工程建设领域腐败表现原因及对策研究.docx

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工程建设领域腐败表现原因及对策研究

工程建设领域腐败表现、原因及对策研究

近年来，随着我国经济持续快速发展和城市化进程的日益加快，各类工程建设

项目规模和范围日趋扩展，工程建设相关领域的市场竞争日益激烈，由此也带

来了一系列违规腐败问题，有的甚至日渐升级演化为一种行业性“潜规则”，

成为反腐败斗争博弈较量的重点区域。

特别是在当前国家为了应对全球性经济

危机而启动数万亿投资计划的背景下，大量的基础建设项目正在成为各级政府

投资的主要目标。

如何保障这些巨额投资真正能够成为拉动内需的“民心工

程”和“放心工程”，成为十分紧迫的问题，通过对近年来查办的有关案件进

行深入调研的基础上，就如何从制度层面上加强该领域的惩防体系建设进行了

初步探讨。

　　一、工程建设领域职务犯罪易发环节及表现

（一）工程建设行政审批权力寻租蔓延

　　目前工程建设领域中的行政审批事项繁多、程序复杂，一个工程项目从立

项到开工建设，需要经过发改委、建委、国土局、规划局、卫生局、环保局等

十几个部门的四十余项审批。

由于层层审批的环节过多、周期过长，为尽快通

过审批，有的施工单位往往会与一些掌握着审批权的国家工作人员大肆进行权

钱交易。

用一些业内人士的话说，“只要有公章的地方，就有存在灰色成本的

可能”，“要想顺顺当当把手续办下来，哪个环节打点不到都不行”。

此类案

件的违规方式主要有：

一是对不符合法定条件的事项予以审批，特别是少数领

导干部在土地出让、规划调整、费用减免等环节滥用职权，为开发商谋取巨额

利益，进而索贿受贿；二是内外勾结串通骗取审批，牟取非法利益，如与报批

单位串通或者内部上下勾结，虚构审批事项或者伪造相关材料，套取国家专项

资金或谋取其他私利；三是在审批过程中以故意拖延、刁难等手段“吃拿卡

要”，此类行受贿的数额一般不大，每次只有一两千元，却往往是“雁过拔

毛”，有的犯罪嫌疑人自己都供称“凡经办过的业务肯定都拿过钱”。

可见，

“大领导收了钱乱办事，小人物不给钱不办事”的行政审批弊端在工程建设领

域中尤为突出。

（二）重点工程征地拆迁补偿成了“唐僧肉”

