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行政管理本科论文

中央广播电视大学

毕业论文

题目：

“上有政策、下有对策”之动因与对策的思考

*********

学号：

*************

专业：

行政管理

层次：

本科

年级：

13春

学校：

陕西电大榆林分校

工作单位：

指导老师：

完成时间：

2014年10月18日

中央广播电视大学毕业论文开题报告

毕业论文题目：

“上有政策，下有对策”之动因与对策的思考

分校（站、点）：

榆林分校（清涧辅导站）

年级、专业：

13春行政管理

教育层次：

本科

学生姓名：

吴艳花

学号：

*************

指导教师：

完成日期：

2014年10月20日

论文题目：

“上有政策，下有对策”之动因与对策的思考

指导教师职称

所学专业

行政管理

研究专长

工作单位

电子邮箱

联系电话

选

题

目

的

和

意

义

1、选题的背景

从古至今，政府的各项政策、行政命令，无论大小，都时刻牵动着广大人民的利益，包括政治、经济、文化、社会诸多领域。

改革开放以来，随着社会主义市场经济的不断发展，人民生活水平的不断提高，各领域、各行业、各部门联系更趋紧密，牵一角而动全局，而对于位处中心地位的政府来说，更是影响甚大，不可或缺。

为此，政府如何执政，如何行政，不仅关系到政府部门内部的调节与运行，而且更关系到广大人民的切实利益。

但在如今的现实环境中，随着当今人们道德水平的滑坡，全国上下形成了“上有政策，下有对策”不正之风。

基于这些情况，如何改变普遍存在的“上有政策，下有对策”状况，如何制定行之有效的应对方案，是当前的重要课题，因此，应进行“上有政策，下有对策”的动因分析，全面了解其中的问题所在，并提出有效对策，使政府的政令达到上下统一。

2、选题的意义。

摒除“上有政策，下有对策”现象，是建立高效政府的需要。

摒除“上有政策，下有对策”现象，是解决当今日益突显的社会矛盾的需要。

摒除“上有政策，下有对策”现象，是维护人民根本利益的必然要求。

国内外研究现状述评

从目前对于“上有政策，下有对策”问题研究的文献资料来看，各学者观点不一,但大致可以分为以下三种观点。

（一）政策执行各方面的不足与缺陷导致“上有政策，下有对策”现象的产生。

1、政策执行实施情况的复杂性使得政策执行难度加大，难以达到政令的完美统一。

政策执行是一项极为复杂的社会实践活动，在实际的政策实行过程中，有效性会由于各种各样的因素，导致政策执行的偏差，从而使政策目标偏离，政策失真。

现实情况的不确定以及复杂性，使得政策执行变得更加困难、不可预期，为此，也使得政策执行的效果可能大打折扣，或者使政策受益人大跌眼镜；由此可见，政策执行情况的复杂性，确实会给政策执行带来障碍与困难，同时也很容易造成“上有政策，下有对策”现象。

2、政策执行中各环节的不足与缺陷致使“上有政策，下有对策”现象的产生。

由于政策执行中政策运行机制有弊端、政策本身存在漏洞、政策执行监控不力、政策执行人员素质不高，导致了“上有政策，下有对策”现象的出现。

行政执行体制的缺陷成为“上有政策，下有对策”行为的滋生土壤。

地方政府为了牟取不正当的利益，不惜弄虚作假，不顾人民的利益与社会的和谐，对上级政府的政策“阳奉阴违”的现象，相关制度的不严密，使得执行者，当地领导有漏洞可钻，从而弄虚作假，对上谎报假政绩、假情况，麻痹上级的情况，都说明了这样一个问题。

