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第二章新中国社会保障制度的发展

一、国家—单位保障制的形成

（一）发展历程简介

1、新中国建立之初非常时期的制度初创（1949-1952）

Ø通过大规模、突击性紧急救济实施，创建救济福利事业

Ø建立全国统一的优抚保障制度

Ø企业职工社会保险制度

2、与计划经济体制相配套制度的基本形成（1953-1966）

Ø制度在修订和扩展的同时,作出了一些调整

Ø社会救济稳定化同时,边缘化;社会救济与社会福利分离

Ø优抚保障渐趋完善

3、十年动乱期间的制度倒退（1969-1978）

Ø原在劳动保险金开支的劳动保险费用改在企业营业外列支，形成了待遇标准按照国家政策规定执行，所需费用由企业实报实销的“企业保险”模式

Ø劳动保险从此失去统筹机能并演变成企业或单位保障制，形成自我封闭的单位化保障特征

4、制度在原计划体制框架内继续惯性运行阶段（1978-1986）

Ø制度从总体上说仍在原有计划模式的框架内惯性运行，相对滞后于整个改革开放的大背景

Ø由于社会大环境的变化，相对文革期间的状况，国家又作了一些必要的恢复与调整工作，使这个阶段的社保制度呈现出某种

（三）国家—单位保障制的特色与特征

在强调国家—单位—个人利益高度一致原则下，由国家扮演制度确立者、保证者角色，再由国家和单位共同扮演供给者与实施者角色，国家与单位相互依存，承担共同责任；社会成员被分割在各单位，并与所在单位构成不可分割关系，无偿享受相关待遇

Ø特色：

国家负责、单位（集体）包办、板块分割（结构）、全面保障、封闭运行、缺乏效率

Ø特征（吴亦明观点）：

国家直接支配绝大部分社保资源,包办各项社保事业；城乡分割的二元保障结构；权力、义务关系扭曲，导致社保资源的畸型消费与浪费；条块分割，运行僵化的管理体制

二、国家—社会保障制的初步形成

（一）改革的四个阶段

Ä准备阶段（1978-1985）

Ä为国企改革配套阶段（1986-1992）

Ä作为市场经济体系支柱之一的阶段（1993-1998）

Ä作为一项基本社会制度并逐渐得到确立阶段（1998以来）

改革是波及整个社会保障制度的全面变革：

除军人优抚制度、公务员退休制度等少数项目仍基本保留原有制度框架外（有微调），其他都在改革开放进程中处于改革与发展过程中

（二）国家—社会保障制框架基本形成

P由社会救助、社会保险、社会福利三大系统及商业保险、慈善事业等补充保障构成

&中国的社会保障体系是由多个系统及项目构成的，养老保险、医疗保障、社会救助与社会福利无疑是其中的支柱性制度安排，但失业保险、工伤保险、军人保险等社会保险项目及教育福利等也是这一体系中的重要组成部分

摘自：

郑功成著《中国社会保障30年》P254

（三）对制度变革与新制度的评估

1、对改革中价值取向与建制理念的评估

第一，价值取向经历了由效率优先到追求社会公平的转变

Ä与经济改革同步的效率取向（改革初）

Ä恢复对社会公平的价值追求

第二，建制理念经历了由配套措施到基本社会制度的转变

Ä长期未能找到准确定位

Ä作为一项基本的社会制度加以建设的理念得以确立

2、对以往社会保障改革方式的评估

Ä改革选择了渐进改革方式

Ä改革是在新旧模式并行中实现以新替旧的

Ä改革采取的是试点先行的做法

3、对正在确立中的新型社保制度的评估

P第一，新制度的合理性分析

P第二，新制度的可持续性分析

P第三，新制度的有效性分析

&综上所述，新型社会保障制度本身所具备的责任共担、多层次性和社会化，已经为这种制度的持续发展奠定了基础，因而是可持续发展的制度模式。

而新型社会保障制度的基本方向、基本原则、基本框架与结构总体上是符合中国国情的选择，具有合理性。

需要做的工作是在现实基础上，通过进一步的补缺与修正，促使整个社会保障制度走向完善

&两点感想

Ä中国新型社保体系的建立，是由第一阶段向第三阶段的“跨越”—第三阶段是理想，第二阶段仍残缺

Ä中西社保基础的差距不仅仅表现在社会经济方面

复习与思考

1、如何理解计划经济时代中国社会保障制度的“国家—单位保障模式”？

2、试述正在形成的国家—社会保障制的基本框架

社会福利

一、什么是福利

∙是指能够提高人们生活质量和幸福程度的各种条件，既包括提高人的身体素质的物质条件，也包括影响人的智力和精神自由发展的各种因素。

∙由社会保障的福利性特征看福利，福利是相对于社会成员个人而言，其在社保方面的支出要小于在社保方面的收入，体现的是社会成员在社保方面的交易成本低于所获得的保障待遇

二、社会福利

社会福利是一个多元、模糊而又复杂的概念，理论界往往回避给出一个定义。

在众多社会福利概念界定中有描述性和解释性两大视角。

（一）社会福利的一般理解：

∙是超出个人范畴的“福利”，要求人们在“社会”层面上考虑和解决如何使人能够过一种“好的生活”

