江苏完善农村社会保障体系研究.docx

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江苏完善农村社会保障体系研究

江苏完善农村社会保障体系研究

社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。

党的十八大报告明确提出要“统筹推进城乡社会保障体系建设”。

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步要求“整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。

推进城乡最低生活保障制度统筹发展”。

新中国成立后的相当长时期内，我国农村社会保障基本上是空白，农民生活主要靠家庭、靠集体、靠土地来保障。

自党的十六大以来，我国把为农民提供社会保障作为民生建设的重要内容，先后实行新型农村合作医疗制度，建立农村最低生活保障制度，推行新型农村社会养老保险，健全农村社会救助体系，探索并初步建立起适合我国国情的农村社会保障体系。

一江苏农村社会保障现状与成效

江苏农村社会保障工作起步于20世纪90年代初。

21世纪以来，我国工业化、城镇化进入快速发展阶段，尤其是江苏这样的沿海经济发达地区，工业化、城镇化已发展到较高水平，农业在国内生产总值中所占份额已很小。

针对近几年来年轻人大量流向城镇、农村老龄化日趋严重的社会状况，江苏各级政府加快了农村社会保障工作全面推进步伐，农村社会保障体系逐步完善，城乡保障制度并轨和一体化水平在不断提高。

在完善农村社会保障体系方面，江苏已经取得的进展和成效主要体现在下列几方面。

1.城乡居民养老保险全覆盖

江苏在2010年底率先实现新农保全覆盖，比全国提前2年完成；2011年底实现（无保障的）城镇居民社会养老保险全覆盖，比全国提前1年完成。

而且自2012年起，建立了制度化的逐年递增城乡居民养老保险基础养老金的机制。

截至2013年6月，全省城乡居民社会养老保险参保人数达到1457.11万人，参保率达99.8%；领取基础养老金的有903.35万人，领取率达99.99%。

2.“新农合”与城居保相衔接

江苏于2003年和2007年先后建立新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度。

加之1999年在江苏城乡全面推行的职工基本医疗保障制度，构建了城乡各类人群全覆盖的基本医疗保障制度。

2013年“新农合”与“城居保”的财政补贴标准统一提高到每人每年280元，全省28个统筹地区实现城镇居民医保和“新农合”的并轨，20种重大疾病医疗实际报销比例提高到70%。

目前城镇居民医保和“新农合”参保人数分别达到1419万人和4200万人，城乡居民基本医疗保险覆盖率均稳定在96%以上。

3.城乡低保标准逐步并轨

2006年起，江苏建立并完善了城乡居民最低生活保障标准的动态增长机制，在全国率先提出“城市以省辖市为单位、农村以县（市）为单位，分别按照当地上年度城市居民人均可支配收入和农民人均纯收入20%～25%的比例，综合确定当年最低生活保障标准，原则上不低于城乡居民收入增幅”。

2012年江苏城市和农村低保标准分别为5212元/年和4308元/年，为我国东部地区城乡低保标准差距最小的省份。

目前苏州、无锡、常州及其所属县（市、区）以及苏南大部分地区已实现城乡低保标准一体化。

截至2013年6月，全省共保障城乡低保对象91.9万户174万人，基本做到应保尽保。

4.被征地农民全面纳入社保体系

近年来，江苏紧紧围绕参保率95%以上和即征即保、应保尽保的目标要求，推动被征地农民社会保障工作不断加强。

截至2013年6月底，全省被征地农民490.23万人，已参加社会保障近490万人，其中参加基本生活保障228.79万人，参加职工养老保险239.77万人，参加农保21.27万人。

尤其是苏州等地，已将被征地农民全部纳入城镇职工社会保障体系。

5.农民工参保率不断提高

2006年起，江苏便将企业职工基本养老保险参保范围扩大到江苏城乡各类企业及其职工、个体工商户及雇工和灵活就业人员，首次确立了进城务工农民参加城镇企业职工基本养老保险制度。

截至2013年7月底，全省农民工参加企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、工伤保险人数分别达到435.1万人、451.3万人和540.2万人，与企业建立正式劳动关系的农民工基本已经参保。