为此，应大力解决政策执行各环节中产生的问题，加强政策执行力，避免“上有政策，下有对策”现象的产生。

（二）决策制定的不科学、不理性，是导致“上有政策，下有对策”现象产生的主要原因。

政府的所有决策，都是公共决策，而公共决策覆盖和惠及的公众和全社会的利益，为此，要真正体现公共决策的公共效力。

公共政策能否达到预期的目标及效果，关键在于其能否得到广泛的认同、支持和强有力的贯彻执行，只有符合公平、合理、科学之意的政策，才有可能得到人民的认可，才有可能使执行者坚定不移地以之为纲，并一以贯之地去执行，而对于不顾社会和公众利益，不科学，不理性的决策，社会和公众也将不会拥护，并会反对它，从而导致“上有政策，下有对策”现象的产生。

（三）中央政府和地方政府客观存在的利益冲突导致“上有政策，下有对策”现象产生。

黄晓军在《论公共政策制定和实施中的利益均衡--中央与地方关系的制度创新取向》一文中也指出，新时期下，地方政府与中央政府由于利益而造成的冲突是在所难免的。

由此可见，中央政府与地方政府之间的利益冲突是“上有政策，下有对策”问题产生的主因。

丁煌、定明捷、吴湘玲在《“上有政策、下有对策”的博弈缘由探析》中指出，“上有政策、下有对策”的博弈前提是上级政府与下级政府之间关系的转变，其博弈根源是上级政府和下级政府客观存在的利益冲突。

另外，因此，如何来协调中央与地方的利益分配问题，对于“上有政策，下有对策”问题的解决尤为关键。

以上三种观点都从某一个侧面阐述了“上有政策、下有对策”这一问题的由来与动因，同时也提出了相关的解决对策。

而对于“上有政策、下有对策”这一现象，我觉得应对其进行全面的分析，首先，上下级政府利益分配的不均，是产生“上有政策、下有对策”现象的内在原因。

其次，由于地方利益关系到各个行业与领域，利益的分配不均将导致各个领域、行业的利益受损，为此，产生“上有政策、下有对策”现象也是意料之中；另外，决策的不科学、不合理，行政执行体制的不完善，是致使“上有政策、下有对策”问题产生的必然原因。

第三，政策制定的不科学、不合理、不公正，将导致执行者的抗拒，同时也会使政策受众者的抵触，第四，行政执行体制的不完善，使得政令不通、执行不到位、执行力弱化等问题不断出现，最终也将导致“上有政策，下有对策”现象的产生。

研究的主要内容

究

的

切

入

点

通过对“上有政策、下有对策”这一现象的表现、产生原因以及这对一问题的解决办法进行研究分析，认为“上有对策、下有政策”这种现象是要不得的，应该杜绝，是可以杜绝的。

从而提出解决办法。

总之，我们每个公民应该积极行使参与公共事务管理的权利，彻底打破“上有政策，下有对策”的矛盾，让党和国家的政策切实有效的贯彻落实，使人民的权利、利益真正落到实处。

主

要

问

题

1、认识“上有政策，下有对策”现象。

2、分析形成“上有政策，下有对策”的原因。

3、提出解决“上有政策，下有对策”现象的方法。

重

要

观

点

研究方法、手段和途径

通过阅读大量资料，查阅相关报道，走访、调查，对比等手段、方法；深入清涧各单位、社区实地查看，在离退休老党员老干部中进行走访调查。

研究进度：

9月1日-9月16阅读资料，查阅相关报道；

9月1日-9月10日走访相关单位、社区，形成论文提纲并进行初稿创作。

9月11日-10月1日进一步完善初稿，并向知道老师请教意见，最终定稿。

10月2日-10月15日在知道老师德辅导下修改格式，完善其他细节问题。

10月15日-10月20日打印成稿

指

导

教

师

意

见

指导教师（签名）

年月日

论文提纲

主题思想：

通过对当前社会存在的“上有政策，下有对策”现象为切入点，分析研究其问题的原因以及提出解决问题的对策。

一、“上有政策、下有对策”的含义和表现形式

1、什么叫“上有政策、下有对策”

