而效益农业、特殊农业它们本身多存在于一定的地域、一定的品种之间，其复杂多样性决定了它不具有全面覆盖的广度，所以这类型农业的政府补贴多由地方政府承担，而未成为国家级、省级的政策性农业保险。
譬如海南乐东的香蕉保险就是一个很典型的例子，乐东各级政府的补贴仅占到总保费的30%，农户成了香蕉保险的主要承担者。
政府补贴的不够“给力”，也是乐东“香蕉险”在海南省覆盖率、投保率低的重要原因。
可是，地方政府补贴的力度不够，不仅是因为受限于中央政府对于农业险种的“偏好”，更是因为地方财政有限。
当某农作物成为当地政府的政策性农业保险内容，我们就可以推测到，该农作物在当地具有一定的经济贡献。
但是，以农业作为主要产业的地区，其地方政府的财政是有限的。
如果只拿出小部分资金来补贴政策性农业保险，其效果可想而知。
但是如果对其进行大量补贴，政策性农业保险补贴的问题或许可以解决，却必将影响其他财政支出。
而对于地方政府来说，不管对哪个行业进行支持，目标都应是实现社会福利的最大化，以牺牲其他行业的效益来补贴政策性农业保险的做法是不可取。
其者，公共财政对于巨灾风险准备金的投入较少。
上述表格中也仅有江苏省吴江的桑蚕保险将保费中的10%作为巨灾准备金，而其他地方的政策性农业保险的巨额准备金机制还尚未建立。
农业作为高风险行业，仅有的政策性保险的保额往往还不能完全弥补农户在灾害中的损失。
巨灾准备金机制的建立与发展迫在眉睫，因此掌管公共财政的政府应尽快开展落实这项机制，有效为农户规避风险，减少其损失。
4、城市案例分析
4.1江苏泰州蔬菜大棚保险的调查结果
4.1.1蔬菜大棚保险的由来
为了促进农业发展、农民增收和农村和谐稳定，2008年3月江苏泰州政府有关部门正式将高效设施农业项目—蔬菜大棚纳入农业政策性保险，这在全国尚属首家。
4.1.2具体补贴方案
泰州市开展的高效设施农业项目保险，省财政补贴30%的保费，各市（区）财政将补贴不低于30%的保费，农户承担的保费不超过40%。
棚内蔬菜保费为每亩360元，其中农户承担每亩144元，而每亩保险金额约6000元：
普通设施的大棚保费为每亩150元，其中农户只需承担每亩60元，每亩保险金额约3000元。
（如图1—1所示）
图1—1
4.1.3参保起点
自2008年2月起，在该市范围内种植业50亩以上的高效设施农业项目，就可以参加政策性农业保险。
4.1.4参保对象
农业企业、专业合作社、专业大户和农民个体都可以作为参保对象。
4.1.5参保内容
种植业保险标的为设施大棚和棚内蔬菜。
4.1.6保险范围
自然灾害引起的火灾、雷击；暴雨、洪水（政府性蓄洪除外）、暴风、台风、龙卷风、雹灾、暴雪和空中运行物体坠落。
4.1.7投保优惠政策
如果投保人连续投保，并且在前一保险期间内未发生赔款的，在前一期保险对应的大棚面积部分，按自缴保费10%的比例进行保费优待。
4.1.8投保成效
一方面，政府的补贴，有助于减轻农民
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