6.贯通城乡的社会保障经办服务网络基本形成

近年来，江苏全面加强基层社会保障公共服务平台建设，所有乡镇（街道）、行政村（社区）全部建立劳动就业社会保障服务平台，建成覆盖城乡、直达行政村（社区）的社会保障经办服务网络，初步形成“15分钟社会保障服务圈”。

大力推进以“社会保障一卡通”为重点的“金保工程”建设，在省、市、县、乡镇（街道）四级信息专网全面贯通的同时，行政村（社区）专网联网率达到90%，社会保障卡持卡人数达到1968万人。

以技术创新、信息创新带动劳动服务模式创新，部分地区率先实现社保经办服务由“一站式”向“一窗式”转变，全省已有37个县（市、区）实现新农保参保交费、待遇领取、参保登记、信息查询“四个不出村”，这一做法2014年将推广到全省范围。

全省各统筹地区医保参保人员在统筹区内的住院医疗费用、个人账户门（急）诊费用全部实现联网即时结算，全省异地就医联网结算信息系统已构建完成，省级异地就医信息平台已与13个省辖市市区实现双向贯通。

综上所述，近年来江苏在全面推进农村社会体系建设方面之所以能取得上述许多的新进展、新成效，一是因为各级政府及相关部门切实认真贯彻中央决策部署，坚持把完善社会保障体制摆在全省工作的突出位置；二是注重以人为本，每年均将社会保障体系建设纳入经济社会发展规划和政府重大民生工程予以部署安排；三是注重加大投入，持续为社会保障体系建设提供资金保障，省财政近3年累计安排社会保障补助资金265.14亿元；四是注重分类指导，以试点示范引领助推制度建设，突破难点、打造亮点，以点带面不断提升全省社会保障体系建设整体水平；五是注重扶贫扶弱，切实解决特殊困难群体的社会保障问题；六是注重高效便捷，努力为城乡居民提供良好的公共服务，按照“统筹城乡、整合资源，夯实基础、规范服务”要求，有效整合社会保障服务资源，不断完善社会保障经办服务网络，实现重心下沉、服务前移、方便快捷。

二健全农村社会保障面临的主要问题

1.制度设计方面存在缺陷

（1）管理体制需要进一步理顺。

目前，人社、民政、财政、国土、卫生、地税等多部门参与社会保障政策的制定和管理，有些环节和领域多头管理、职能交叉、管理分散、政出多门，既加大了管理成本，又容易造成相互推诿；部分社会保障制度落实不到位，还存在重复参保、重复补助、重复建设等问题。

（2）顶层制度设计有待加强。

社会保险的主干作用、社会救助的兜底作用、社会福利的补充作用缺乏整体设计和协调，存在保障项目重合、待遇互相攀比的现象，特别是部分地区综合救助水平过高，导致社会保险参保对象的保障水平反而低于社会救助对象或与其不相上下，形成“交费”不如“不交费”的逆向激励。

部分特重大疾病患者医疗费用负担仍然较重，需要综合发挥基本医疗保险、大病保险和医疗救助等制度的综合效应。

（3）制度整合有待进一步加强。

目前全省已将新农保与城镇居民社会养老保险制度合并实施，但各地做法不一，部分地区待遇标准还存在差距，需要从省级层面进一步加强整合。

城镇居民医保和新农合在大多数地方仍是两套制度，各自封闭运行，保障水平也存在一定差异，需要加快整合。

2.法律保障体系不够健全

（1）社会保障法律体系有待进一步健全。

目前我国还没有一部健全的社会保障专门法律，特别是在社会救助、社会福利、优抚安置等领域尚处于立法空白，或仅仅依靠行政法规和地方性法规来规范，立法层次不高，缺乏权威性和稳定性，给社会保障工作的依法开展带来困难。

（2）社会保障的实施机制有待进一步加强。

如关于责任追究和制裁的办法不多、力度不够；对劳动者和退休、失业人员获得社会保障的权利缺乏行之有效的法律保障机制；对挪用、侵占、截留社会保险基金的行为缺乏有力的防范和打击措施等。

