桓仁满族自治土地利用总体规划.docx

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桓仁满族自治土地利用总体规划

桓仁满族自治县土地利用总体规划

（2006—2020年）调整方案说明

桓仁满族自治县人民政府

二〇一七年十二月

目录

一、规划调整的背景1

（一）土地利用现状分析1

（二）规划实施成效评价2

（三）规划调整的必要性5

二、规划调整依据与过程8

（一）调整依据8

（二）简要过程10

（三）主要成果11

三、资料来源与数据采用13

（一）资料数据来源13

（二）规划基数转换14

四、需要说明的几个问题17

（一）人口和建设用地需求预测17

（二）基本农田空间布局调整18

（三）中心城区开发边界划定20

（四）生态保护红线区域划定21

（五）土地利用结构与布局调整23

（六）土地用途管制分区25

（七）建设用地空间管制分区25

（八）建设用地挖潜与空间拓展28

（九）土地生态建设与保护32

（十）土地综合整治重点区域33

（十一）各项规划控制指标分解36

（十二）与相关专项规划的衔接41

附表：

桓仁满族自治县土地利用结构平衡表（2015—2020年）

桓仁满族自治县土地利用总体规划

（2006—2020年）调整方案说明

一、规划调整的背景

（一）土地利用现状分析

1、土地利用结构分析

根据2014年土地利用变更调查数据，桓仁满族自治县（以下简称桓仁县）土地总面积为355295.3公顷。

具体土地利用结构为：

（1）农用地。

2014年末全县农用地面积326914.4公顷，占辖区总面积的92.02%。

其中，耕地面积35449.4公顷，占辖区总面积的9.98%；园地面积5775.2公顷，占辖区总面积的1.63%；林地面积282677.1公顷，占辖区总面积的79.56%；其他农用地面积3012.7公顷，占辖区总面积的0.85%。

（2）建设用地。

2014年末全县建设用地面积17665.4公顷，占辖区总面积的4.98%。

其中，城乡建设用地面积7243.0公顷，占辖区总面积的2.04%；交通水利用地面积10375.2公顷，占辖区总面积的2.92%；其他建设用地面积47.2公顷，占辖区总面积的0.02%。

（3）其他土地。

2014年末全县其他土地面积10715.5公顷，占辖区面积的3.00%；其中水域面积6855.0公顷，占辖区总面积的1.93%；自然保留地面积3860.5公顷，占辖区总面积的1.07%。

2、土地利用效率分析

（1）土地利用程度。

2014年末全县土地利用率为97.00%，略低于本溪市97.01%的平均水平；土地垦殖率为9.98%，略低于本溪市10.06%的平均水平；土地开发强度为4.98%，低于本溪市6.67%的平均水平。

（2）土地利用效益。

2014年末全县建设用地地均二、三产业产值为152.77万元/公顷，建设用地地均固定资产投资额为70.21万元/公顷，全县地均地区生产总值为5.12万元/公顷。

单位土地利用效益水平总体较低。

（二）规划实施成效评价

1、主要指标执行情况

（1）耕地保有量指标。

《桓仁满族自治县土地利用总体规划（2006—2020年）》（以下简称现行规划）确定全县到2020年耕地保有量不低于28082.0公顷，2014年全县耕地面积为35449.4公顷，超出耕地保有量指标7367.4公顷。

（2）基本农田保护指标。

现行规划确定规划期内全县基本农田面积不低于26205.0公顷，2014年全县基本农田面积为26205.0公顷，落实了基本农田保护任务。

（3）城乡建设用地规模指标。

现行规划确定到2020年全县城乡建设用地规模不超过7082.6公顷，2014年全县城乡建设用地规模为7243.0公顷，城乡建设用地规模超出规划目标160.4公顷。

（4）建设占用耕地规模指标。

现行规划确定到2020年全县建设占用耕地规模不超过740.0公顷，到2014年全县建设占用耕地规模为977.2公顷，建设占用耕地规模超出规划目标237.2公顷。

（5）土地整治补充耕地规模指标。

现行规划确定到2020年全县土地整治补充耕地任务为1100.0公顷，到2014年全县通过土地整治补充耕地面积518.3公顷，占规划期末土地整治补充耕地任务的47.12%。

（6）人均城镇工矿用地指标。

现行规划确定到2020年全县人均城镇工矿用地不超过140.6平方米，到2014年全县人均城镇工矿用地为131.0平方米，人均城镇工矿用地面积控制在规划目标之内。

2、规划实施主要成效

（1）耕地和基本农田得到有效保护。

2014年全县耕地面积为35449.4公顷，比现行规划确定的2020年耕地保有量28082.0公顷多出7367.4公顷；全县基本农田保护任务为26205.0公顷，全部落实到地块和农户并建立了基本农田保护标志。

