关于珙县农村综合改革的调研报告1.docx

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关于珙县农村综合改革的调研报告1

关于珙县农村综合改革的调研报告

中共珙县县委农工办

2012年8月14日

根据《宜宾市农村工作领导小组办公室关于开展农村改革专题调研的通知》（宜农领办〔2012〕4号）文件精神要求，为全面总结十七届三中全会以来我县农村综合改革的成功经验，积极探索深化农村改革新举措，由我县农工办牵头，县级相关部门对本部门涉及改革内容进行了广泛而深入的调研，各自形成了专题调研报告，现将我县在农村改革中积极探索创建的亮点特色措施、存在的问题及建议对策简要报告如下。

一、珙县农村改革中积极探索中取得的成果

（一）实施集体林权制度改革推进林业规模化发展

自2007年实施集体林权林权制度改革以来，全县已实现集体林确权面积79.2万亩，确权率达98.9％；确权农户8.69万户，确权到户率达97.6％；林权证发证率达92.5%。

林改期间，全县共发生林权纠纷1412件，涉及面积14200亩，调处1407件，调处面积13970亩，调处率达98.8%，未出现一例林农非访、集访的不稳定事件,全县集体林权制度主体改革任务已全面完成。

特别是我县在林权改革中探索出来的“林权抵押贷款”极大地带动了我县林业规模化发展。

（二）创新农村金融改革推进农业健康有序发展

1.林权抵押贷款。

珙县通过开办林权抵押贷款，创造性地为靠山的人注入信贷资金。

林权抵押贷款既有效缓解了涉林企业和种植大户的贷款难，也将林木变成了真正能见效益的绿色银行。

不仅可实现林木自身的再生产，帮助农民从林业中获取收益，还可作为农民从事其他经营的资金来源。

2.创新搭建农业担保平台。

由政府出资采取“金融机构+畜牧基金+养殖户+保险”运作方式建立蓄牧担保基金300万元，信用社放大10倍比例向县内适度规模养殖场和养殖专业大户放贷，最多可贷30万元，目前运行良好。

3.全面实施农村支付结算“迅通工程”，改善农村支付服务环境。

以创建“银行卡刷卡无障碍示范街（区）”为抓手，推进农村支付服务环境建设，农村地区支付服务产品实现多元化；农业银行和邮政储蓄银行利用营业网点分布广泛的优势，针对偏远地区，大力推广简捷便利、成本低廉的电话POS服务；人民银行指导信用社在7个金融服务空白乡镇设立“金融流动服务网点”，开展定期金融流动服务，弥补金融服务空白。

（三）实施土地流转改革推进农业产业化发展

今年来，珙县实施土地承包经营权流转市场，支持农民按照依法自愿有偿原则，采取转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

支持农民以土地承包经营权入股组建股份合作社，支持集体经济组织、农户与农业产业化龙头企业实行股份合作。

（四）推进医疗改革提升农村公共医疗卫生服务能力

坚持农村公共医疗卫生的公益性质，强化政府责任，加大卫生投入，不断增强农村公共卫生服务能力。

建立以县人民医院、中医院、疾控中心、妇幼保健院等县级医疗卫生机构为中心，乡镇卫生院为支撑，村卫生站为网底的三级农村卫生服务体系。

加强乡镇卫生院、村卫生室基础设施和基本设备建设，支持每村建好一所卫生室。

自2009年以来，我县卫生体系建设项目，依托中央卫生体系建设项目的实施得以全面开展，三年来我县卫生体系建设项目覆盖我县所有262个村卫生室、17个乡镇卫生院和1个县级医疗机构，涉及基础设施建设和仪器设备配置两大方面，项目总投入资金3738万元，其中基础设施建设投入2900万元，仪器设备配置投入838万元，通过三年来卫生体系建设项目的实施，全县卫生体系硬件条件得到明显改善。