这些导致一些社会保障法律规定在实践中难以得到有效落实。

（3）缺乏科学严谨的社会保障管理制度。

由于缺乏必要的社会保障管理监督和审核机制、社会保障资金的运行和考评制度，社会保障资金存在筹措困难、管理不到位、调动和使用不够透明等情况，大大影响了社会保障制度的健康运转和作用发挥。

3.运行机制需进一步完善

（1）参保缴费激励机制需要完善。

目前企业职工基本养老保障已建立待遇水平与缴费挂钩的机制，但城乡居民社会养老保险参保缴费激励机制尚不健全，导致城乡居民多缴费、长缴费的意愿不足。

（2）制度之间衔接机制需要完善。

企业职工基本养老保险和城镇居民养老保障制度之间，城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度之间的转移衔接还不通畅，影响到劳动者身份转换时的社会保险权益。

（3）社保待遇正常调整机制需要完善。

各项社会保障待遇水平虽在稳步提高，但尚未形成有规划、有规则、有依据的调整机制。

4.财政投入水平严重偏低

在社会保障的财政投入方面，面临财政投入严重偏低与地方财政压力巨大并存的窘境。

一方面，根据相关国际比较研究，社会保障（不含卫生支出）占政府财政支出的比重（2006年），卢森堡为62.41%、德国为46.71%、英国为35.82%、日本为31.68%，所统计的16个人均GDP在10000美元以上国家的平均水平为33.84%。

人均GDP与我国同处于3000美元左右的国家，如哈萨克斯坦、保加利亚、白俄罗斯、突尼斯，社保支出占政府财政支出的比重分别为19.68%、34.7%、28.8%和23.3%，也远高于中国（2008年）的13.06%。

[1]2012年江苏全省公共财政预算支出7027.7亿元，其中包括医疗保险在内的社会保障支出为740.7亿元，占比仅为10.54%。

[2]由此可见，我国社保支出占政府财政支出的比重明显偏低。

另一方面，随着城乡居民参保面不断扩大、享受基础养老金待遇人数增多、建立基础养老金增资机制等，地方财政支出逐年增加，补助资金预算占当地可支配收入的比例越来越大。

苏北、苏中地区的财政投入能力受到一定制约，确保城乡居民社会养老保险持续健康发展存在很大隐忧。

有的经济薄弱农业大县，每年仅用于新农保、城居保等社会养老保险补助资金就占当地可支配收入的十几分之一，甚至达到近10%。

有的因补助资金筹措难度大而存在不能做实账户的问题，甚至曾经出现用参保缴费垫付基础养老金的现象。

5.基层社保服务能力不足

首先，随着社会保障服务对象不断增加，以及服务要求越来越高，“事多人少”的矛盾日益突出，专职人员、专业人员配置比例与工作需要差距也比较大，特别是乡镇（街道）、行政村（社区）专职人员缺乏，目前只能主要依托基层党员干部和协理员兼职开展服务。

其次，目前全省有相当数量的异地居住养老人员，2012年全省异地领取养老金人数达到19.1万，异地就医人数达到34.3万，迫切需要妥善解决养老金异地领取手续费和就医费用联网结算问题。

最后，全省新农保早已实现全覆盖，但大多数地区的参保农民仍需要到离家较远的乡镇金融网点办理业务，十分不便。

6.社保信息系统建设滞后

社保信息系统建设滞后，主要体现在社会保障信息系统建设管理一体化程度较低，农村社会保障信息系统基础建设还处于起步状态，地区之间、制度之间信息系统技术架构、数据结构互不统一，普遍存在社会保障数据采集缺位以及重复采集、多头采集的问题，基础数据联网共享水平偏低。

一些村、镇基层服务平台社会保障业务仍然依靠手工操作，网上服务大厅、电子触屏、自助业务终端等多样化的信息服务手段尚未在社会保障公共服务中广泛应用，距离“15分钟社会保障服务圈”的信息化服务水平还存在不小差距。

三加快完善农村社会保障体系的思路与对策

在当前和今后一个时期，我国仍将处于工业化、城镇化快速发展阶段，工农关系继续发生深刻变化，必须遵循经济社会发展普遍规律，认真梳理江苏农村社会保障制度的发展历程、现状、问题，借鉴国内外先进地区农村社会保障的成功经验，基于统筹城乡社会保障制度建设，研究提出完善农村社会