规划实施期间，通过严格控制建设占用耕地，强化耕地占补平衡，推进农用地整理和高标准基本农田建设，耕地减少速度得到有效控制，耕地质量得到有效提高，全县耕地综合生产能力得到明显提升。

（2）科学发展用地得到合理保障。

规划实施期间，全县建设用地总规模净增加1219.3公顷，其中城乡建设用地净增加535.4公顷，交通水利用地净增加683.9公顷，保障了桓仁县城市发展、产业集群建设、基础设施建设等的合理用地需求，为桓仁县经济社会发展奠定了坚实基础。

（3）土地利用结构布局得到优化。

规划实施期间，通过划定城乡建设用地管制分区，探索土地利用总体规划与经济社会发展规划、城乡建设规划、生态建设和环境保护规划等多规融合，不断完善建设用地空间管制制度，优先布设生态屏障用地，协调安排基本农田和基础设施用地，优化城镇村用地布局，统筹安排生产、生活、生态用地，引导土地利用结构和布局优化，城镇工矿用地在城乡建设用地总量中的比例从2005年的20.22%提高到2014年的25.05%。

（4）土地生态环境建设成效明显。

规划实施期间，全县将具有重要生态价值和生态敏感土地明确划定为自然与文化遗产保护区和生态环境安全控制区，并列入禁止建设区，严格实行生态管护。

通过开展农田防护林、道路防护林、河岸防护林建设，防护林体系更趋完善；通过强化耕地、园地、林地、河流、滩涂的生态管护，全县基础性生态用地比重占90%以上。

3、规划存在主要问题

（1）新增建设用地指标明显不足。

随着国家新一轮东北老工业基地振兴战略和辽宁省主体功能区规划的实施，以及沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革试验区，桓仁县进一步主动适应经济发展新常态，狠抓改革攻坚、突出创新驱动、持续扩大开放、加强民生保障。

未来一段时期，桓仁县建设用地需求将明显增加，建设用地的供需矛盾已经越来越显现。

截至2014年底，全县新增建设用地指标和新增城乡建设用地指标已使用完毕。

据测算，2015—2020年全县新增建设用地缺口约为936.8公顷，其中新增城乡建设用地缺口约为838.8公顷，新增交通水利及其他建设用地缺口约为98.0公顷。

（2）建设用地空间布局供需失衡。

近年来，桓仁县在经济发展新常态下，在科学发展观和新的发展理念指引下，更加强调加快经济发展方式转变，经济增长的立足点由扩大增量用地逐步转移到提高质量和效益上来，生态环境保护的重要性逐步提高，致使区域发展战略和城镇、工业、农业等发展格局发生局部调整，导致规划建设用地布局与宏观发展战略需求存在偏差。

（3）规划基础建设相对薄弱。

在规划执行过程中，国土资源“一张图”综合监管平台建设尚不到位，没有充分运用卫星遥感技术对土地利用变化进行实施全程监测，对土地转用、征收、供应、使用等全方位监管力度不够；对农用地和未利用依法转为建设用地、土地整治补充耕地、城乡建设用地增减挂钩试点项目审批、基本农田保护管理等规划实施情况没有定期进行规划数据库更新报备，致使规划数据库成果仍然保持在规划批准时的状态，降低了规划指导和统筹各项土地利用的针对性和时效性。

（三）规划调整的必要性

1、适应宏观发展政策调整的需要

现行规划经省政府批准实施以来，东北老工业基地振兴战略深入推进，沈阳经济区新型工业化战略相继实施，桓仁县作为辽宁省主体功能区规划确定的省级重点生态功能区，对土地利用的总体安排提出了新的要求；推进新型城镇化建设，对进一步完善土地利用机制提出了新要求；强化管控落实最严格耕地保护制度的提出对耕地数量、质量保护提出了新的要求；推进土地节约集约利用相关政策的提出，对严控总量、盘活存量、增加流量、提高效率等方面提出了新的要求；“生态保护红线”作为继“耕地保护红线”之后的第二条“生命线”被提出，土地生态环境保护的地位更加突出。

为适应国家、省和市新时期提出的战略目标和要求，有必要对现行规划进行调整，以妥善处理保护资源、保障发展与生态建设之间的关系。

2、保障经济社会可持续发展的需要

经过“十二五”期间的快速发展，在国家出台的一系列重大发展政策下，桓仁县不断加快产业转型升级，坚持“工业强县、旅游兴县、文化名县、生态立县”的发展战略，开创了经济社会平稳发展的良好局面。