∙与社会政治相关联，既被看作是一种国家治理的状态，又被看作是调整社会关系的手段

∙作为一项社会制度，社会福利是国家和社会通过社会化的福利津贴、实物供给和社会服务，满足社会成员的生活需要并促使其生活质量不断得到改善的一种社会政策，是国家依法为所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会制度安排。

∙侧重于强调福利制度的描述性定义常有广、狭义之分。

教材p164:

广义与社保同义；狭义是社保的一部分

（二）社会福利制度的基本特点：

∙对象的普遍性

∙内容的多样性

∙待遇标准的一致性

∙权利与义务的单向性

（三）社会福利的分类

∙按享受对象类别划分：

公共福利、职业福利、老年福利、儿童福利、妇女福利和残疾人福利

∙依据国家在社会福利供给中承担职能划分

1．补救性模式，又称剩余、补缺、残缺。

国家社会福利机构只有在其他“正常”供给渠道如家庭和市场不能维持时，才应为遇到困难者提供帮助，主要是为弱势群体提供有限的、基于家计调查的服务。

7.普惠性模式，又称制度性模式，把社会服务当作工业社会正常的和第一线的功能，把促进社会福利和针对整个人口提供服务制度化。

∙补救性福利作为早期社会福利制度和社会福利狭义的、最核心内容的代表，以及国家在社会福利供给中最低限度的责任表现，始终是社会政策研究中的一个核心概念

∙在社会福利供给中，补缺的、家计调查的、选择性的和针对目标的方法，指的都是针对弱势群体的福利供给原则

∙随着工业化的进展，更全面的、反映普遍性原则的福利供给制度（普惠性）将代替早期有限的社会福利（补救性）

三、中国的社会福利

（一）社会福利的应然状态

∙它应当是指超越家庭与单位组织之上，由政府与社会提供并用以满足不同社会群体生活需求的普惠性福利制度安排（郑功成）

（二）改革开放前的社会福利

∙民政部门负责的各种福利事务（简称民政福利）

∙单位包办的职业福利（简称职工福利）

∙面向城镇居民的价格补贴

（三）现行的社会福利制度

∙是国家或社会为因年老、疾病、生理或心理缺陷而丧失劳动能力、出现生活困难的那部分人提供的服务和措施。

主要是以经济收入水平低和生活无人照顾的老年人、残疾人和孤儿等特殊社会群体为对象，为他们提供生活供养、疾病康复和文化教育等福利，是传统的补救式社会福利。

∙主管部门视角下的中国社会福利制度，指政府民政部门主管的，由国家和社会为需要救助和关爱的老年人、孤儿、残疾人（孤老残幼）等特殊群体提供收养、服务、就业等福利性保障的社会保障制度。

四、现行社会福利制度的主要内容

（一）老年人社会福利

1、含义:

是指在政府的领导下，在社会各方面力量的参与下，根据老年人特殊需要和老年人自身特点，提供给老年人的养护、医疗、康复和娱乐等方面的物质和服务

2、主要形式

∙收养性福利

∙文化福利

∙一般服务性福利

∙老年福利津贴以及其他优惠政策

3、老年人福利服务体系

∙以居家养老为基础、社区照料（服务）为依托、机构供养为补充的老年人福利服务体系初步形成

（二）残疾人福利

1、含义:

是国家和社会对残疾人所采取的扶助、救济和其他的福利措施

2、主要内容

∙就业

∙救助

∙教育

∙康复

∙计划经济时期,残疾人保障主要通过民政部门举办的福利企业、福利院,教育部门举办的特殊教育学校,城镇单位组织提供的职业福利、农村集体经济的收益分配等途径实施

∙近些年,开始重塑残疾人福利保障体系。

中国残疾人福利基金会、中国残疾人联合会的成立（上世纪80年代）意义非凡；一系列法律法规出台（据不完全统计，涉及残疾人权益保障的法律、法规等达50多部）

∙中国残疾人福利事业还面临许多发展难题

（三）孤残儿童社会福利

1、含义:

