“十四五”时期“一老一小”整体解决方案.docx
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“十四五”时期“一老一小”整体解决方案
（征求意见稿）
“十四五”时期是解决“一老一小”问题的关键窗口期，服务保障好“一老一小”是积极应对人口老龄化、促进人口长期均衡发展、实现共同富裕目标的重要基础，促进养老托育服务发展对于改善民生福祉、释放新兴消费、培育经济动能、扩大就业潜力具有重要意义。
为深入实施积极应对人口老龄化国家战略，落实**，加快提升完善“一老一小”服务体系，统筹考虑，系统谋划，不断增强多层次多样化养老托育服务供给能力，现结合我市实际，制定本方案。
一、实施背景
（一）发展基础
**市委市政府高度重视“一老一小”工作推进，着力打造“颐养在嘉”“善育在嘉”服务品牌，“一老一小”民生服务成为高品质公共服务的重要组成部分，为高质量发展建设共同富裕示范区的典范城市夯实了坚实基础。
1.“一老一小”顶层设计基本建立
养老服务方面，全方位构建“居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养服务有机结合”的服务养老政策体系，先后出台《市发展改革委市民政局关于印发<**市养老服务发展“十四五”规划>的通知》（*发改〔2021〕195号）《中共**市委办公室**市人民政府办公室关于推进养老服务高质量发展的实施意见》（*委办发〔2021〕69号）等指导性文件，明确养老服务用地用房、融资信贷支持、投资权益保障、财政支持、税收优惠、人才队伍建设等多方面政策。
托育服务方面，按照“家庭为主、托育补充，政府引导、普惠优先，多方参与、分类指导”的原则，明确了婴幼儿照护服务发展总目标，先后印发出台《**市人民政府办公室关于**市加快推进3岁以下婴幼儿照护服务工作实施方案》（*政办发〔2020〕44号）《关于开展3岁以下婴幼儿托育机构和服务阵地建设的通知》（*卫〔2021〕159号）等文件，建立了以政府普惠为主导的婴幼儿健康、膳食营养、生长发育、预防接种和家庭抚养等科学指导体系。
2.“一老一小”服务设施遍布城乡
全市养老机构蓬勃发展，护理型床位数占比稳步提升，镇（街道）居家养老服务中心、村（社区）居家养老服务照料中心遍及城乡，在全省率先实现全覆盖。
市区、各县（市、区）均已建成1家以上大型养老机构，高、中、低档养老机构格局基本形成。
婴幼儿照护服务阵地逐步完善，“向日葵亲子乐园”“向日葵亲子小屋”建设稳步推进，全市已建成多个儿童早期发展示范基地及3岁以下婴幼儿照护服务指导中心，托育服务机构镇（街道）覆盖率达98.61%。
表1.**市“一老一小”服务设施情况
类别
序号
指标
数值
养老
1
养老机构数
118家
2
养老床位数
38788张
3
护理型床位数
20907张
4
养老机构护理型床位占比
54%
5
镇（街道）居家养老服务中心
79家
6
村（社区）居家养老服务照料中心
1044家
7
镇（街道）养老机构数
62家
8
镇（街道）养老机构床位
15570张
托育
9
每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数
3.11个
10
市、县、镇级婴幼儿照护服务指导中心
80家
3.“一老一小”改革试点示范引领
养老服务改革不断赋能，2015年在全省率先实施城乡统筹的所有户籍老年人意外伤害保险，2016年被确定为第一批国家级医养结合试点地区，2017年被确定为国家康复辅助器具产业综合创新试点地区，在全国率先实施“城乡一体、覆盖全民”长期护理保险制度。
2019年，被确定为国家康复辅助器具社区租赁服务试点地区和长三角区域养老一体化试点单位。
2020年，出台全国首个《康复辅助器具展示中心建设指南》、全省首个《养老机构失智照护专区建设与服务指南》，制定全国首个老年人居家适老化改造地方标准、全省首个老年宜居社区建设规范地方标准，南湖区被确定为全省首批“老年友好城市”。