二、珙县农村改革中存在问题

（一）林权改造中的问题

1、林权纠纷多。

一是在林改时，由于部分村社不重视，林权勘验不准确，甚至有的在家里就把全社的林权分配了，造成许多纠纷。

二是处置集体的林地、林木不规范。

没有经过村民代表或村民会议三分之二以上同意，处置程序不规范、处置方法不当，引发许多纠纷。

三是由于林地、林木价值的不断攀升，原来林界不清的地方，引发新的林权纠纷。

2、林地小班破碎、管理困难。

林改后，将原来集体统一管理的成片林地、林木，分割成无数小班划归不同的权利人，造成林地小班破碎，各个权利人的管理不一样，采伐后更新的树种不一样，给行业管理带来很大困难。

3、造林成效问题。

林改后，有的农户只顾眼前利益，将林木出售以后，就不更新或更新后不管理了，加之由于农村劳动力的问题，形成了新的荒山荒地。

但流转以后由业主或造林大户造的林，成效非常好。

另外，近年来，我县本地育苗很少，每年造林大都是从外地调苗，由于苗木起苗时间很长，又经过长途运输，苗木逝水严重，影响了造林的成活率。

4、林地流转造成了双方对林地经营的不公平。

对于流转30年以上的林地，虽然目前流转的价值较高，但是，随着经济社会的发展，森林和林地的价值会不断的上升，十年以后，林地经营的不公平性就会显现出来，林农的悟性及法律意识的增强，会出现争山争林的现象。

（二）金融改革中存在的问题

1.风险分散机制不完善。

一是农业保险发展缓慢，保险品种比较单一。

农业保险的高风险、高成本、高赔付与农民低收入之间的矛盾，使合理的费率设定成为难题，仅有水稻、玉米、油菜和能繁母猪等险种，森林保险等业务尚处于起步阶段，在面上还不具备为金融创新提供风险分散配套品种的能力。

二是农业担保体系发展不足。

全市仅有一家农业担保公司，珙县尚无一家，涉农专业化担保机构严重不足，难以有效发挥对支农信贷业务的支撑作用。

三是受地方财力限制，财政贴息和风险补偿金额有限，难以满足创新业务实际需要。

四是部分动产担保权益实现难。

如收费权质押贷款，收费项目虽具垄断性，但由于未建立相应的转让市场，一旦发生风险，收费权难以变现。

2.农村产权融资的制度瓶颈有待破解。

我国集体土地承载者农村社会保障功能，相关制度对集体土地权利的抵押权能加以限制，造成一方面农户缺少抵押物融资无门，另一方面大量农村产权却处于低效甚至闲置状态。

一是农村可抵押产权有待进一步“激活”。

土地集体所有是土地公有制的实现形式之一，允许集体土地所有权抵押会导致所有权的转移，涉及国家根本经济体制问题，所以物权法规定“土地所有权不得抵押”。

目前集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权等权利已有不同程度的“激活”，但涉及的制度性问题在珙县没指导性文件出台，令金融系统介入存在较大问题。

二是与农村产权相关的交易流转等中介服务和市场不健全，以林业要素市场为例，由于产权流转和收储机制不健全，林业资源变现困难，客观上限制了林权抵押贷款业务向更大范围扩展。

（三）土地管理中存在的问题

1.现行征地制度存在问题。

第一土地征收范围过宽，几乎所有建设用地都可以办理土地征收。

其次是土地征收的程序设计不完善，对被征收人的合法权益保护重视不够。

第三土地征收补偿不够合理，被征地农民的土地权益未得到充分体现。

2.农村集体建设用地使用权流转问题。

第一产权主体不清，导致农村集体经济组织的市场主体地位不明确、不完整，难以行使法律赋予的职权。

第二隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，危及耕地安全。

第三相关配套政策不完善，影响流转工作的顺利开展 ，对农村集体建设用地使用权流转如何征税缺乏法律依据，造成土地税费流失，也造成两个市取场得土地的成本不一样，使得统一的土地市场难以形成，第四收益分配不规范、不合理。