　　随着城镇化进程的加快，集体土地征用补偿过程中的职务犯罪问题日益突

出。

特别是在一些重点工程建设项目中，相关职能部门为了减少拆迁阻力和体

现“让利于民”，在对群众补偿问题上往往采取“就高不就低”的原则，因此

在具体操作程序上，尤其是对地上附属物的认定评估方面不是那么严格，而一

些不法分子把这当成了难得的发财“机遇”，想方设法骗取国家补偿款。

一是

在地上附属物清点及评估认定过程中，相关职能部门工作人员与被征地方串

通，虚报房屋、树木等地上附属物丈量评估结果，以多付补偿费受贿或者冒领

私分。

二是农村基层干部乘经手、管理及发放征地补偿款之机贪污受贿，这也

是近年来引发“涉农”信访的主要因素之一。

　　（三）公开招投标难敌私下场外运作

　　应当说，自 2000 年招标投标法实施以来，工程建设招投标已经形成了一套

完整的程序，对招标过程的监管也越来越严格。

但由于现行招投标制度的设计

还存在一些薄弱环节，尤其是相关各方之间的私下场外交易问题还难以纳入监

督视野，以致工程项目招投标成为当前工程建设领域商业贿赂的首要环节。

其

中常见的违规手法有以下几种：

　　一是瞒天过海，规避招标。

如将工程项目化整为零，拆分到法定公开招标

限额以下，以避开招标；或者仅对主体结构等进行招标，附属工程则实行议标

发包；违法变公开招标为邀请招标等。

　　二是明招暗定，虚假招标。

有的建设单位早已内定了施工单位或者供货

商，但迫于招标的规定还得走走过场，其中的“障眼法”，首先是从招标条件

上为关系人“量身定做”，通过对既往业绩、产品品牌等方面的特殊限制，将

潜在竞争者拒之门外；接下来是暗中泄露标底信息，使关系人编制的标书可以

“照葫芦画瓢”，与标底最为接近；然后在评标过程中暗做手脚，搞“定向评

标”，确保关系人最终能够中标。

　　三是串标围标，非法竞争。

承建商为了承揽工程，以串标、围标等非法手

段参与竞标的现象，已成为目前业内公认“潜规则”。

有些施工企业之间甚至

达成了轮流中标，并向“陪标”者支付“利润分成”的“君子协定”。

还有的

干脆由一家企业以数家企业的名义做几份不同的标书去围标，有的地方甚至出

现了专门挂靠多家有资质的施工企业四处竞标，中标后再转手牟利的围标“专

业户”，加剧了工程招投标领域中的不正当竞争。

　　四是偷梁换柱，低中高结。

由于公开招标压缩了承建方的不正当“利润”

空间，一些施工企业遂先压低报价中标后，再设法变更合同，追加投资。

合同

变更的主要方式是“设计变更"，即通过贿赂甲方管理层，随意变更设计施工方

案，提高工程价款。

还有的事先就签订了“阴阳合同”，按中标价签订的

“明”合同仅提交管理部门登记，实际履行的“暗”协议则高于中标价，甚至

包括好处、回扣等内容，以致工程最后投资远远超出预算。

　　（四）工程设计图暗藏权钱交易

　　由于工程施工图设计等前期环节直接涉及工程造价、规划审批等问题，实

践中也很容易诱发权钱交易行为。

大致可分为三种情形：

一是委托设计方人员

利用选择决定权受贿。

如建设单位相关负责人借委托设计之机索取、收受回

扣，或者设计方为了与委托方搞好关系而定期或不定期送“节礼”、“红包”

等。

二是相关职能部门人员借“介绍”项目受贿。

随着市场竞争的日趋激烈，

一些勘察设计单位往往会想方设法通过各种门路出面承揽项目，一些规划、土

管等部门对建设单位有制约关系的人员遂充当起了“灰色中介”，并从中索贿

受贿。

三是设计方相关人员借机谋取私利。

如将单位设计项目私下转给他人，

从中赚取差价或者受贿；与委托方人员串通勾结，截留侵吞或私分部分勘察设

计费用；冒用单位名义私自承揽项目，或者剽窃单位设计成果暗中出售给委托

单位；通过限定材料规格、设备型号，推荐或者指定供货商，从中受贿等等。

　　（五）施工阶段凸现商业贿赂四大“节点”