智慧养老服务框架初步形成，市、县两级智慧养老信息平台实现实体化运行。
养老企业内生活力不断激发，涌现出“皓月朝阳”等本土智慧养老服务组织，其中“椿熙堂”“嘉科”均被命名为国家级智慧健康养老示范企业。
积极申报国家普惠托育服务项目，现有9家托育机构入选国家普惠托育服务项目，提供托位709个，获中央专项资金补助709万元。
首创“托育无忧保障计划”，与中国人寿保险**分公司签订合作协议，为入托（已在县级卫生健康主管部门备案的托育机构）的3岁以下婴幼儿赠送“托育无忧”保险。
4.“一老一小”行业发展初见成效
“公建民营”养老服务运行实现社会化，佳源、大树、双箭等本土企业积极布局养老服务，大树所属的2个机构获国家发改委城企联动普惠养老专项行动中央预算内投资补助。
开展养老院服务质量建设专项行动，建立全市统一的养老服务机构综合保险。
大力发展连锁化、专业化、规模化的为老服务组织（企业），引进福寿康、金色年华、百龄帮、长友等外地服务品牌，推动全市养老产业加速发展。
通过电视、广播、报纸、网站、微信公众号等媒介宣传婴幼儿托育工作情况及相关政策，向相关从业机构、从业人员发放书面告知函2000余份，引导备案成为托育机构，目前全市已备案的托育机构达50家，可提供3151个托位。
5.“一老一小”要素保障强劲有力
专业人才队伍加快建设，养老服务人才培养激励机制初步建立，推动高职、中职院校设置养老服务相关专业，通过政府奖助学金、生活费补助和社会捐助等吸引学生就读。
对报考市本级高等、中等职业教育院校养老服务相关专业的全日制学生，给予每学年10个月的生活补助费（500元/人•月）。
秀水学院等学校增设养老服务相关专业和课程，嘉善县试点建设养老护理领军人才工作室，平湖市等地推进养老机构认知障碍照护专区“幸福忆家”建设。
托育服务队伍能力稳步提升，0-3岁婴幼儿照护服务机构负责人、保健员、保育员技能培训力度逐步加大，保证持证上岗。
成立市、县、镇三级婴幼儿照护服务中心，组建**市首批0-3岁婴幼儿心理顾问精英团队21人，加快培养第二代心理顾问。
资金保障逐步强化。
养老方面，新增医养结合补助、镇（街道）居家养老服务中心建设与运营补助、老年食堂和中心食堂的建设补助、配送餐服务运行补助、特殊老年人家庭无障碍改造补助、老年宜居环境建设补助、智慧健康养老等相关补助。
托育方面，对每建成符合要求的“向日葵亲子乐园”“向日葵亲子小屋”分别给予3万元、1万元的奖补。
对经过备案的托育机构，按机构备案的班级数量，给予每个班级一次性5万元的奖励补助。
对达到《**市示范性托育机构标准》的托育机构，按机构规模大小给予10-30万的奖励补助。
（二）发展趋势
1.发展机遇
共同富裕的实现对“一老一小”提出新要求。
我市正在建设国家城乡融合发展试验区，奋力推动高质量发展建设共同富裕示范区的典范城市，将着力健全城乡基本公共服务均等化发展体制机制。
“十四五”时期，全市养老托育服务体系构架必须精准识别不同群体需求类别，推动“一老一小”服务资源全域均衡配置，激活社会参与公共服务供给热情，为共同富裕筑就坚固的健康防线。
人口结构的进一步失衡对“一老一小”提出新挑战。
现阶段**老年人口呈现出高基数、高增速、高龄化、高需求特点，2021年，全市户籍老年人口占户籍总人口比重为27.58%，预计到2025年全市户籍人口老龄化率将达到32%左右，人口老龄化程度高于全省、全国平均水平。
同时，实施适度生育水平压力较大，“全面两孩”后我市总和生育率在2016年达到峰值（1.62）后开始出现回落，到2021年降至0.81，全市人口出生率呈稳中有降趋势。
人口结构失衡将持续加剧服务设施、运营成本、人才供给等资源紧张问题，面对人口老龄化和生育养育成本上升，提升“一老一小”服务供给和服务质量将成为提前应对人口问题的重点所在。
服务需求持续增高对“一老一小”提出新目标。