是指由社会福利机构向特殊儿童群体—孤儿和弃婴提供的一种福利服务

2、主要内容

∙儿童福利院

∙残疾儿童康复中心

∙SOS儿童村

∙随着中国经济和社会发展，孤残儿童的数量呈下降趋势，但由于社会观念的迅速转变、生活节奏的加快，单亲家庭、问题家庭的数量在增加，无人看护的儿童、流浪儿童、贫困儿童以及闲散未成年人的照料、管理已成为社会问题

五、社会福利由补缺型向适度普惠型转变

2服务对象扩大化

3服务内容丰富化

4社会福利社会化

∙社会福利事业的改革发展成就

∙法制建设取得重要进展，制度建设渐趋规范

∙社会福利事业的社会化程度不断提高

∙经费来源多渠道，福利彩票成为社会福利事业发展的重要物质基础

∙社区服务日益受到重视，成为整个社会福利事业发展的重要平台

复习与思考

1、你对福利是如何理解的？

2、简述作为制度的社会福利的含义与特点，如何理解广义的社会福利和狭义的社会福利？

3、试述补救性和普惠性社会福利模式的含义

4、试从主管部门的视角对中国现行社会福利制度进行简介

5、简述老年人福利的含义及老年人福利服务体系

6、残疾人福利及孤残儿童福利的含义及相关内容

社会救助

第一节概述

一、社会救助的含义

（一）社会救助的不同界定

P是指国家与社会面向贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体，无偿提供物质援助的一种社会保障制度——郑功成

P其他界定见教材

P作为一项制度的基本特征：

资金主要来源于政府财政支出；对受助者的资格审查十分严格；受助者无偿享受救助待遇；保障水平较低

（二）和其他保障项目相比的特征

P保障义务单向性

P保障对象全民性

P保障条件限定性

P保障目标低层次性

P保障手段多样性

&郑功成认为：

Ø社会救助制度的最根本原则就是要保障城乡低收入群体尤其是城乡贫困人口的基本生存权

Ø它运用的全部是政府财政资源、体现的是政府的当然责任

二、社会救助的分类

（一）依据救助的实际内容,分为生活救助、灾害救助、失业救助、住房救助、医疗救助、法律援助、农村扶贫开发等

（二）依据救助手段，分为现金救助、实物救助、服务救助及以工代赈

（三）依据救助时间长短,分为经常救助（定期救助）和临时救助

三、社会救助的对象

（一）以致贫原因分：

按自身原因、自然原因、社会原因分为三类:

“三无人员”、灾民、城乡贫困者；按职业竞争失败、个人生理原因、个人能力问题、遭遇自然灾害或不测事件,分为:

失业者、孤寡贫困者、贫困户和灾民四类

（二）以人口群体分：

儿童救助（含一般、特殊和不幸）、老年人救助、残疾人救助、失业者救助、病人救助、患难者救助、不幸者救助等

（三）以救助区域分：

一般情况下，按人口平均收入低于最低生活水平的地区属于贫困地区，通常被列入救助地区

四、社会救助的标准及其确定方法

（一）贫困的标准就是社会救助的标准

以最低生活保障线（贫困线）作为参照标准来衡量贫困与否是目前国际上的通行做法，而贫困与否是实施社会救助的前提条件，因此贫困的标准就是社会救助的标准

（二）测定贫困标准的方法

1、恩格尔系数法

Ø以恩格尔定律为基础，实际操作以贫困家庭食品消费支出除以恩格尔系数60%,所得数值即为贫困线。

Ø该法是观察和测量贫困的一种常用方法，仅适用于计算绝对贫困线，计算得出的贫困标准往往偏低，用“国际公认”的恩格尔系数60%作为世界上任何一个国家或地区的标准,过于粗疏。

2、市场菜篮子法

Ø根据维持家庭或个人最基本的生活水准而计算出所需要的物品种类及其数量，然后依据市场价格计算出相应的货币金额

Ø优点是集中了基本生活需求中最重要部分—食物消费，同时以合理比例考虑了其它生活和服务等消费需求，程序简单，易操作，且其测定结果与其它较复杂方法所估算结果很接近。

3、收入比例法

Ø以一个国家或地区中等收入或社会中位收入的50%～60%作为这个国家或地区的贫困线

Ø优点是简单、易操作；救助对象可分享经济和社会发展成果，不足是标准往往是根据发达国家统计数据和贫困状况制定

4、马丁法

Ø确定食品贫困线

Ø利用回归分析法,确定非食品贫困线

Ø食品贫困线+非食品贫困线=贫困线

第二节社会救助的基础和主要内容

一、社会救助制度改革的关键事件与社会救助体系框架初步形成

（一）关键事件

P低保制度是改革开放后最重要的社会救助制度安排

P农村五保制度经历了从农民分散供养到乡村统筹供养、从农民承担责任到政府承担责任的发展进程

P城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度建立

（二）体系框架初步形成

P是一个以城乡低保制度为基础，以农村五保供养、灾害紧急救济、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容，以住房救助、教育救助、司法救助制度相配套，以临时救助制度为补充，与慈善事业相衔接的、完整的社会救助体系

