小金库检查的有关政策讲解.docx

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小金库检查的有关政策讲解

“小金库”检查的有关政策讲解

“小金库”检查的有关政策讲解

    一、“小金库”的概念及其定性

（一）什么是“小金库”？

“小金库”是民间俗语，不是法定用语，1986年开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。

此次专项治理之所以还沿用这个提法，就是考虑到这个提法容易得到大家的理解。

中纪委、监察部、财政部、审计署《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发[2009]7号）作出规定：

是指一些部门和单位，为了小团体和个人利益，滥用职权，违反国家财经法规，侵占、截留国家和单位收入，不纳入本单位财务账或者政府会计核算中心，私存私放，公款私存，违规开支的各项资金。

《会计法》上叫私设会计帐簿，是指单位将法律、行政法规和国家统一会计制度规定应当纳入统一会计核算的经济业务事项，不按照规定统一进行登记、核算，而是将私自转移的资金或者私自筹集的资金，在法定会计账簿之外另设会计账簿登记、核算或者不登记入账而私自存放的行为。

会计法第十六条规定：

各单位不得私设会计帐簿登记、核算。

私设会计帐簿登记、核算，即所谓“小金库”。

《财政违法行为处罚处分条例》上叫私存私放，公款私存

（二）“小金库”构成主要有以下几个要素：

   1、其构成的主体或者说违纪的主体是部门、单位（涉及责任追究时，其应当被追究的责任主体还包括直接负责的主管人员和其他直接责任人员）；

2、其形成的途径（目的）是为了小团体和个人利益：

滥用职权，违反国家财经法规。

3、其侵害的客体是国家和单位收入。

侵占、截留国家和单位收入。

4、其表现的形式是私存私放，公款私存，不纳入本单位财务账或者会计核算中心（按现在国库集中支付的规定，部门不允许再设，但目前有的部门还有设的）。

   （三）“小金库”的基本特征

   “小金库”资金最为基本的特征，是将所有权属国家和单位的资金（即财政资金和其他公款）不纳入本单位财务账或者政府会计核算中心，私存私放的资金，也就是说是在部门、单位法定账册以外进行收支的资金。

   其一，是“账外”存放。

所谓“未列入单位财务会计部门账内，或未纳入预算管理，私存私放的各项资金”，即是指小金库资金必须是在账外存放，未纳入单位法定账务反映和控制范围。

因此，对有些单位存在的收入挂往来账、在应收应付款中坐收坐支的各种应计入收入和应纳入预算管理的资金等行为，只能依照相关财经法规判定为隐瞒收入、虚列支出或挤占挪用专项资金等行为，而不应判定为小金库行为。

　　其二，是“非个人合法所得”。

即是说：

只要不能证明是个人合法所得的账外资金部分，都可认定为小金库。

因为除了个人合法所得之外，其他所有形式的账外资金，必然离不开“违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位的收入”这一概念的内涵，或是个人合法财产，或是国家、单位财产，非公即私，二者必居其一。

虽然小金库的资金来源渠道多种，既有靠隐瞒收入取得的，也有靠虚列各种支出（或专项、非专项资金）取得的，还有靠实施乱收费等“三乱”行为或收受赞助、接受捐赠等形式取得的；保管方式多样，既有私下存放，个别人掌握的，也有账外设账存放，小集体保管使用的。

不管什么来源渠道，什么保管方式，只要其同时满足“非个人合法所得”和“账外”这两个要件的，即可认定为小金库。

（四）“小金库”定性上几个容易混淆的问题

   1、要注意区分账外资金与账外资产的界限。

资金和资产是有区别的。

账外收支的行为是设立“小金库”行为，但固定资产不入账核算和管理而形成账外资产的行为，是一种违规行为但不能定性为设立“小金库”行为。

2、要明确资金支出是否合规不是判断“小金库”的标准。

在定性中，既不能以其来源、保管方式、使用途径等作为判别是否为小金库的依据，更不能因有关资金在保存或使用中的个别合理性成份等因素而否认其小金库的性质。

3、单位以向个人集资等方式取得的账外资金，其性质应属个人所得范畴，这类性质来源的账外资金部分，不宜定性为小金库，这一点在定性中要注意。

   4、要注意区分“小金库”与其他违规问题的界限。

   一是单位历年的滚存结余，未编入次年财政下达的部门预算，一直放在法定账册的“往来”、“结余”科目列收列支，其行为属于违反预算管理规定的行为，但不应作为“小金库”定性；