社会大众生活水平的不断提高和生育意愿的增长将持续拉高养老托育服务需求。
从我市情况分析，2021年**城乡居民收入比为1.6：
1，城乡居民收入倍差为全省乃至全国最小，居民对美好生活的向往和高水平的统筹城乡发展对专业化、高质量的养老托育服务需求更加迫切。
随着“三孩政策”和优化生育政策的有效实施，也将进一步提升居民生育意愿，未来托育服务能力的提升可以有效缓解生育“后顾之忧”。
2.面临挑战
面对新发展阶段，当前我市“一老一小”服务离实现高质量共同富裕的目标还存在一定差距：
一是养老托育供给仍存在结构性失衡。
养老服务供给市区内布局已相当完善，但部分农村地区专业设施和服务仍显不足，全市托育服务供给仍处于初步发展阶段，存在托育服务设施缺口较大、托育机构中普惠性托位较少等供给问题。
二是服务体系及支持政策还不够完善。
托育养老建设用地、融资支持、医保协议管理、项目审批、长期护理险制度等推进力度有待进一步加大，惠及对象还不够广泛，特别是托育服务工作体系还有待健全，经费投入和队伍建设仍缺乏相应保障，托育机构普遍存在备案难、场地难、办证难等问题。
三是服务供给还不够精准。
目前我市尚未形成系统全面的老年人和婴幼儿信息资源库，无法实时掌握、动态跟踪养老和托育目标群体的个性化需求，资源要素缺乏有效的协调和统筹。
现有养老托育队伍专业化程度还不高，所提供的服务与现实需求存在脱节现象。
四是市场化经营活力有待进一步激发。
企业进入“一老一小”服务领域体制机制创新性相对缺乏，现有政策对创新业态和市场化有效经营模式的激励不足，数字化、智能化发展潜力有待进一步挖掘。
二、发展思路
（一）基本原则
坚持兜底、普惠、市场协同发展。
突出政府在“兜底线、保基本”中的重要职责，健全城乡特困老人供养服务制度，提高托育服务标准。
鼓励支持社会力量提供普惠性养老托育服务，优化养老托育行业营商环境，不断满足人民群众多层次、多样化服务需求。
坚持系统谋划联动发展。
加强全局性谋划、整体性推进，通过部门协同、上下联动，统筹推进城乡养老托育发展，加大养老托育公共服务投入力度，指导各地明确目标，细化责任、有序推进，确保养老托育服务取得实效。
坚持数字赋能创新发展。
以数字化改革为抓手，深化重点领域和关键环节改革，打造智慧养老托育服务平台，完善共同服务现代化基本单元“一老一小”场景，推广智慧养老托育设备和产品应用，提高养老托育服务和管理效能。
坚持资源统筹融合发展。
准确把握养老托育服务特点，强化资源统筹，推进养老托育服务与文化、旅游、科技、金融等深度融合，延伸产业链，创新服务模式，培育新业态新模式，形成开放融合的服务发展新格局。
（二）发展目标
围绕积极应对人口老龄化国家战略和落实“三孩”政策、实现共同富裕的决策部署，以满足人民群众美好生活的愿景为根本目标，以奋力建设共同富裕示范区的典范城市为基本主线，以“兜底线”“促普惠”“市场化”协同发展为主攻方向，切实落实政府保基本的公益性职能，实现“一老一小”普惠性、优质量、可持续运行，不断发挥市场作用，满足居民多层次、多样化服务需求，着力增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，在建设“五彩**”、奋力打造“重要窗口”中最精彩板块中的“善育颐养”幸福之嘉。
1.启动期（到2022年底）：
建机制、强基础。
符合**发展的“一老一小”政策体系、监管评价、资金扶持等制度顶层设计基本形成，政府主导下的统筹协调推进、社会多元参与的工作机制率先建立，“一老一小”整体解决方案、**市3岁以下婴幼儿照护服务能力提升行动计划、推进养老服务高质量发展实施意见等专项政策不断出台，形成支撑“一老一小”服务体系发展的计划清单和政策支持包。
2.完善期（到2023年底）：
补短板、提质量。