2、“上有政策、下有对策”的四种表现形式

二、“上有政策、下有对策”现象的成因分析

1、利益是这种现象的内在成因

2、政策执行监督机制缺位是产生这种现象的外部原因

三、“上有政策、下有对策”问题的措施对策

1、协调好上下级之间的利益冲突

2、加强对各级党员干部的教育

3、要制定公平性、正义性、明晰性的公共政策

4、完善政策执行机制，从法律上维护党和国家政策的权威性

5、强化监督主体的监督作用，加大问责的力度

开题报告审核意见

审核组长（签名）：

审核小组成员（签名）1234

年月日

指导专栏—开题报告

摘要

随着我国经济社会的发展，人民的权利意识不断提高，人们开始更加关注公共政策的执行。

“上有政策，下有对策”的普遍存在严重影响了上级政策，尤其是党中央政策的贯彻落实。

其产生的客观原因是上级政府和下级政府之间存在的利益冲突，主观原因是部分党员干部党性原则淡化，责任观念淡薄，缺乏全心全意为人民服务的精神。

重要原因是监管力度不足。

本文通过对“上有政策、下有对策”这一现象的表现、产生原因以及这对一问题的解决办法进行研究分析，认为“上有对策、下有政策”这种现象是要不得的，应该杜绝，是可以杜绝的。

我们每个人应该积极行使参与公共事务管理的权利，彻底打破“上有政策，下有对策”的怪圈，让党和国家的政策切实有效的贯彻落实，使人民的权利、利益真正落到实处。

【关键词】：

公共行政，上有政策下有对策，上级政策，政策执行

Abstract

Withthedevelopmentofeconomyandsociety,thecontinuousimprovementofpeople'sawarenessoftheirrights,peoplebegantopaymoreattentiontotheimplem-entationofthepolicy."Policies,underthemeasures"aseriousimpactonthehigherprevalenceofpolicy,especiallytheimplementationofthepolicyofthePartyCentralCommittee.Thecausesareobjectiveconflictofinterestexistsbetweenthehigherlevelsofgovernmentandlowerlevelsofgovernment,ispartofthepartycadressubjectivereasonsdilutetheprincipleofpartyspirit,asenseofresponsibility,lackofawarenessofservingthepeoplewholeheartedly.Buttheimportantreasonsissupervision.

Basedonthe"policies,underthemeasures"performanceofthisphenomenon,andthiscausesasolutiontotheproblemofresearchandanalysis,that"therearecountermeasureson,underthepolicy,"thisphenomenonisundesirableandshouldeliminate,itcanputanendto.Eachofusshouldactivelyexercisetheirrightstoparticipateinpublicaffairs,andcompletelybreak"policies,underthemeasures"contradictions,sothatthepolicyofthepartyandthecountrytoimplementeffective,sothatthepeople'srights,intereststrulyimplemented.

Keyword：

PublicAdministration,Therearemeasuresunderthepolicy,SuperiorsPolicy,Policyimplementation

引言

中央提出科学发展观以来，这一理论对推动我国经济社会又好又快发展起到了巨大作用；在各地各部门不遗余力贯彻落实科学发展观的同时，也有一些地方和部门在贯彻落实中央关于推动科学发展重大决策部署方面存在一些不和谐的杂音，少数领导干部为了部门和小团体利益，借口地方和部门的特殊性，置中央的三令五申于不顾，搞“上有政策、下有对策”，破坏了政令的统一和畅通。

基于这一现象，本论文通过举例论证对“上有政策、下有对策”现象的表现、成因及对策进行分析,并阐述了解决措施，以期用较短的时间有效解决“上有政策，下有对策”问题，但是，我们必须做好打持久战的思想，必须通过全社会长期的共同努力，才能逐步达到臻于至善。