P构建以生活救助为主体的综合型社会救助体系是国际经验

P现体系框架还未最终定型、稳定，但确有将生活救助与扶持生产相结合、物质帮助与社会服务相结合等特点

二、社会救助体系构成内容简介

（一）最低生活保障制度

1．含义：

对收入水平低于官方最低生活保障线（贫困线）而生活发生困难的社会成员，依据法定程序和标准提供现金或实物的社会救助制度。

2、主要作用

P提高了贫困人群的收入和生活水平,保障了最贫困人群的基本生活

P发挥了缓解贫困的作用

P成为现代社会保障体系的重要基础

（二）自然灾害救助

1、含义：

是国家或社会对因自然灾害造成生活生产困难的灾区、灾民，进行抢救与援助，以维持其最低生活水平，并使其脱离灾难和危险的一系列活动

2、主要内容

Ä紧急转移安置灾民，及时保护和抢救人民群众生命财产

Ä保障灾民的基本生活

Ä积极开展灾后恢复重建

（三）农村五保供养

1、五保供养对象

Ä老年、残疾或者未满16周岁的村民

Ä无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力

2、五保供养的内容

Ä吃、穿、住、医、葬（教）

Ä不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整

（四）医疗救助

P产生的原因是解决城乡贫困居民的参保问题

职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险和农村新型合作医疗制度,都需要以缴纳费用作为参保前提。

但是，有相当数量的城乡贫困家庭很难参保,参加后也无法承担自费的部分

P覆盖城乡的医疗救助制度全面建立

城市医疗救助制度从试点时期进入全面实施阶段,农村医疗救助制度进一步规范完善,我国城乡医疗救助模式基本确立。

&农村医疗救助的主要内容

Ä救助对象：

“五保户”、农村贫困户家庭成员

Ä救助办法：

助参新农合、大病救助

Ä资金筹集：

各地建立医疗救助基金

&城镇医疗救助的主要内容

Ä救助对象：

低保对象中未参加基本医疗保险及虽参加但负担较重者等

Ä救助方式：

地方政府制订

Ä资金筹集：

通过财政预算拨款、专项彩票公益金、社会捐助等渠道建立基金

&《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》的创新

Ä明确了城乡一体化医疗救助制度的原则及目标

Ä经济困难家庭人员将纳入医疗救助范围

Ä医疗救助新政强调“兼顾门诊救助”

Ä鼓励和推行医疗救助费用即时结算

Ä医疗救助基金结余过多将被减拨或停拨补助资金助资金

（五）流浪乞讨人员救助背景：

孙志刚案件

1、制度建立目的

P是为了保证在城市流浪乞讨人员的基本生活权益，完善社会救助制度

2、相关规定

Ä救助站的设立

Ä救助工作管理

Ä救助内容

（六）住房救助

1、住房救助的含义

P广义的住房救助：

是指对城乡特殊困难居民和因灾倒房户在住房修缮、重建和租房方面给予现金与物质补助的制度

P狭义的住房救助：

是由政府直接投资建造或以一定的优惠政策鼓励投资方建造住房，并以较低价格向低收入家庭出售或出租住房的救助制度

2、城镇住房保障制度的基本框架

主要由救助型保障（主要是廉租住房制度）、援助型保障（主要是经济适用住房制度并辅之以限价商品房制度）以及互助型保障（主要是住房公积金制度）构成

（七）教育救助

1、含义：

是指国家、社会团体和个人为保障适龄人口获得接受教育的机会，从物质和资金上对贫困地区和贫困学生在不同阶段所提供的援助

2、义务教育阶段的“两免一补”政策

即免费提供教科书（免书本费）、免杂费，补助寄宿生生活费

3、非义务教育阶段的教育救助

面向普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生的资助政策出台

（八）司法救助

1、含义：

是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害且经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交和免交

2、司法救助与法律援助的关系

Ä两者都是针对合法权利受到侵害但经济确有困难的当事人，保障其享有与普通公民同等的法律帮助权

Ä前者是由人民法院提供的减、免、缓交诉讼费；后者是由法律援助机构提供的减、免律师费

Ä对当事人司法救助的请求是由人民法院审批，法律援助的申请是由法律援助机构进行审批

复习与思考

1、简述社会救助的含义与特征

2、简述最低生活保障制度的含义与作用

3、试述自然灾害救助的含义与主要内容

4、简述农村五保供养的对象及主要的保障内容

5、试述城市住房保障制度的基本框架

6、司法救助和法律援助有什么样的关系？