城市新区优势产业选择及其实现的思考.docx

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城市新区优势产业选择及其实现的思考

城市“新区”优势产业选择及其实现的思考

   无论政府、市民、企业都将目光越来越多的投向城市新区。

虽然我国各城市新区所形成的优势产业不尽相同，却又都是城市经济最具活力的地区。

那么，若从城市产业的空间分布看，我们又当如何理解城市新区这个概念？

实际上，城市新区的兴起所造成的城市发展的新格局和新形态，都是以产业结构的空间调整为特征的，这一过程的目的是城市产业结构的升级和优化，这一过程带动着城市新区的形成与发展，也代表着城市整体经济发展方式的转变。

因此在讨论前，有必要以产业发展的角度，对城市新区做一个界定。

  这里所说的城市新区特指城市化过程中，城市由于空间要素禀赋的差异、新兴市场的产生，或城市规划、城市产业政策的引致作用而产生的生产要素流动、人口流动、基础设施建设、产业结构等方面发生明显变化的区域。

它至少具有以下某个特点，1.产业活力。

形成产业的竞争优势；2.市场活力。

形成有效的市场运行机制和基础设施配套服务；3.信息活力。

信息化，现代化程度较高；4.城镇化进程加速，城乡统筹一体化进程加速；5.形成城市功能新区。

城市新区即可能在原有城市地理空间基础上形成，又可能产生新的城市地理空间。

而这里讲的城市新区优势产业则是内嵌于城市总体产业分布格局中特定区域内的，强调区域分工和产业关联性的，具有较强产业竞争力和创新能力的产业现象。

一个地区优势产业的形成不仅使得新区内生产要素重新配置，同时也导致城市（间）区域内的生产要素重组。

  城市新区演变包括城市产业的空间转移导致的城市某区域性中心的地理空间的变化，也可能是城市原有空间基础上产业结构的自我更新和升级，在此变化中经济主体（政府、企业、居民）又分别受到不同影响。

因此若从产业布局角度看，不同经济主体对城市新区的理解也有差别，进而对新区优势产业形成和选择造成一定反作用。

政府通常以城市总体发展战略出发，结合区域间城市分工和自身优势，自上而下的确定城市区域内的产业布局，形成城市产业的空间异化；企业则关心城市新区规划导致的区域功能的变化，以便因地制宜的选择企业发展的区位；而市民（包括城市新区固定人口和流动人口）对城市新区产业形成存在自下而上的自适应性，其对新区的认知不仅仅是空间形态的变化或自身收入水平的提高，而是越来越强调生活的舒适性和环境的宜居性。

怎样才能将各方需求有机统一起来，对城市规划和城市建设都提出了更高要求。

那么，我国城市新区产业结构的空间演变是否存在着普遍性规律？

面对城市新区不断涌现，我们又有哪些经验教训需要借鉴和警惕？

为什么一些良好的规划最终没能实现，理论与实践的鸿沟出现在什么地方？

这几方面的经验总结为城市经济发展在理论上和实践都很有借鉴意义。

城市新区的优势产业的形成

  城市新区的形成作用力上看，市场自发力量和规划引致力量同时存在。

城市区域内产生经济活动密度和强度的空间差异，可能是要素参与市场配置的结果，也可能是政策主导下的产业空间的异化，其发展有一个前提，即城市新区产生了较强的集聚效应，并可能出现外向的扩散力。

  改革开放30年，回顾我国城市空间新产业的形成与变迁，仍然多为政府主导，但市场对资源的基础配置作用正不断提高。

新古典学派认为，一个区域的增长来自于资本、劳动和技术进步。

随着城市中心区（通常表现为城市主导产业密集区）和外围区产业空间分布差异的扩大，土地、劳动力资金等要素的地区差异自然会扩大，在一个地区生产的产品和服务满足了本地需求以后，就需要寻求区外的需求以实现其价值。

城市内区域间的联系也是如此，这种经济的空间性演化构成了城市新区优势产业形成和发展的基础。

此外，城镇化进程同样推动了城市新区的快速发展。

舒尔茨（HowardSchultz）以城市和乡村的角度解释这种区域结构的变化，这是一种乡村景观向城市景观转变的过程，是城市带动周边乡村发展的过程，是乡村的低级产业结构向城市中心高级的产业结构转变的过程。

城镇化进程和破解城乡经济二元结构的努力同样加速了我国城市新区的形成与发展。

  来自于城市内部或外部的部门经济活动对城市新区也具有影响。

罗斯托曾指出区域产业变化带动增长的原动力是部门经济的作用。

当以城市为研究对象时，城市依靠其主导产业参与区外（都市圈）的市场竞争，单个城市的主导产业的分工特色会映射在城市及城市群总体产业结构上。

同样，城市群、单个城市经济发展的阶段、单个城市主导产业规模实力的大小，对城市新区优势产业的形成和变化也会造成重大影响。

城市自身在城市群产业链条的地位决定了城市主导产业的形成与发展，而主导产业的形成对城市新区优势产业同样造成影响。

在研究城市新区优势产业的时候，城市自身主导产业并非是一个静止的外生变量，而是通过地理根植性、产业价值链等方式影响和传导至城市新区的主导部门（leadingsector，在这里指城市新区优势产业的形成）。