   二是单位的其他收入不列入收入核算或不上缴财政，而直接在法定账册的“往来科目”列收列支的资金，属隐瞒收入或违反“收支两条线”规定的违法违规行为，但不应作为“小金库”定性。

   5、要注意容易被忽略的几种设立“小金库”的行为。

   一是所侵占、截留的国家和单位收入，其资金收支虽然是由本单位财务部门管理，但未纳入单位法定统一账册记录、核算的，应定性为“小金库”。

换句话说，是否为“小金库”，不在于资金是由机关哪个部门、哪个人来管理所确定的；

   二是将单位收入不放在本单位管理，而是放在下属单位或其他单位，但资金仍由所侵占、截留单位支配使用的，应定性为“小金库”；

   三是已实行会计集中核算，但单位该撤销的账户未撤销仍进行收支活动或另行私设账户进行资金收支的，应定性为“小金库”；

四是已实行会计集中核算，但单位取得的其他收入（如赞助收入、资产处置收入和车辆、门面、会议室出租收入、上级主管部门给的奖金收入等）未向会计核算中心列报而直接管理、支出的资金，应定性为“小金库”。

   二、“小金库”存放资金的方式

   从实践看，“小金库”存放资金的形式主要有几种：

（一）现金形态（或以个人储蓄的形式存放）。

现金形态的“小金库”在现实生活中非常普遍。

基本特点是：

金额相对于银行存款较小，支配权一般掌握在单位的个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。

使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。

如：

一是收入不入账，保险柜直接存放现金。

通常是利用非正规票据或自制票据，将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将其收入隐藏形成“小金库”资金。

二是采用虚列支出的方法，套取现金。

如：

以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。

三是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成“小金库”。

四是商业行为的各种回扣等。

（二）银行存款形态。

在擅自开设的账户中存放,银行存款形态的“小金库”，是当前“小金库”的主要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配，一般挂靠于二级单位或关联单位，部分甚至个人存款形式存在。

如：

将收入存放在下属单位、学会、协会、工会等账户，将其成为私设“小金库”的“避风港”；通过下属单位走账，将收入存放在账外单独设立的账户；通过收转移、将资金直接存入个人账户，躲避日常监管等等。

　　（三）有价证券形态。

有价证券多为单位账外购买的国库劵、债券、股票和购物卡等。

这类形式的“小金库”可以说是在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的“小金库”。

一般来源于公用闲置资金或其它“小金库”资金在违法理财过程中形成的产物，而购物卡还可能是下属单位或关联单位运用“小金库”资金购买赠送的。

（四）固定资产形态。

固定资产形态的“小金库”，多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础，多与资产出租、处置收入不入账等相关。

一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，也有利用特殊资源与其他单位合作获取的，还有一部分用资金购买形成。

固定资产来源途径大致有两类：

一是来源于行政事业单位改制过程中形成的账外资产；

二是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不但不入账，就连账外账也没有，表面上可能表现为某种借用关系。

例如，不少行政事业单位将门面房、房屋、设备等出租，收取租金收入。

有的单位公将部分收入纳入账内，搞“阴阳结合”，有的单位则直接在承租方消费，以支抵收，收支均不入账。

（五）股权和债权形态。

这里的股权与债权主要是指单位或部门与关联单位之间股权、债权关系，不包括股票、债券等有价证券。

这种股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。

其来源，可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外“小金库”；也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股”，成为“小金库”。