一、“上有政策、下有对策”的含义和表现形式

“上有政策下有对策”是管理者与被管理者之间的动态博弈.表现为当一个政策出台时，就会有人去寻找政策上的漏洞来达到使政策无法约束的效果，其实就是想要逃避或突出自我的人做出的决定，政策是创造者，对策是突破者，当没有对策的时候就是完美的政策。

（一）、什么叫“上有政策、下有对策”

“上有政策、下有对策”是当前存在于各级党委或政府工作中一种极其不良的现象，他们口头上喊的依照上级文件精神，实际上是自立一套，谋取私利。

或者象征性、“走过场”式的执行。

又或者改其实质、曲解其义的执行。

又或者表面一套、背后一套的执行。

概括剖析“上有政策、下有对策”是当前普遍存在于各级党委和政府工作中一种极其不良的现象，对确保政令畅通、维护党和国家政策的权威性、树立政府公信力、有效的完成政府职责危害极大，扼制"上有政策、下有对策"的现象，对于确保党和政府各项政策的有效落实至关重要。

改变有些高官及政府一把手的权力欲需要时间，扭转一些地方政府奢靡之风，让他们依法履职、发挥模范带头作用需要时限；在“深水区”深化体制改革、保持经济社会持续稳定发展需要积累精力；摒弃“上有政策，下有对策”等消极思想、塑造清廉高效的政府行政新文化更需要正能量的不断积累等等。

因此，实现廉洁政府、高效政府的目标绝非一朝一夕，需要一届又一届的中央政府经常抓、长期抓，更需要一届又一届地方政府持之以恒地贯彻落实，需要树立打持久战的思想。

（二）、“上有政策、下有对策”的四种表现形式

“上有政策，下有对策”是当前普遍存在于中国各级党委和政府工作中的一种极其不良的现象。

该现象在中国常体现为下级违反上级的极多政策、法规乃至法律；有令不行、有禁不止，在贯彻执行政策部署上大打折扣。

而临领导视察、检查，早有通知下来，下级便会充分准备、造假，瞒天过海，不了了之。

而即便走漏了风声，下级可以通过谄媚上级的方式瞒下去。

最后必然有更高的上级不知情，这种极其不良的风气泛滥，会吞噬改革的恶果，使改革无法落实，也无法以实效为鉴，无法建立出完整的改革体系，放在这样的现状中一些改革提出的新要求就会显得过高；改革中不合理的内容也无法以实效为鉴、予以改正，带来持久的负面影响，如：

造假风、虚伪风、阿谀奉承风、举报懈怠风。

“上有政策，下有对策”是我国当前严重的社会问题。

其主要表现在以下几个方面：

第一，"添工加料"、附加条件的执行。

在这种政策执行过程中，政策执行者往往会添加一些原政策所没有的东西，而添加的这些东西往往是不合理的，不可行的，但执行者为了自身的利益把它们加进去，使这些不合理不可行的东西违规执行，这样也就会影响原定目标的实现，这就是"土政策"，他们口头上喊的是政策执行原则将与灵活性相结合、理论联系实际的口号，实际上是自立一套，谋取私利。

第二，形式主义，象征性的执行。

形式主义常常表现为“走过场”，表面上完成了上级交派的任务，事实上却达不到效果。

一些地方在执行上级政策过程中，“不求神似、只求形似”，少数领导干部为了部门和小团体利益，借口地方和部门的特殊性，置中央的三令五申于不顾，在政策执行过程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象，严重破坏了政令的统一和畅通。

第三，改其实质、曲解其义的执行。

这种现象往往是由于政策执行者根据自身有利的部分予以实施，这样做的结果就是导致政策无法得到真正地贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效。

第四，表面一致、阳奉阴违的执行。

当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定表面上与上级政策一致，实际却相违背的实施方案。

二、“上有政策、下有对策”现象的成因分析

形成“上有政策、下有对策”的原因是多方面的，既有政策实施主体的因素，也有来自有关部门政策本身配套不够方面的因素；既有执行过程本身的因素，也有政策环境的因素，但归根到底是受“利益”的驱动，利益驱动是消减公共政策执行力的内在动因。