“十三五”期间，以实现全面建成小康社会为目标，建设具有现代化特点“富裕、文明、美丽、幸福、和谐”的新桓仁，提出新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化为主线，推动桓仁县生态经济、养生旅游业、宜居县城建设、生态环境位居全国前列的发展之路。

新的经济社会发展目标和发展格局的提出，有必要通过土地利用总体规划的调整，重新定位桓仁县各区域功能以及调整土地利用的空间布局，保障桓仁县经济社会升级发展。

3、与土地变更调查数据衔接的需要

2009年，我国启用了第二次土地利用现状调查成果之后，历年土地利用变更调查数据是第二次土地利用现状调查成果为基础，土地利用变更调查数据与规划安排存在较大偏差，特别是耕地面积和建设用地规模等数据，严重影响了现行规划的现势性和可操作性，有必要通过土地利用总体规划的调整，采用基于第二次土地利用现状调查的2014年变更调查数据作为基础数据，对规划目标和调控指标进行调整，提高土地利用总体规划的可操作性。

4、落实各项土地利用任务的需要

为了落实全省土地利用总体规划调整完善下达的各项任务，本溪市对现行土地利用总体规划的规划目标和调控指标进行了调整，特别是耕地保有量、基本农田保护任务、新增建设用地、建设用地总规模等调控指标发生了较大变化。

为落实市级规划调整完善下达的各项土地利用任务，必须对桓仁县现行土地利用总体规划进行调整。

二、规划调整依据与过程

（一）调整依据

1、法律法规依据

（1）《中华人民共和国土地管理法》；

（2）《中华人民共和国城乡规划法》；

（3）《中华人民共和国环境保护法》；

（4）《中华人民共和国森林法》；

（5）《中华人民共和国水土保持法》；

（6）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

（7）《基本农田保护条例》；

（8）《土地利用总体规划管理办法》；

（9）《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》。

2、政策规范依据

（1）《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）；

（2）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）；

（3）《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）；

（4）《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）；

（5）《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》（中发〔2016〕7号）；

（6）《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）；

（7）《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发〔2005〕32号）；

（8）国土资源部《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发〔2004〕133号）；

（9）《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）；

（10）《国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号）；

（11）《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）；

（12）《国土资源部办公厅关于印发〈土地利用总体规划调整完善工作方案〉的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）；

（13）《国土资源部办公厅农业部办公厅关于切实做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》（国土资厅发〔2015〕14号）；

（14）《国土资源部办公厅农业部办公厅关于印发〈重点城市周边永久基本农田划定任务论证审核工作方案〉的通知》（国土资厅发〔2016〕3号）；

（15）《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函〔2016〕1096号）；

（16）辽宁省国土资源厅《关于加快推进市县乡级土地利用总体规划调整完善工作的通知》（辽国土资发〔2016〕240号）；

（17）县级土地利用总体规划编制规程、制图规范和数据库标准；

（18）其他相关政策、规范。

3、相关规划依据

（1）《本溪市土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案》；

（2）《桓仁满族自治县土地利用总体规划（2006—2020年）》；

（3）《桓仁满族自治县城市总体规划（2011—2020）》；

（4）桓仁县国民经济和社会发展规划；

（5）桓仁县交通、水利、旅游、能源、环保等相关行业发展规划；

（6）其他相关规划。

（二）简要过程

1、前期工作阶段

本阶段的主要工作是组织和技术准备、开展现行规划中期评估和前期专题研究工作。

桓仁县人民政府专门成立了由县长任组长，常务副县长为副组长的土地利用总体规划调整完善工作领导小组，制定了工作方案，落实了工作经费，选定了技术协作单位，完成了现行规划中期评估及现有耕地增划基本农田潜力分析报告、建设用地供需分析报告和建设用地整理复垦潜力分析报告等3个专项调查分析报告。

2、成果编制阶段

根据上级下达的土地利用调控指标，结合桓仁县的实际，明确规划调整完善的指导原则，进而确定规划调整完善的具体调控指标。

在此基础上，形成全县土地利用规模结构调整和空间布局优化的总体方案，提出耕地和基本农田管护、建设用地保障与管控、土地生态建设与保护的途径，划定土地用途区并明确管制规则，制定建设用地空间管制分区方案，明确中心城区土地利用调控，确定土地整治重点安排，提出实现规划调整方案实施的保障措施。

3、数据建库阶段

按照规划调整完善数据库建设的要求，依据县级土地利用总体规划数据库建设标准，将规划调整完善成果纳入数据库，更新现行规划的矢量数据、栅格数据、文本数据、表格数据、元数据等成果。