普惠养老托育专项行动进一步深入实施，城乡养老一床难求和普惠性托育服务供给不足等服务设施短板弱项不断消除，兜底线保障基本实现全覆盖，质量有保障、价格可承受的普惠性服务供给更加多元，各类社会主体参与合力显著增强，带动性强、产业链长、经济社会效益俱佳的养老托育服务产业集群初步建立，“一老一小”硬实力基本符合**需求。
3.攻坚期（到2025年底）：
增效益、出特色。
富有**特色的“一老一小”政策体系更加完善，养老托育服务软硬件环境全面优化提升，“兜底线”“促普惠”“市场化”服务供给、服务质量和服务保障覆盖面持续扩大，养老托育服务事业与产业协调发展，更好实现社会效益和经济效益相统一，人人享有成本可负担、多样普惠型的“一老一小”服务，实现与共同富裕美好社会相适应的“善育在嘉”“颐养在嘉”幸福图景。
（三）具体指标
到2025年，建成与共同富裕示范区的典范城市发展相匹配的“一老一小”照护服务体系，逐步构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，逐步建成依托社区、优质普惠、主体多元、满足需求的婴幼儿托育服务供给体系。
“一老一小”服务配套更加完善。
到2025年，城乡养老服务设施布局更趋优化，居家、社区、机构“三位一体”养老服务更加紧密，形成城乡“15分钟”养老服务圈；婴幼儿照护服务设施网络基本建成，托育服务阵地持续推进，幼儿园托班设置率逐年提高，婴幼儿照护服务机构实现镇（街道）全覆盖。
“一老一小”政策体系更加健全。
到2025年，老年人长期照护保障政策更加完善，养老人才培养与激励制度更加优化，老年人口健康水平和人均预期寿命走在全省前列；婴幼儿照护服务的政策法规基本健全，托育标准规范体系基本建立，婴幼儿基本公共卫生服务职责不断落实。
“一老一小”普惠供给更加多样。
到2025年，基本形成政府为主导、社会组织和各类市场主体多元参与、共同推进格局，人人享有多样化、普惠型的基本养老服务；建成一批规范化、标准化的托育机构，登记备案的托育机构数量大幅度提升，每个街道（镇）至少建成一所政府主导的普惠性托育机构。
各县（市、区）至少有一个政府机关、一个事业单位、一个国有企业、一个工业（产业）园区举办托育机构。
“一老一小”服务队伍更加壮大。
到2025年，数量充足、结构合理、技能过硬的养老服务人才队伍进一步充实，每万名老年人拥有持证养老护理员达27人，养老护理员高级工、技师比例提高到18%；育婴、保育、保健及托幼管理等托育服务专业人才培养进一步加强，实现从业人员持证上岗率达100%。
“一老一小”产业融合更加深入。
到2025年，“五彩**·幸福养老”的民生品牌成色更足，政策性老年人意外伤害保险参保率达到100%。
康养医养服务体系全面建成，新增康养联合体数72个，康复辅助器具社区租赁服务达到100%覆盖。
“一老一小”智慧服务更加高效。
到2025年，智能、便捷的数字化养老服务体系基本构建，建成市县一体、互联互通的智慧养老服务网络，实现养老服务信息与户籍、医疗、社会保险、社会救助等精准对接；“互联网+托育服务”不断拓展，互联网直播互动式家庭育儿服务覆盖面进一步增强。
**市“十四五”时期推动实现更高水平“一老一小”服务目标指标
类别
序号
指标
2020年
2022年
2025年
责任单位
构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系
1
人均预期寿命（岁）
82.82
/
83
2
老年人健康管理率（%）
71.98
/
72以上
3
户籍法定人员基本养老保险参保率（%）
95
97
97
4
基本养老保险参保人数（万人）
340
345
350
5
户籍人口基本医疗保险参保率（%）
99以上
/
99以上
6
生活不能自理的特困老年人集中供养率（%）
-
90
95
7
户籍失能失智老年人的专业照护服务覆盖率（%）
/
/
100
8
特殊困难老年人月探访率（%）
/
80
100
9
每万老年人口拥有养老机构认知障碍床位数（张）
/
10
20
10
镇（街道）居家养老服务中心数（个）