（一）利益是这种现象的内在成因 

首先,政策的实质是对利益和资源的调整划分,而政策的最终执行者又都是有着自身利益追求和行为倾向的人,他们在政策执行中不可能做到“价值中立",而是必然进行成本收益预期。

随着市场经济的发展和多元化利益格局的形成,中国社会已经具备不同利益主体组成的社会群体和阶层。

这些群体固然是相互影响和相互促进的,但也是彼此制衡、相互竞争和冲突的。

政府在制定公共政策时,很难对各方面的利益面面俱到地考虑到,使不同阶层和群体,不同地域和个人的利益都能得到表达和满足。

因此,如果一项公共政策威胁到执行者的自身利益,执行者无论出于地方、单位、或者个人利益考虑，都有可能抵制和规避这一政策,从而使该项政策很难顺利有效地执行。

其次,政策执行弹性大大助长了政策执行主体的趋利冲动。

任何政策都不是绝对刚性的,政策规定与政策执行之间总是存在回旋余地。

这样,政策执行主体的成本收益预期也就必然在政策执行过程中发挥着重要的作用,他们会尽力去降低政策执行的风险,努力争取自身利益的最大化。

（二）政策执行监督机制缺位是产生这种现象的外部原因 

1、政策执行的权力配置机制不合理

它在纵向上,表现为执行权在不同层级之间的配置不合理,即在中央和地方政府之间,地方各级政府之间,以及同一组织内部各个层次之间存在执行权的分配问题。

如有的政策执行权过于集中,不利于调动下级组织的积极性,不利于因地制宜按具体情况办事,容易产生一刀切,从而导致政策敷衍和政策照搬;有的政策执行权又过于分散,执行主体往往各自为政、自行其是,从而导致政策替代和政策附加。

它在横向上,表现为执行权在不同地区和不同职能部门之间的配置不协调、不明确。

当前存在的主要问题有:

①把配置理解为分割,各机构各自独立行使其所享有的政策执行权,彼此间缺乏协调配合,从而导致政策封锁和政策垄断;②当执行某一政策的综合协调机构挂靠到具体职能部门时,其它相关职能部门又倾向于少参与,使社会综合政策演变成为单一部门的专项政策,从而导致政策变形和失真;③当执行权力配置不明确时,如果政策执行有利可图,各机构就会相互争夺执行权,导致政出多门;如果无利可图,则又会出现执行敷衍或执行中断。

2、政策执行的信息沟通机制不健全

从信息论的角度来看,政策执行是一个信息的发散和汇集过程:

政策执行主体一方面向社会释放、传递有效信息,另一方面要不断从社会获取有利于政策执行的大量信息。

在这种信息交流和信息互动的过程中,政策内容、指示、命令、法规（则）、政纲等首先在政策接受者中进行有效的传递、磨合和融合乃至认同;同时,政策执行者和政策评估者必须保持同政策接受者的密切信息沟通,根据反馈信息及时调整执行方案和执行策略或者准确评估政策执行效果和进行执行再决策。

良好的信息沟通机制恰恰是这种全方位、多层面、立体式信息交流的基础。

3、政策执行的监控机制欠缺

当前监控机制的主要问题有:

①政策评估机制不科学。

一方面表现为评估的动机不良,要么借评估作为炫耀工作绩效、沽名钓誉的手段,要么借评估来掩盖政策执行失误和推卸责任。

另一方面,缺少正确的评价标准和评价方法。

政策评估倾向于用价值判断代替事实分析,用定性结论取代定量结论,评估结果难以作为政策执行的考核依据,政策规避难以及时认定。

②责任追究制度缺损。

这表现为政策执行过程缺乏有力的监督,执行者的政策规避难以及时发现和纠正;政策执行效果缺乏明确的考核,难以认定和划分执行者的执行责任;政策执行考核结果缺乏必要的赏罚措施,政策规避不能查处。