这种形式的“小金库”隐藏性较强，只有经办人和单位（部门）领导等少数几个人知道。

在我们检查的时候，也可能单位已经将小金库的资金全部花完，剩的是一堆单据，但是我们也要按重点检查方案的要求将有关数据汇总起来。

   三、“小金库”行为的具体表现

实施方案中列举了“小金库”七种主要形成方式：

　　1、违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；

　　2、用资产处置、出租收入设立“小金库”；

　　3、以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；

　　4、经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；

　　5、虚列支出转出资金设立“小金库”；

　　6、以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；

　　7、上下级之间相互转移资金设立“小金库”。

从上面的7类方式中，我们实际可以归纳为三大类：

第一大类是收入不入法定帐册取得的，

如果单纯就账查账是不会发现的，需要我们根据被检查单位的业务职能、机构设置、内部管理等情况进行综合判断。

第二大类就是虚列各种支出（或专项、非专项资金）取得的，

可以在被检查单位的会计账册中发现一些线索，通过对有关经济业务核实来查证，是通过查账可以发现的，它需要我们一些查账经验和技术方法。

第三种靠实施乱收费等“三乱”行为或收受赞助、接受捐赠等形式取得的，1属于此类

上述2、4属于一类，我们可以简称为截留收入式，它的主要特点是收入不入法定账册，这种截留还包括机关事业单位的预算外收入、基金收入、事业收入、接受捐赠、赞助等取得的资金，劳务收入、价外费用、正常或不正常的折扣、折让、佣金、回扣等。

3、5、6、7的共同点是先在大账上通过一些手法把钱转出去，再进行消费或支出。

其中3、6简称套取式或者叫骗取式。

这也是机关事业单位比较常见的形式之一。

5简称虚列支出式。

7简称转出转回式。

四、“小金库”支出用途

　1、以为职工谋福利、留住人才为借口乱发奖金、补贴。

　　2、拉关系走后门进行请客送礼或为有关部门付账。

　　3、小团体旅游的费用。

　　4、购置不便公开的商品。

　　5、少数几个人私分。

　　6、用途不便公开或应由个人支付的费用。

　　7、为本单位职工发放工资、奖金缴纳应由个人负担的个人所得税。

　　8、其他（也有可能是单位本身的吃喝招待费用或者其他正常费用）。

   五、小金库的几种特殊表现形式

（一）“账外有账”形式。

是小金库的特殊表现形式之一。

这种形式的小金库一般设在财务部门，也有的设在小金库资金相关收入和使用的部门。

其特点是在单位内有一定透明度，收入和支出均有账簿记载，有的还比较规范。

其资金来源既有合法收入，也有非法收入，其支出中，也多存在合理支出和不合理违纪违规支出并存现象。

不少检查人员往往被其看似规范的核算方式所迷惑，在定性时出现模糊认识和错误判断，还有的甚至把“账外账”单独作为一类特定的“准违规”行为，而模糊了其小金库的违纪行为本质，在客观上为小金库行为提供了一件“准合法”保护外衣。

判定这类小金库的标准应是：

其账外资金来源与被审计单位财务账是否存在往来债权、债务对应关系，若其账外资金来源已计入被检查单位往来，由被检查单位以“应收款”等债权的方式控制，则该账外账行为不属于小金库，仅应定性为记账不及时或账簿设置、会计核算不规范。

对这类账外账中的违纪、违规收支行为、应视同账内违纪违规收支行为进行认定和处理处罚；若不存在债权控制关系，则属于小金库行为。

对账外账资金来源中，既有账内债权控制部分，又有账外其他来源部分的，其账外其他来源部分的资金收支行为，应属于小金库行为。

（二）“业务需要、核算方便”形式。

这类形式小金库往往是被审计单位以“业务需要”或“方便核算”等种种看似合理的理由为名，靠虚列相关专项费用或专项资金支出，作为资金来源而设置的。

判定这类形式小金库，应同时满足以下两个条件：

第一，其资金来源于已作为专项费用核销的账内支出部分；

第二，在资金使用中，存在超越资金开支范围的支出项目（或存在跨会计年度、跨资金使用期限的已完成项目资金节余）。

在账外账资金收支中，同时具备上述两个条件的部分，在定性为“小金库”的同时，还应定性为虚列支出；不具备上述第二个条件的合理支出部分，应定性为核算不规范或记账不及时等违规行为，而不能定性为小金库行为。