城市新区内新形成的或原有的“主导部门”得到优先发展，可以带动整个区域经济“起飞”和可持续发展。

因此，城市新区产业发展的实质就是区域产业结构上的变化，即“从传统的区域结构向支持现代化社会经济发展和繁荣的区域结构的转换过程”。

当然，这种产业结构的变化所形成的产业组织体可能以波特所定义的产业集群的形式出现，即产业集群是由与某一产业领域相关的相互之间具有密切联系的企业及其他相应机构组成的有机整体，这个有机整体的形成可能来自市场自发作用也可能来自政府的规划；也可能是因为新产业的兴起，这往往也伴随着城市地区功能的转变，如创意产业、物流产业、现代服务业、高新科技产业等的兴起带动了创意经济，临空、临港、临边经济，总部经济，孵化器经济等，改变或改善了该地区原有的功能分区。

  此外，“模块化”的思想也可以为解释城市新区产业变迁提供理论依据：

模块化被理解为一种在进化环境中促使复杂系统均衡动态演进的特别结构（Simon）。

城市新区的产业结构是城市整体产业结构的一个子系统，是城市整体结构中的一个重要的模块。

因此，可以将城市新区的产业看作是一个为城市整体服务的模块。

其产业的变化发展可以看作是城市整体中某部分的模块化。

按照青木昌彦的理解，模块化是指半自律性的子系统，通过和其他同样的子系统按照一定规则相互联系而构成的更加复杂的系统或过程；模块化组织是各个高度自律性的分部，就相当于一个个“内部市场”，在不违反界面联系规则的前提下可以自主创新，而不是传统意义上完全依附于“总部”的“科研单位”。

促进城市新区优势产业的科学发展和合理布局

  新产业的兴起、规模报酬递增导致的集群化发展趋势、技术进步等是造成城市新区优势产业发展的重要原因，但政策及制度安排、城市规划的作用不能忽视。

改革开放初期，由于我国城市基础设施建设薄弱，城市新区通常是在城市内划定的一块较小的区域，通过政府集中力量建设相对完善的基础设施，实施包括减免税等方面与有关的各项优惠政策，鼓励吸收利用外资，形成以出口加工区为主的制造业加工区、增进贸易往来的保税区、现代化工业产业结构为主的高新区、经开区等，这些区域成为城市及周围地区发展对外经济贸易的重点区域，提升城市产业结构，带动城市经济的发展。

其形态包括保税区、出口加工区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、产业园区等。

这些开发区（多以政府干预形成）极大的带动了城市经济的发展，开发区内的优势产业慢慢发展成为城市或城市群区域的主导产业，通过规划，选择优势产业，从而促进了城市整体产业结构的升级，开发区的发展是一个很好的例子。

目前形成国家级经济技术开发区共计54个、高新技术产业开发区53个、国家级保税区15个、国家级出口加工区15个，省级、市级开发区更如雨后春笋一般纷纷兴起。

其中苏州工业园区的规划和发展非常具有代表性，通过编制了科学超前的区域总体规划和详细规划，前后制定了300多项专业规划，开发程序上明确“先规划后建设，先地下后地上”的路子，成为国家工业园区的亮点。

2007年11月，中国国家总理温家宝在新加坡国立大学演讲时指出：

苏州工业园区不仅成为中新合作的亮点，也成为中国工业园区中的亮点。

  可惜的是，并非所有的开发区都这么成功。

就产业来讲，特别是地方大肆划定开发区，盲目规划，盲目招商的现象时有发生；大招商、招大商的思想仍普遍流行；产业规划跟着大企业走；为了短期利益引进破坏生态环境的污染项目……这种产业空间发展的“怪现象”，究其原因一方面是在转型期，为了捕捉潜在的制度利润，地方政府有带领辖区企业进行制度创新的强烈冲动，因为潜在的制度利润很可能成为地方政府政绩显示的一部分。

另一个非常重要的原因是对产业规划的认识程度和规划重视程度不高，缺乏保障机制，尤其是对如何推动城市新区健康、可持续发展理解不够，在政策执行上也未能很好的保证城市规划成为有效引导城市科学发展的强制力量。

  城市新区产业越来越多的以产业集群的形式出现，而且集群的出现大都是自发形成的，不是政府有意识计划和干预的结果，市场力量在不断增强。

但产业集群发展到一定阶段，离不开包括政府在内的相关机构、组织的扶持，完善的市场规则和现代服务业服务是产业集群保持长期竞争优势的一个必要条件。

市场机制也不能解决企业面临的所有问题，而政府支持通常被视为解决“市场失灵”的一个有效手段，特别是在市场不完善、中介组织缺位的情况下，地方政府的介入和干预对产业集群的发展显得尤为重要。