③执行再决策机制弱化。

任何公共政策都是对社会政策需求的滞后反应,这种政策时滞表现在:

提上议事日程的政策问题和政策需求的认知时滞;政策规划及理想政策方案的选择时滞;组织政策方案实施的启动时滞。

政策时滞的存在决定了政策执行过程中必须进行再决策,以解决新问题和调整原政策,从而最大限度地实现政策目标。

执行再决策是政策执行不可缺少的调控机制,再决策机制的弱化必然削弱政策执行的有效性,导致政策过时失效和政策目标落空。

三、“上有政策、下有对策”问题的措施对策

“上有政策,下有对策”是一种社会现象,它是客观存在的。

对待这种现象应从两个方面理解：

一方面，“上有政策、下有对策”将导致上级的方针政策得不到全面充分的贯彻执行，在具体落实时扭曲、变形、走样,从而影响了目标的实现，也在一定程度上恶化了党群关系、干群关系。

另一方面。

“上有政策、下有对策”现象的出现，也给决策者提出了一个严峻的课题，那就是如何消除这种不正常现象，如何保证自己的决策在贯彻执行过程中不变形不走样？

要解决这个问题，我们各级领导干部就必须树立实事求是和求真务实的工作作风，深入基层、深入一线、坚持调查研究、坚持实事求是,使自己制订的政策符合客观实际；其次，我们党的领导干部在政策实施过程中还要对下级加强监督检查。

也就是说,它能促进领导改进工作作风。

在实际工作中从两个方面开展工作，一是在制订政策时坚持深入基层、深入一线、坚持调查研究、坚持实事求是，确保自己制订的政策符合客观实际;二是在政策实施过程中还要对下级加强监督检查。

（一）协调好上下级之间的利益冲突

如上所述，“上有政策，下有对策”现象的产生及盛行，其根本原因是利益驱使。

解决这一问题，首先应该做到从制度上划分好上下级的事权，协调好上下级的利益冲突。

具体来说，有两点措施：

1、按照各级政府的职能要求合理划分事权，避免在权力分配中既有权力空白又有互相冲突的现象。

2、按照各级政府承担的事权，合理划分各自的财权，使上下级的价值取向相吻合。

（二）加强对各级党员干部的教育

深入开展中央和省委重大决策部署的学习培训，增强贯彻落实的行动自觉和责任担当。

要把理想信念和道德品行教育列为各级党政组织学习的重点，作为各级党校、行政院校干部培训的核心内容，突出抓好主要领导干部、新任职干部、年轻干部等重点对象专题培训。

不断增强党员干部的思想道德素质，不断提高党员干部的政治素养，增强党性，充分认识做好本职工作的重要性，祖国和人民的利益时刻放在心上，人人能安守本分，踏踏实实做好本职工作；引导党员干部以身作则、带头践行，讲党性、重品行、作表率，为民、务实、清廉。

（三）要制定公平性、正义性、明晰性的公共政策

1、政策制定时要充分调研，实事求是，多方征求建议和意见，充分照顾到各方利益。

2、进一步规范政策制定程序。

要重视民主的作用，学习、应用外国的一些经过实践检验的科学的理论方法来制定决策。

3、明晰职责，在坚持原则的前提下保证其灵活性。

（四）完善政策执行机制，从法律上维护党和国家政策的权威性

1、落实责任追究机制。

政策执行者其公共权力来源于公众，负有公共责任。

必须建立完善的责任机制对其行为进行控制和规范。

对岗位进行工作分析，明确职位职责、权利范围、能力要求等状况，将责任落实到具体个人，强化政策执行者责任意识和服务意识。

2、加强政策执行监督制度。

政策执行公开化，增强政策执行透明度，除涉及党和国家机密外，按