　　如果说在工程立项、规划、设计、招投标等前期环节，主要是一些建设单

位及主管部门的“大人物”容易被不法企业所“勾兑”的话，一些“小萝卜

头”则只能在工程实质建设过程中“谋点私利”。

因此，一旦进入施工阶段，

发生腐败的环节和部位明显增多，有的窝串案中甚至出现了建设、施工及监理

各方“集体腐败”的现象。

　　一是工程分包、转包层层盘剥渔利。

有些资质较高的施工企业通过竞标获

得工程总承包权后，通常会分为若干标段交由下属公司组织施工或者承包给资

质较低的挂靠施工企业，后者又往往以劳务分包等名义将部分工程转包给更低

一级的施工企业，最后由没有任何资质的个体工程队进现场施工。

层层转包的

结果，必然层层加收管理费、好处费，尤其是承包方为了能拿到工程或挑选好

的工程，往往会向掌握发包权的人员行贿。

上述各种费用无不转化为“工程成

本”，最后到了个体包工头手里难免要偷工减料。

　　二是材料设备选购好处费、“回扣”盛行。

在建筑材料及相关设备采购过

程中，由供应商在账外暗中以现金、实物或者其他方式退还采购方一定比例的

价款，或者给予高档娱乐消费、“考察”旅游等“软回扣”的商业贿赂现象，

已成为业内公开的秘密。

在选购材料设备时，不是首选质优价廉的产品，而是

看对方所给的“回扣”是否足够优厚，有的甚至主动抬高价格签订供货合同，

以增加其个人“分成”，结果只能是以次充好或价格畸高。

　　三是工程甲乙双方日常行受贿已成惯例。

很多承包商或者施工企业为了顺

利承揽工程、通过验收或者拿到工程款，除了关键时刻要重点“打点”和“勾

兑”之外，平时也十分注重与甲方上上下下“搞好关系”。

特别是在中秋、春

节期间，施工方的领导或老板往往会以各种名义“看望”甲方管理人员，虽然

每次出手的数额不会太大，但行受贿的范围却相当广。

　　四是现场施工监理也有腐败隐患。

工程现场监理的主要职责是对施工单位

的建设进度和工程质量进行监督管理，并有权根据现场情况对工程进行变更。

没有监理方的签字，施工方一分钱也拿不到。

而且监理企业作为中介组织，相

对于和业主方的一次性雇佣关系而言，与被监理的施工企业之间更易于达成较

为稳定的“业内合作”关系。

一旦监理人员被施工方拉拢腐蚀而放弃职责，或

者双方结成了利益共同体，无论虚报工程量还是隐瞒施工质量问题都很难被发

现。

　　（六）工程竣工验收拉拢收买质监人员

　　工程竣工验收阶段主要易发生施工单位贿赂质监机构工作人员及甲方验收

人员的问题。

其中可能涉及的违规情形有以下几种：

弄虚作假，隐瞒工程质量

问题，让不合格的设备通过验收；双方勾结串通，使施工单位擅自追加的材料

或者项目得以追认；随意放宽验收标准，提高工程验收等级等。

据一些涉案施

工企业坦言，向质监人员行贿是业内公认的“行规”之一，“只要质监人员到

现场肯定得给个红包，有问题了再另说。

”因为很多地方的建筑工程质量监督

站都是三、两个人管理着辖区内所有的在建工程，而每一项大大小小的建筑工

程都需要对基础、主体及配套等各个部分分别进行质量检查验收，有时质监人

员一天要跑好几个工地。

如果事先不疏通好关系，很难“请”得动他们；但只

要托上关系送上钱了，很快就有人去走走过场，并且有些小的质量瑕疵也能

“睁一只眼，闭一支眼”地过去了，为此施工单位大都乐于花点“小钱”以免

因窝工、返工造成损失，一些质监人员因此得以很轻松地日进数千。

　　（七）工程款结算支付“雁过拔毛”