第五是农村集体建设用地利用规划和村镇规划相对滞后。

（四）医疗卫生改革存在的问题

人才短缺、特别是乡镇卫生院人才缺乏。

医疗服务水平较低低，不能满足农民的医疗服务需求，尤其是实施新型农村合作医疗制度以来，农民医疗需求明显增加，乡镇卫生院现有人员的技术水平和服务能力远远不能适应，迫切需要补充合格的卫生人才。

三、对农村改革的建议

（一）推进集体林权改革向纵深发展

一是要切实提高思想认识，全力推进集体林权制度改革。

集体林权制度改革是农村的又一次土地革命，是一项复杂的系统工程。

改革能否稳步推进，关键在于必须加强领导。

各级党委主要负责人必须亲自抓林改，层层抓落实，要建立“县直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、林业部门搞好服务、相关单位积极配合”的联动机制。

各级各部门一定要以科学发展观为指导，站在事关发展全局的战略高度，进一步统一思想，提高认识，采取积极的态度，有力的措施，支持改革、参与改革、推进改革，加大对林改人力、物力、财力的支持，尤其是要保证基层林改工作经费的投入，确保集体林权制度改革保质保量顺利完成。

二是积极引导实行规模化经营。

加快推进集体林权配套改革，促进林地有序合法流转，建立新型的合作林场、私营林场和专业合作社，将分散的林地集中由业主进行开发利用，既能保证林地不闲置和林农的经济利益，又能促进林业的产业发展，确保林地的有效利用和森林的可持续经营。

三是完善林业管理体制，为林业健康发展提供优质服务。

集体林权制度改革，不仅是对山权林权的改革，也是对政府管理职能自身的改革。

针对改革后产权多元化、经营形式多样化、森林资源资本化、服务对象分散化的新情况，政府部门应强化政策指导、行政执法、科技支撑、公共服务等职能，为林业健康发展提供全方位的服务。

（二）创新机制推进农村金融改革

1.放开农村金融市场准入，构建多层次的融资体系。

一是调整并放宽农村地区银行业金融机构准入政策，鼓励并支持各类金融机构在县域特别是乡镇增设具有贷款功能的分支机构，积极支持在县域组建服务“三农”、中小企业的社区银行。

二是大力扶持小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助组织等各类农村新型金融机构开辟农村市场，打破现有垄断格局。

三是发挥国有商业银行、农业发展银行、邮储银行在农村金融创新中的作用。

2.改善农村金融创新的政策支持和服务机制。

一是拓宽涉农企业直接融资渠道，帮助和辅导农业产业化龙头企业发行短期融资券和中期票据。

二是改进金融监管及金融机构内部考核评价与责任追究制度。

三是创新贷款担保方式。

鼓励市场化或有政府支持的准市场化的担保机构进入农村市场，以农业专业担保机构、中小企业贷款担保机构、互助性农业担保机构以及农业担保基金等多种形式，支持“三农”贷款。

3.开展农村产权抵押融资。

一是加快农村产权制度改革。

厘清农村产权抵押融资的几个关键环节：

确权、流转、抵押等，农村产权的确权是抵押融资的基础，建立农村产权交易所将为农村产权能流转提供便捷通道。

建议我县以城乡统筹建设为契机，借鉴成都等试点地区的先进经验和做法，有针对性地出台一系列政策，使农村产权流转有章可循。

二是完善产权价值评估、权证交易等基础配套服务。

国土、房产、农业行政主管部门等位农村产权流转办理变更登记手续；设立农村产权交易中心，及时收集和发布各类产权流转交易信息，组织产权流转、招、拍、挂等交易活动，为贷款抵押物处置、抵押权的实现提供有效平台。

三是完善农村产权抵押贷款风险分担机制。

如政府按一定比例出资设立农村产权抵押融资风险基金，用于收购抵债资产。

4.充分发挥地方政府在推动农村金融改革中的作用。

一是扩充畜牧担保基金为农业担保基金，扩大使用范围，尤其对专合组织、特色农业大户等提供担保，填补没有专业农业担保公司的空白。

二是要加大财政对保险的政策支持，扩充农业险种，建立保险补贴金制度，为涉农保险公司和参保企业与农户提供保费、经营费用和超赔补贴，逐步建立以农业政策性保险为主导的农业风险防范救助机制。