促进城市新区优势产业的形成与发展，政府责无旁贷。

但对自身角色进行合理定位很重要，集群发展越深入，越要求政府的介入不能大包大揽，什么事情都亲力亲为，而是转变成为“规则制定”的服务型政府。

  近几年，我国又兴起了培育和发展产业集群的热潮，大力发展具有竞争优势的产业集群对于地方经济发展来说无疑是一件好事。

但“集群热”背后同样隐藏着盲目跟风的隐患。

产业集群的培育和发展并非用复制某些成功的案例就可以成功的。

因此面对城市新区优势产业的形成和发展中同样要重视产业规划的高起点，重视企业的地理根植性，重视提高地区竞争优势，重视自主创新能力的培育。

由于当前我国“产业集群的发展还主要依赖于低要素成本优势，发展层次低，缺乏持续竞争力”，对产业集群的培育开始就要确立高标准，对产业定位要符合未来发展要求。

城市新区优势产业的可持续发展源自自身竞争优势的提高，而不是依靠优惠政策或者劳动力密集的成本优势就可以实现的，完善的配套服务机制、有效监管、培养新区自主创新能力才是政府促进新区优势产业发展的更着力思考的地方。

理论与实际操作的鸿沟

  知识经济时代的到来，标志着知识成为经济增长中成为地区竞争力的构成要素之一。

知识的大爆炸固然丰富了我们的认识，但是在竞争环境变化迅速的条件下，规划者们也愈发难以找到一个“标准答案”来准确定位将来城市新区的产业发展，这造成某种程度上城市规划的盲目和失真。

各种理论的不断涌现，对新区发展的不同解释，也造成新的混乱，好像在理论和实际中总存在着不可逾越的鸿沟。

  与此相反，恰恰是因为城市采用类似的分析方法，因为相同的政绩冲动造成城市政府在规划中又在寻求着几乎相同的目标定位。

这又导致了城市新区产业发展战略的制定上极易产生雷同，当这种产业同质现象扩大到城市群中时，会导致产能过剩和城市间的恶性竞争，阻碍经济发展。

所有这些并不意味着我们对城市新区产业规划难以把握，利用多角度评价体系与实地调研相结合来研究和评价城市产业的发展，仍然能够制定科学的规划。

但这要求规划参与者们从更加宽广的视角来看待城市的发展，了解更加广泛的知识，更多不同领域专家的协同合作，无疑增强了规划的难度。

  从霍华德提出的园林城市到如今生态城市理念的践行中，我们对城市的理解和解读经历了由二维到多维的转变，对城市规划所用技术手段、规划控制的准确性等方面要求也越来越高。

从总规到控规的具体实施过程中，仍然存在脱节的缝隙，这个缝隙有可能降低或改变原有规划的要求。

在实际操作层面，如城市新区的招商过程中，因信息的不对称导致招商不能达到规划要求；新区土地、市场容量有限是晚来的优势企业不能进驻；政府招商人员对规划理解有限等等问题，都可能使得良好的规划意愿打了折扣。

创新能力差、公共服务缺失、品牌意识弱、环境污染等问题，是制约城市新区发展的共有问题，对此共有问题的解释似乎也是千篇一律，这又使得城市新区发展面临着阶段性挑战。

  这要求我们从更宽的视角来审视新区规划的指导思想，在重视新区核心竞争力提升的同时应更加重视综合竞争力的提高。

实现城市新区优势产业的“无缝化”衔接

  既然城市新区优势产业的形成与发展来自于政府和市场的双重作用力。

那么怎样促进城市新区优势产业从规划到项目落地的“无缝化”衔接，是制约城市新区发展的一大难题。

在此提出几点建议：

  更多参与者，第三方中立组织和公众的介入。

我国经济的发展也使得城市的快速发展大大超越原城市规划的预期，在全球化和知识经济时代的客观环境下，原规划工作者们也要对自已所扮演的角色重新认识。

政府作为城市经济的主导力量，有必要进行城市产业发展战略咨询，并引入中立性组织（如媒体、区域发展咨询等中介组织等）对城市未来发展做出追踪性的长期客观评估。

公众的参与对规划的有效实施起到了监督的作用。

  规划到实践的一体化模式。

30年的发展，市场已成功的取代市场成为资源配置的主体，但仍有不少规划者仍习惯于计划的思维，利用城市社会发展的数据推导出确定的人口规模和用地规模数值，借此来绘制城市发展的蓝图，并将城市和其他地区孤立开来，这种规划思想必然会和实践格格不入。

将城市未来发展的潜在可能和需要，并将这些转变成空间的语言，要求在规划设计时就考虑到优势产业未来发展的需要，保证产业发展的顺利进行。

  降低城市新区（优势产业）规划的成本。

政府同时是规划的制定者、实施者和监督管理者，因而城市新区发展其他参与主体都不得不和政府发生多种联系，这种多对一的关系无形中增加了其他参与方的成本，造成信息不对称，也为政府创造了寻租的空间。

若政府通过委托第三方组织介入，是可以有效的建设城市新区（产业）规划的摩擦成本和交易费用的。