　　工程项目竣工结算作为工程造价的最后一道闸门，决定着整个工程建设项

目的最终投资额，一些施工单位或者建设单位的管理人员常常借此做文章，使

工程款结算及其支付成为继工程发包之后“猫腻”最多的一个环节。

其主要手

法是：

　　一是承包商贿赂、串通建设方人员，虚高造价，骗取建设单位工程款。

一

些承包商在工程决算书中常常采用虚设施工项目、重复计算或者夸大工程量、

虚报材料用量、等级及价格等手段，想方设法提高工程造价。

为防止被发包方

查出，就会向建设单位的审核决算人员或者有关管理人员大肆行贿，相关人员

遂对承包商提供的工程决算书不加审核就直接拨付资金，造成国家资金损失；

有的甚至与承包商勾结串通，巧立名目，通过虚列付款项目或者加大付款数额

等手段，套取工程款进而私分贪污，这也是不少工程建设项目投资大大超预算

的重要原因之一。

　　二是建设方相关人员借工程款结算支付之机“吃拿卡要”。

某些业主单位

的负责人以施工企业的衣食父母自居，颐指气使，往往从验收、结算、付款等

方面做文章，利用手中的职权谋取私利；一些具体负责工程项目决算、工程款

拨付的工作人员，也往往采取故意刁难等手法，拖延结算、支付工程款，借机

索取、收受贿赂。

同时，一些施工企业及材料供应商为了“用小钱尽快换回大

钱”，常常会主动投其所好，特别是当涉及工程变更，需要增加工程量或者提

高合同价格时，出手更加大方。

　　三是承建施工单位内部人员乘机“揩油水”。

由于目前大多数施工企业都

实行项目法人承包制，公司往往只关心如何拿到项目及最终挣多少利润，对内

部管理问题重视不够，加之很多工程项目属于异地施工，财务制度落实不到

位，工程款拨付之后的具体管理使用完全由项目经理说了算，为一些人虚报冒

领、套取截留工程款留下了可乘之机。

一些工程项目负责人往往会采取“倒

推”成本的方式，将差额部分转入小金库或者暗中侵吞私分。

　　（八）公用工程配套环节的腐败也很惊人

　　由于与工程建设项目密切相关的市政道路、自来水、电力、煤气、电信、

热力供应、消防等基础设施建设均为国家相关部门所垄断，因此，几乎每个工

程建设项目在实施过程中涉及到的市政公用工程配套部分，从工程施工到设备

采购都必须由相关部门负责，由此带来的腐败问题也不容忽视。

一些公用事业

部门利用自身垄断地位，往往要求建设单位只能选择其所指定的施工单位及设

备供应商，其工程和设备报价通常也远远高于市场价，而建设方由于急于工程

开工、审批或投入使用，和这些部门之间基本上没有讨价还价的余地，否则对

方可能会找借口不给施工或迟迟不供水电气等，或者在工程施工、验收过程中

故意找茬。

而这些高出市场价一大截儿的利润最后往往以“回扣”、“分红”