三是要建立涉农贷款风险补偿制度，地方财政给予适当倾斜，用于涉农贷款风险补偿和贷款贴息。

四是建立农村金融产品创新考核奖励机制。

政府应把农村金融产品创新纳入目标考核。

五是着力改善农村金融生态环境。

进一步推动农村信用体系建设，为农村金融创新创造良好的金融生态环境。

5.加快农村产权制度改革。

林权、土地权、宅基地权等，凡是与农村产业发展相关的产权，要加大明晰力度，无论是所有权还是用益物权，无论是生产使用还是生活使用，都应在法律框架内迅速加以规范和明晰。

同时必须加强农村土地流转力度，大力推进农村产权交易市场的培育，为金融机构搭建好联姻的平台。

（三）进一步规范行为，明晰权责加强农村土地管理

1.对于土地征用中存在的问题，首先要缩小和规范征地范围，保证土地征收权行使的合法性和规范性。

将《土地管理法》中的“为了公共利益需要”这一法律概念具体化和程序规范化，防止征收权滥用或过度行使的。

其次，土地征收补偿要同地同价,公平合理进行征地补偿安置。

同一快土地，不管征收后是用于经营性房地产开发，还是用于建工厂、修马路、建水库、搞绿化，征收补偿安置费用都应当一致，不能因为是修马路、搞绿化而降低征地补偿安置费用。

征地补偿安置价格的具体确定,则要考虑征收土地对农民的的财产、保障、就业、居住等多种功能。

2.对于农村集体建设用地使用权流转问题，首先进一步规范农民集体经济组织，明确农村集体建设用地产权主体，并通过土地登记发证，理清乡镇、村、村民小组三类主体的产权界限，避免产权主体虚置与权能重叠。

第二建立健全统一的市场和服务体系，完善市场管理规定和交易规则，为农村集体建设用地使用权流转提供政策咨询、信息发布、地价评估、交易代理、纠纷仲裁等相关服务。

第三、参照国有土地使用权流转的税费标准，征收营业税、契税、土地增值税等，建立和完善农村集体建设用地使用权流转的税费体系,公平集体土地和国有土地的税负，实现“同地、同权、同价”。

第四建立合理的农村集体建设用地使用权流转收益分配机制，理顺收益分配关系，确保农村集体和农民成为流转收益的主要获得者，同时确保集体和国家土地收益不流失，将其用于社会，造福全民。

第五是积极推进土地承包经营权依法流转，鼓励试点农村宅基地使用权有偿退出政策，推动长期进城并在城镇具有相对固定职业的农民真正转变为城镇居民。

第六完善农村土地利用规划和村镇规划，重点做好农村土地整治，大量减少人口较少的自然村，使人口逐步向城镇和中心村集中。

第七强化土地用途管制，集体建设用地的安排必须符合土地利用总体规划，必须依法进行，统一管理。

（四）加大政策支持和投入及时解决农村医疗人才短缺问题

1.要从用人政策上给予倾斜，扩大乡镇卫生院的用人编制指标，放宽进人条件，尽快从医学大中专毕业生中择优选聘录用人员，充实到乡镇卫生院。

从根本上优化乡镇卫生院的人才素质结构。

2.要大力开展送医下乡活动，出台优惠政策，组织县级以上医疗单位的医卫人员到乡镇卫生院工作，也可实行挂职锻炼制度，表现突出者在职称评定、评模评先中予以优先。

县级医疗单位新录用的医卫人员，应至少在乡镇卫生院工作一年，方可转正。

3.要加大乡镇卫生院医卫人员的培训力度，开展短期培训、临床进修、学术活动等方式，提高人员队伍业务技术水平。

加大投入，努力改善乡镇卫生院人员的工作和生活条件，大幅度提高奖金福利待遇，以保证人才在基层进得来、留得住、干得好。