79
82
85
11
3A级以上居家社区养老服务照料中心覆盖率（%）
83
95
100
12
各县（市、区）建成智慧养老院数（个）
/
1
2
13
各地新建城区、新建居住（小）区配套建设养老服务设施达标率（%）
/
/
100
14
养老机构护理型床位占比（%）
54
56
60
15
每千名老年人拥有医疗机构康复护理床位（张）
4
/
5.5
16
每万老年人拥有社会工作者人数（人）
20
22
30
17
每万老年人口拥有持证养老护理员数（人）
16
21
27
18
养老护理员高级、技师比例（%）
/
15
18
19
养老服务相关专业就读学生数（含毕业）（人）
120
180
300
20
康养联合体数（个）
8
35
80
21
二级及以上综合医院和二甲及以上中医医院规范设置老年医学科的比例（%）
/
/
60以上
22
康复辅助器具社区租赁服务覆盖率（%）
80
90
100
23
福彩公益金投入养老服务的比例（%）
50
55
/
24
政策性老年人意外伤害保险参保率（%）
100
100
100
25
全域范围开展“敬老月”活动的县（市、区）覆盖率（%）
/
/
100
26
建有老年学校的乡镇（街道）比例（%）
68
/
100
27
经常性参与教育活动的老年人口比例（%）
-
/
35以上
28
经常性参与体育活动的老年人口比例（%）
50
/
55
29
老年友善医疗机构建设（%）
0
80
90
构建依托社区、优质普惠、主体多元、满足需求的婴幼儿托育服务供给体系
30
新生儿访视
99.11
90以上
90以上
31
婴儿死亡率（‰）
2
5以下
5以下
32
婴幼儿家长科学育儿知识普及率（%）
98.78
90以上
90以上
33
新生儿访视、膳食营养、生长发育、预防接种、安全防护、疾病防控等基本公共服务覆盖面（%）
100
98以上
98以上
34
婴幼儿早期发展指导覆盖面（%）
100
100
100
35
登记备案的托育机构数（个）
8
50
100
36
示范性婴幼儿照护服务机构数（个）
0
6
30
37
镇（街道）3岁以下婴幼儿照护服务机构覆盖率（%）
75
90
100
38
每千人拥有婴幼儿照护设施托位数（张）
0.8
3.2
4.6
39
普惠性托位占全市托位总数比重（%）
0
20以上
60以上
40
社区托育服务覆盖率（%）
22.4
35以上
50以上
41
托育服务专业人才数（人）
108
250
1000
42
从业人员持证上岗率（%）
100
85以上
100
43
婴幼儿健康管理率（%）
98.78
95以上
95以上
45
0-3岁婴幼儿发育筛查率（%）
90.00
85以上
85以上
三、重点任务
（一）健全养老托育服务的科学规划体系
1.加强养老托育服务设施空间规划衔接。
强化养老服务设施规划衔接，推进**市本级及各县（市、区）编制养老服务设施布局专项规划，推动养老服务设施相对均衡覆盖。
加强与国土空间规划的衔接，实现养老服务设施布局专项规划纳入同级国土空间基础信息平台，推动养老服务与医疗卫生机构毗邻兴建。
推进小型化、嵌入式养老机构建设，在一个规划单元内，养老机构分多处设置，实现“机构跟着老人走”。
加快发展家门口的养老服务站点，因地制宜设置“一里居”“睦邻点”“养老驿站”等便民点。
健全托育服务设施布局规划，将托育服务建设纳入国土空间规划，结合现有托育服务设施数量、结构需求，构建与本地区人口结构、婴幼儿数量相适应的托育服务设施规模和布局。
〔市民政局、市卫生健康委、市发展改革委、市自然资源和规划局，各县（市、区）人民政府〕
2.优化居住区配套养老托育服务设施布局。
优化居家养老服务设施布局，在居家养老服务设施全覆盖基础上，结合区域面积、人员流动等情况，统筹设置镇（街道）居家养老服务中心、村（社区）居家养老服务照料中心等养老服务设施。