（三）跨期收入形式。

这类性质的账外资金在被审计查出时，被审计单位往往以“正准备作收入，太忙，尚未及时记账”等种种客观理由为名，进行否认。

判定这类资金是否为小金库的条件有两个：

其一，其相关收入是否已跨越该单位常规会计核算记账期限而无正当理由；

其二，在尚未作收入的资金中，是否存在不合理或违纪违规的坐支行为。

只要满足上述一个条件，即可认定为小金库。

（四）以支抵收，差额入账。

在审计实践中，发现有的部门或单位将支出与应收的收入相抵之后，就其差额再入账，如将门面出租给开餐馆的，将在其招待的费用与租金相抵，出租给经营超市或其他的，在经营者这里取这拿那，还有的钻相关法规的空子，将资产出租收入不入单位财务部门的“大账”，而是直接放在工会经费收入里，或放在机关服务中心等内部管理部门里，形成自有资金来源任其支配。

根据上述“小金库”的定义，将这种以支抵收或变换资金收入放置位置的，也应归并在“小金库”之列，数额以座支的部分计算。

其理由有三：

一是以支抵收的金额不在账内反映，违反了会计法关于“各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告。

”的规定；

二是上述行为也符合关于“小金库”特点的定义之一：

经营收入未纳入规定的账户核算。

因为其纳入账内核算的是抵支后的净额，其收入既不完整又不真实；

三是以支抵收抵了谁的支，是公家还是个人？

是为公还是为私？

也只有少数的几个人知道，此时无论是为公还是为私，他们都不会说，倘若说了的话，那还能称之为“小金库”吗？

六、“小金库”的危害

    “小金库”不仅收入来源渠道较广，而且具有影响危害大的特点，其危害主要表现在：

   一是导致国有资产流失。

现在一些部门单位的“小金库”，从数额上看，少则十几万，多则数十万，甚至数百万元。

从前述资金来源的性质看，有的属国家财政性资金，有的属部门或下属单位的资金，有的属一般性的资金，有的则属具有专门用途的资金。

但归根到底，都属国家集体性质的资产，这些资金被截留或转移到“小金库”后，通过乱发钱物、私分、侵占、挥霍等违纪违规违法方式，对国有资产进行侵蚀，导致国家、集体资产的流失和浪费。

  二是成为滋生腐败的土壤。

“小金库”直接为吃喝玩乐、请客送礼、贪污受贿等消极腐败现象提供了方便条件，助长了拜金主义、享乐主义，腐蚀了部分党员干部，使少数党员干部走向违纪违法甚至犯罪道路，影响了党和政府在人民群众中的威信，损害了党和政府的形象，一定程度上败坏了党风和社会风气。

三是影响正常的财政经济秩序。

政府对财政经济的管理是以部门单位提供真实准确、完整的财务会计信息为基础的，而私设小金库一般以设置“两本账”、“多本账”，甚至假账为前提，导致财务收支等重要会计信息失真，“小金库”的资金又游离于财政、审计等监督之外，在一定程度上势必影响财政预算监督管理，影响财政资金的合理配置，甚至造成部门单位之间在资金、收入分配上的不公平。

同时，还容易促使消费基金非正常增长，导致通货膨胀。

2003年某省审计时发现，全省99家公安机关设置的“小金库”金额达2367万元。

　　某省审计厅对省属46所高校进行专项审计时发现，约有80%的高校不同程度地存在“小金库”问题。

　　2004年，审计署对某市所属10家医院进行年度审计时发现，各家医院均设有“小金库”。

　　2006年，财政监督检查机关仅对某银行6家分行及部分分支机构进行检查，就查出“小金库”6.74亿元。

   这次全国性的“小金库”的清理检查工作，是中央作出的一项重大决策，是各级、各部门当前财经工作领域的一件大事；是坚持立党为公、执政为民的重要举措；是促进广大干部强化亲民为民意识，构建和谐社会的重要举措；是推进各级、各部门依法行政、依法理财的重要举措，一定要加强对“小金库”危害性的认识，增强做好这次清理检查工作的责任感和使命感。

   七、清理检查“小金库”的重点

   在自查自纠基础上，各级“小金库”治理领导机构要组织开展重点检查，重点检查面不得低于纳入治理范围单位总数的10%，重点领域、重点部门和重点单位检查面不得低于30%。