等方式进了私人腰包。

　　二、工程建设领域腐败现象成因剖析

　　工程建设领域中之所以容易发生上述职务犯罪等腐败现象，从表面上看是

由于工程建设覆盖面宽，涉及的部门、环节较多，资金周转数额及伸缩空间

大，客观上为各种违规腐败行为提供了条件和机会，但从体制、机制等更深层

面上分析，主要涉及以下制度性因素。

（一）经济转轨时期体制不健全，为滋生腐败提供了温床。

在当前的经济

体制下，计划经济时期靠权力配置资源的惯性，行政手段仍与市场手段同时发

挥作用，经济活动中因此渗透着权力的“魔力”，并在一定范围和程度上起着

决定性作用。

与此相对，工程建设领域中市场自主决定能力较差，各环节的透

明度不高，交易秩序的规范和约束还存在许多薄弱环节，工程建设市场无序竞

争的现象仍比较突出。

特别是近年来随着城镇化进程的加快和建设“热度”的

持续上升，房地产开发及工程建筑行业因利润空间大、准入门槛低而呈现供过

于求的发展态势。

由于工程建设市场“僧多粥少”，竞争激烈，利润可观，部

分建筑施工企业为了生存和发展，往往采取各种公开或隐蔽的不正当手段进行

竞争和“公关”，特别是一些资质较低的中小型施工企业及挂靠在其他企业名

下的个体工程队，为了挤进分包行列，更是不惜以高额回扣等重金开路，使得

工程建设领域成为商业贿赂的重灾区。

（二）工程建设管理制度不科学，给权力滥用留下了缺口。

一是现行建设

投资体制不健全、不科学。

许多政府投资工程仍沿袭计划经济时期的管理模

式，投资体制缺乏制度性、规范性，责任主体和资金管理虚化，建设单位使用

国家投资款无需承担责任风险，导致投资不讲效益，不负责任，投资失误却无

人追究或者不严格追究等现象时有发生。

二是工程管理权力配置存在弊端。

一

方面，由于行政审批制度改革还不彻底，一些部门死抱着“含金量高”的审批

项目不放，以致工程建设领域的审批环节过多，一些本可用市场原则和市场机

制解决的问题，仍沿用行政审批的办法来处理；另一方面，权力过于集中，一

些政府部门集工程立项、资金、招投标、建设、监管、使用于一体，既当业

主，又当管理者，容易形成权力壁垒，也让想借此发财者趋之若鹜。

三是权力

运行缺乏监督制约。

建设工程的重大决策权往往掌握在掌握在一个部门甚至个

别领导手中，缺乏规范透明的权力运作程序和有效的内外监督制约机制。

权力

的失控，使得少数领导干部可以随意干扰工程审批、招投标的正常程序或者决

定土地开发、工程建设权的归属。

从媒体的相关报道看，许多高官的落马也都

与插手工程有关。

　　（三）工程建设法规体系不完善，让不法分子有机可乘。

尽管国家早已出

台了建筑法、招标投标法等法律法规，但现行法规体系仍存在不配套、不细

致、不完善和不严谨的问题，尤其是在具体落实的各个环节上缺乏一套完整的

操作程序，以致政出多门，条块分割，造成管理上的真空。

按现行职能分工，

工程建设由政府建设主管部门管理，但实际上是根据其投资性质和行业类别分

部门来管理的，各行业、各部门又根据国家相关法规分别制定一些部门规章。

由于各行业规章往往尺度不一，执法的力度和水平也有差别，缺乏协调统一，

难免会给不法行为留下空子。

特别是在有形建筑市场监管方面，现行招投标制

度多头管理的格局，使得各地区、各部门招投标操作细则不统一，地方保护色

彩严重，不能形成真正意义上统一、透明的有形建筑市场，难以有效防止工程

交易中的人为因素。

加之现有机制下缺少对招投标弄虚作假、非法分包转包等

违规行为的责任追究机制和有效制裁手段，违法的成本和风险过低，一些不法

企业和个人可以有恃无恐地钻相关制度漏洞，为腐败行为创造了一种有利可

图、有机可乘的扭曲的激励机制。

　　（四）工程建设监管落实不到位，有些制度措施流于形式。

现有的工程建

设监督管理环节多，各种层次的制度规范、防范措施细，但在具体执行过程中

并未都真正落实到实处，有些环节的制度和措施形同虚设。

以招投标监管为

例，现行招投标中心工作机制下，政府招投标机构只是进行过程监督和备案，

相关各方的场外私下交易等不法勾当很难进入相关监管部门的视野；同时，由

于相关行业行政主管部门的多头管理，许多工程项目的招标涉及到多个监管部

门，难以形成统一有效的监督管理。

近年来为了加大工程建设领域反腐败力

度，各级纪检监察部门也都介入了工程建设招投标等环节的监督，但实践中还

存在职责不明，主次不清，效果不佳的问题。

究其原因，主要是纪检监察部门

因客观原因不能参加工程建设全过程，而且招投标是一项专业性很强的工作，