4、论证报批阶段

规划调整完善初步成果进一步征求各乡（镇）、县直各部门和有关专家、听证代表的意见，并按照《辽宁省重大行政决策程序规定》（辽宁省人民政府令第297号）履行了合法性审查程序，经修改完善后形成调整完善成果送审稿。

送审稿报省国土资源厅审查同意后，经县政府审议通过后报省政府审批。

（三）主要成果

1、文字成果

（1）《桓仁满族自治县土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案》；

（2）《桓仁满族自治县土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案说明》。

2、图件成果

（1）土地利用现状图；

（2）土地利用总体规划图；

（3）永久基本农田保护规划图；

（4）建设用地管制分区图；

（5）土地整治规划图；

（6）重点建设项目用地布局图；

（7）中心城区土地利用现状图；

（8）中心城区土地利用规划图；

（9）中心城区建设用地管制分区图；

（10）中心城区建设用地管制分区图（桓仁镇部分）；

（11）中心城区建设用地管制分区图（雅河朝鲜族乡部分）。

3、建库成果

规划数据库的内容主要包括县域和中心城区的原始格式矢量数据、标准格式矢量数据，栅格图数据，规划文档，规划表格，元数据等。

三、资料来源与数据采用

（一）资料数据来源

1、主要资料来源

本次规划调整完善中所采用的基础资料来源于县国土资源局、县政府相关部门（包括县发改局、城建局、农发局、林业局、交通局、水务局、环保局、旅游局、统计局、民政局、经信局、财政局、电力公司、国土局和葡萄水产业发展局）等相关部门和单位以及12个乡镇政府办公室，资料涉及桓仁县2005—2014年社会、经济、文化等各方面的发展情况。

2、土地利用数据

本次规划调整完善的土地利用现状数据来源于桓仁县国土资源局提供的、经本溪市国土资源局确认的桓仁县2014年土地利用现状数据。

土地分类在土地利用现状分类的基础上，根据规划的需要进行了适当归并，将土地利用现状归并成两级分类，一级地类为农用地、建设用地、其他土地；二级地类，农用地包括耕地、园地、林地、其他农用地，建设用地包括城乡建设用地（含城镇工矿用地和农村居民点用地）、交通水利用地（含交通运输用地和水利设施用地）、其他建设用地（含特殊用地、风景名胜设施用地），其他土地包括水域（含河流水面和滩涂）、自然保留地。

新增建设用地数据根据2006—2014年桓仁县的新增建设用地批件统计确定，高标准基本农田建设数据根据高标准基本农田建设项目验收报告统计确定，城镇周边基本农田划定数据根据城市周边基本农田划定成果确定。

3、相关规划数据

本次规划调整完善中涉及的相关规划数据主要来源于《桓仁满族自治县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《桓仁满族自治县城市总体规划（2011—2020）》和桓仁县的交通、水利、旅游、环保、农经等相关部门的“十三五”规划。

4、经济社会数据

本次规划调整完善中的相关经济社会发展基础数据均采用了统计部门正式公布的法定数据。

其中人口基础数据综合了桓仁县2005—2014年统计年鉴和市级规划确定的人口数据。

（二）规划基数转换

1、基数转换原则

（1）用途管制原则。

规划基数转换，应遵循并符合土地用途管制的要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

（2）依法核定原则。

规划基数转换，应依法合规、严格核定，通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确，维护规划编制工作的严肃性和科学性。

（3）衔接可行原则。

规划基数转换，要充分利用桓仁县土地利用变更调查成果，使土地规划分类与土地现状分类有效衔接，满足规划实施和管理的需要，有利于规划目标任务的具体落实。

（4）综合平衡原则。

规划基数转换，应遵循行政辖区内土地总面积不改变的原则，转换前后的土地总面积应保持一致。

2、基数转换方法

（1）农用地转换。

农用地转换进行到二级类，将土地利用现状分类中的耕地、园地、林地分别转换为土地规划地类的耕地、园地、林地；将土地利用现状分类草地中的天然牧草地和人工牧草地合并转换为土地规划分类的牧草地；将土地利用现状分类交通运输用地中的农村道路，水域及水利设施用地中的坑塘水面、沟渠和其他土地中的设施农用地、田坎合并转化为土地规划地类的其他农用地。