大力推进社区嵌入式养老机构建设，在一个规划单元内，将养老机构分多处设置，老年人高密度居住区（＞3000人/平方公里）的老年人500米左右、中密度居住区（1000-3000人/平方公里）的老年人1000米左右有1家养老机构。
统筹加强社区嵌入式托育服务设施建设，在新建居住区内，按每千人口不少于10个托位标准，规划与建设婴幼儿托育服务设施及配套安全设施，对已建成无托育服务设施的居住区，在2025年前通过购置、置换、租赁等方式，按每千人口不少于8个托位标准予以补充完善。
100个托位以上的托育项目纳入托育服务设施布局规划。
在未来社区和未来乡村建设中，结合人口结构和规模，按照“标配+选配”配置共同富裕现代化基本单元“一老一小”场景，灵活配置3岁以下婴幼儿照护服务托育机构、卫生服务中心（站）、幸福学堂、照护驿站和儿童驿站，实现婴幼儿托育机构全覆盖、15分钟步行圈内集约配置居家养老服务设施，通过数据共享和多跨协同提升公共设施服务质量。
〔市民政局、市卫生健康委、市自然资源和规划局，各县（市、区）人民政府〕
（二）优化养老托育基本服务保障
3.提升特殊人群养老服务保障。
健全全市基本公共服务“老有所养”领域清单，将符合条件的孤寡、失能、重度残疾、高龄老年人以及计划生育特殊家庭老年人等对象纳入基本养老服务予以重点保障。
坚持公办养老机构（含公建民营、国企性质）的兜底保障属性，重点为经济困难失能失智老年人、重度残疾老年人、计划生育特殊家庭老年人提供无偿或低收费托养服务，到2025年，确保有集中供养意愿的特困老年人全部实现集中供养。
开展失能失智老人专业照护行动，推进认知障碍集中照护机构或照护专区建设，制定设施配备及服务评估标准，建立基本情况数据库，到2025年，实现所有户籍失能失智老年人专业照护服务全覆盖，各县（市、区）均建有专门的认知障碍照护机构。
〔市民政局、市发展改革委、市残联，各县（市、区）人民政府〕
4.强化“幼有所育”基本公共服务保障。
根据《浙江省人口与计划生育条例》，积极落实育儿假与产假延长相关规定，更好地保障生育妇女的身心康复。
制定基本公共服务“幼有所育”领域清单，将优孕优生服务、儿童健康服务、儿童关爱服务等纳入基本公共服务清单范围，动态调整服务标准，明确为婴幼儿家庭提供生长发育监测、预防接种、安全防护、心理健康辅导等服务内容。
对特殊困难群体的婴幼儿父母，探索采取政府购买服务、志愿者上门服务等多样化形式，为其提供育儿指导和照护服务。
〔市卫生健康委、市发展改革委、市财政局、市人力社保局、市妇联，各县（市、区）人民政府〕
（三）提升普惠性服务有效供给
5.增强家庭照护能力。
坚持家庭照护在养老托育体系中的基础核心地位，强化家庭赡养老年人和监护婴幼儿的主体责任，落实监护人对孤寡老人、遗弃儿童的监护义务。
激发家庭照护功能，支持隔代照料、家庭互助等照护模式，为居家老年人提供精神慰藉、安全防范等护理服务，为婴幼儿家庭提供新生儿访视、膳食营养指导、疾病防控等管理服务。
推进“家庭养老床位”试点，探索“养老顾问”制度，推广失能失智老年人家庭“喘息服务”。
加大家庭式托育服务供给，增强家庭的科学育儿能力，通过入户指导、亲子活动、家长课堂等方式，为婴幼儿家庭提供经常性、普惠可及的育儿指导。
到2025年，全市建成家庭养老床位2000张以上，实现街道家庭托育点全覆盖。
〔市民政局、市卫生健康委、市妇联，各县（市、区）人民政府〕
6.优化居家社区服务。
发展集中管理运营的社区养老和托育服务网络，加强社区养老托育服务设施与社区服务中心（站）及医护、教育、文化、养老、体育等基础设施的功能衔接和共建共享，优先支持普惠性照护服务机构进驻社区开展服务。
完善社区居家服务种类和服务价格，大力发展社区配餐就餐、医疗保健、托养照料、康复护理、关爱巡访、育幼指导、文体娱乐、康复辅助器具租赁等，到2025年，80%社区均建有托育机构，实现对空巢、留
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