一些关键环节又无法直接监控，使监督很难达到全、精、深的层次。

工程质

检、监理、审计等其他监督制度，由于缺乏严格的责任制，往往也难于落实甚

至流于形式。

　　三、从源头上治理工程建设领域腐败的对策思考

　　正如美国学者阿密泰所指出的：

“清除腐败，不仅仅是挑出一个烂苹果，

而更应该检查放置苹果的筐子。

”要遏制工程建设领域中的种种腐败行为，必

须坚持惩治、预防两手抓，既要坚决对敢于以身试法的腐败分子给予严肃查

处，又要深刻反思腐败现象滋生和蔓延的深层次原因，在根治和预防上下功

夫。

（一）深化体制改革，从源头上推进制度防腐。

一是进一步深化行政审批

制度改革。

理顺和整合政府审批职能，尽量压缩行政审批事项，同时应完善政

务公开制度，简化和规范审批事项办理流程，提高工作效率和透明度，以解决

目前工程建设审批环节过多、暗箱操作、效率低下等问题。

二是深化公共建设

投资管理体制改革。

合理界定政府投资职能，对经营性的公共建设投资项目尽

量引入市场机制，利用特许经营、投资补助等方式，吸引民间资本进入领域，

打破部门、行业垄断所致的寻租链条；对于公益性和非经营性政府投资项目，

也要按照投资、建设、监管、使用相分离的原则，改革现行的投资管理方式，

加快推行委托代建制度、项目法人责任制度及建设资金第三方监督等制度，建

立符合市场规则的造价审核模式，确保公共建设投资安全与收益。

三是加快政

府职能部门所属事业单位的改革。

将招投标中心与招投标管理办公室脱钩，使

政府监管职能与有形市场操作相分离；同时，相关职能部门下属的各类咨询、

设计、监测、认证、代理机构也应彻底脱钩，成为真正独立进行市场竞争的社

会中介机构，以改变目前中介组织竞争无序，甚至沦为行政干预等“腐败中

介”的问题。

（二）完善市场机制，创建良好的市场秩序与环境。

要根治工程建设领域

腐败这一“毒瘤”，还必须铲除腐败滋生的温床，创造一个公平、公正的市场

环境。

一是要改革现行招投标管理体制，强化对工程建设市场的统一有效监

管。

进一步强化建设行政主管部门的行业监管职能，积极创造条件，逐步组建

统一的有形建筑市场，对各类建设工程实行统一招投标。

同时应建立总分包的

二级市场机制，规范总包与分包的二级市场秩序，从制度上解决因建筑市场分

割带来的行政干预、地方保护等无序竞争问题。

二是要完善招投标运行机制，

确保招投标各环节“阳光操作”。

规范招标文件商务、技术范本，研究科学合

理的资格预审办法，改进招投标方式方法，通过实行“资格预审公示”、“无

底价或公开底价招标”、“技术标、商务标分段评定”等制度，最大限度地避

免和减少招投标运作中的人为因素。

三是要健全相关配套制度，切实优化招投

标制度运行环境。

健全责任约束和追究制度，从建设单位负责人、主管人员、

招标机构工作人员到评委，哪个环节出现问题都能严格落实责任；推行合同履

约担保、有形建筑市场和施工现场“两场”联动等制度，加强对招投标活动的

事后监督和约束；深化建设市场准入制度改革，合理确定市场准入控制的对

象、标准和评价方法，依法限制有不良行为记录的企业及人员进入工程建设市

场，促进整个行业的自律和信用。

　　（三）强化监督制约，防止权力运行失控失范现象。

腐败的根源在于权力

失控，所以必须加强对权力运行的监督和制约，切实解决好实践中一些地方和

部门因监督不到位、不及时，尤其是少数领导干部权力失控、决策失误、行为

失范的问题。

一是完善权力运行的内在制衡机制。

按照决策、监督、执行三分

离的原则，科学配置和分解权力，建立结构合理、程序严密、制约有效的权力

运行机制，真正达到用制度管人，按制度办事的规范化要求。

二是构建全方位

的监督制约机制。

加强专门监管机构建设，明确招投标办公室与建设主管部门

的监督责任，充实建筑市场执法队伍，改进监控手段，不断加强和完善对工程

建设全过程的监督管理；完善重大项目稽查、审计监督、财政监管和行政执法

监察等制度，强化纪检监察部门对招投标、施工、检查验收等工程建设重点环

节的全程直接监督；完善建筑企业的财务管理制度，严格财务监督机制，全面

推进财务会计上级委派、民主推荐职工代表参与工程监督等制度，形成涵盖事

前、事中和事后的全方位监督体系。

三是增强群众参与和社会舆论监督。

完善

政务公开制度，畅通廉政举报渠道，推行工程建设重要事项公示制度，将群众

关注和法定的重要指标如实公开，最大限度地发挥群众监督和社会舆论监督作

用。