（2）建设用地转换。

建设用地转换进行到三级类，将土地利用现状分类城镇村及工矿用地中的城市、建制镇转换为土地规划地类城乡建设用地中的城镇用地和其他独立建设用地，其中，其他独立建设用地为土地利用现状分类中的工业用地和仓储用地；将土地利用现状分类城镇村及工矿用地中的村庄转换为土地规划地类城乡建设用地中的农村居民点用地；将土地利用现状分类城镇村及工矿用地中的采矿用地转换为土地规划地类城乡建设用地中的采矿用地；将土地利用现状分类城镇村及工矿用地中的风景名胜及特殊用地转换为土地规划地类其他建设用地中的风景名胜设施用地和特殊用地；将土地利用现状分类交通运输用地中的铁路用地、公路用地、机场用地、港口码头用地、管道运输用地合并转换为土地规划地类的交通运输用地；将土地利用现状分类水域及水利设施用地中的水库水面和水工建筑用地合并转换为土地规划地类的水利设施用地。

（3）其他土地转换。

其他土地转换进行到三级类，将土地利用现状分类水域及水利设施用地中的河流水面、湖泊水面、沿海滩涂、内陆滩涂转换为土地规划地类水域中的河流水面、湖泊水面和滩涂；将土地利用现状分类草地中的其他草地和其他土地中的盐碱地、沼泽地、沙地、裸地转换为土地规划地类中的自然保留地。

3、基数转换结果

按照基数转换的原则和方法，对桓仁县土地利用现状数据进行基数转换后，得到基于土地规划分类的土地利用基础数据，具体见表3—1。

表3—1桓仁县规划基数转换结果表

单位：

公顷

地类

面积

土地总面积

355295.3

农用地

合计

326914.4

耕地

35449.4

园地

5775.2

林地

282677.1

其他农用地

3012.7

建设用地

合计

17665.4

城乡建设用地

小计

7243.0

城镇用地

1392.1

农村居民点用地

5428.3

采矿用地

395.8

其他独立建设用地

26.8

交通水利用地

小计

10375.2

交通运输用地

2061.4

水利设施用地

8313.8

其他建设用地

小计

47.2

风景名胜设施用地

27.2

特殊用地

20.0

其他土地

合计

10715.5

水域

小计

6855.0

河流水面

5232.0

滩涂

1623.0

自然保留地

3860.5

四、需要说明的几个问题

（一）人口和建设用地需求预测

1、人口和城镇化率预测

（1）总人口预测。

总人口预测以全县总人口统计数据为基础数据，采用人口自然增长法、线性回归法等方法进行预测。

人口自然增长法以2005—2014年历年总人口统计数为基础，考虑人口自然增长和人口机械增长数据建立方程，通过方程预测规划期间人口发展情况。

线性回归法是根据2005—2014年桓仁县的总人口数据，利用SPSS软件做时间序列的一元线性回归分析，并拟合回归方程，最终得出目标年的预测结果。

综合以上预测结果，考虑桓仁县人口和经济社会发展的实际，确定桓仁县规划期内总人口发展方案，即预测到2020年全县总人口为30.70万人。

（2）城镇化率预测。

城镇化率是一个国家或地区经济发展的标志，也是衡量社会组织程度和管理水平的重要指标。

桓仁县城镇化水平预测是在历年城镇化水平数据的基础上，采用生产总值法和联合国法进行预测，同时综合考虑了《桓仁满族自治县城市总体规划（2011—2020）》和《桓仁县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中关于未来桓仁县城镇发展趋势的预测，结合桓仁县经济社会发展前景，确定到2020年全县城镇化水平达到65.02%，即2020年城镇人口为19.96万人。

2、建设用地需求量预测

（1）城乡建设用地需求预测。

采用趋势预测法测算桓仁县2015—2020年对新增城镇工矿用地的需求，按照桓仁县各乡镇2006—2014年新增城镇工矿用地的用地趋势，预测2015—2020年全县新增城镇工矿用地的年需求量为134.9公顷，总需求量为809.4公顷；采用趋势预测法测算桓仁县2015—2020年对新增农村居民点用地的需求，按照桓仁县各乡镇2006—2014年新增农村居民点用地的用地趋势，预测2015—2020年全县新增农村居民点用地的年需求量为4.9公顷，总需求量为29.4公顷。

根据城镇工矿用地和农村居民点用地需求预测结果，全县2015—2020年城乡建设用地需求为838.8公顷。

（2）交通水利及其他建设用地需求预测。

采用部门预测法测算桓仁县2015—2020年对新增交通水利及其他建设用地的需求。

根据桓仁县发改、农发、环保、交通、城建等部门提出的2015—2020年期间全县规划交通、水利、能源、旅游、环保等项目用地规模，预测全县新增交通水利及其他建设用地需求量为98.0公顷。

（二）基本农田空间布局调整

1、城镇周边永久基本农田划定

按照《国土资源部办公厅农业部办公厅