   重点检查对象

   1．执收、执罚权相对集中的部门和单位；

   2．教育、卫生、交通、民政等与人民群众利益密切相关的部门和单位；

   3．宾馆、培训中心、招待所、出版社、报社、杂志社等与党政机关、事业单位有隶属关系的单位；

   4．以前检查发现存在“小金库”的部门和单位；

   5．有群众举报的部门和单位；

   6．自查自纠措施不得力、工作走过场的部门和单位。

八、清理检查“小金库”的主要方法

针对“小金库”具有较强的隐蔽性，查处难度较大等特点，在清理检查时，要注意从各部门、各单位的实际情况出发，突出重点，抓住关键，综合运用各种方法和手段，使这次清理检查工作，做到查深查透，取得成效。

   进入检查点后，要做到三点：

   综合分析：

查处“小金库”需要对被检查单位的基本情况、部门职责、行业特点、单位内部控制制度等进行综合分析。

座谈了解：

与有关人员进行座谈了解，作出系统性判断；

财务数据对比：

再对单位的财务管理状况、会计核算情况以及财务收支数据、业务数据和业务活动进行对比分析，来判断这个单位是否有私设“小金库”可能，哪个部门有可能设置“小金库”，确定检查“小金库”的突破口。

这需要有敏锐的洞察力。

（一）检查“小金库”的切入点

1、从检查收入入手。

首先摸清被查单位机构设置及职能；收入项目、来源及收取方式，摸清所有收入的来源渠道和环节。

其次，对已有的收入项目和可能存在的收入环节，就其真实性和准确性要逐一核实，判别真伪。

这是一种完整性的检查，主要针对截留收入式设立“小金库”的检查。

2、从检查支出入手。

首先分析支出项目增减变化情况，看有无异常现象。

其次，重点核实如下支出项目：

一是核实租赁费支出的真实性，对车辆租赁费、房屋租赁费等大额租赁事项，要分析必要性，并对可疑事项现场核查。

二是核实维修费支出的真实性，对大额房屋、设备等维修，要分析必要性，并现场查看。

三是核实劳务费支出的真实性，对劳务费支付给有关单位的，延伸到劳务单位进行核实；对劳务费支付给个人的，与本人进行核实。

四是核实会议费支出的真实性，重点查看会议通知、会议纪要、与会人员名单等资料，必要时到宾馆饭店进行核实。

这主要是针对虚列支出式、套取式或者叫骗取式设立“小金库”的情况。

　　3、从检查对外投资入手（往来款项）。

　　4、从检查票据入手。

包括收据、支票和发票。

检查收据主要是针对截留收入式设立“小金库”的检查。

检查发票主要是针对虚列支出式设立“小金库”的检查。

5、从检查银行账户入手。

要求被查单位提供所有银行账户及批准开设银行账户的文件。

重点把握两个方面：

一是核查银行账户的个数。

二是核查对账单余额和会计账面余额是否一致，银行对账单上的每笔业务与单位银行存款账是否一一对应，摘要注明的资金流向是否相符，发现可疑应延伸到所属银行进行查询。

6、从延伸检查下属及往来单位入手。

了解被查单位下属机构设置、管理体制、财务体制、经济业务往来等情况。

延伸审查应重点关注以下方面：

一是下属单位上缴收入是否汇入大账；

二是被查单位委托下属单位和往来单位代收的各项收入是否入大账、是否全额入账；

三是下属单位是否存在报销上级单位费用的情况；

四是关注往来款，特别是一些长期挂账或异常的往来款项。

主要是针对转出转回式设立“小金库”的检查。

另外，最近几年有更换财务人员的，有必要对出纳和会计人员的交接记录进行检查。

（二）、基本方法：

1、突击盘存法

对于私设“小金库”的部门来讲，除保管困难外，现金是使用起来最为方便、最为便捷的。

对这种形式的“小金库”，实践中比较有效的检查方法是突击盘库。

对于盘点，一定要掌握好时机和对象，盘库前要根据对被检查单位的基本情况、部门职责、行业特点、单位内部控制制度等进行的综合分析，进行周密安排，根据掌握的线索资料，准确判断资金存放的地点；

盘点时要注重两个结合：

一要与清理收费票据、借条、现金支票、空白支票和转账支票存根、作废存根等资料结合起来；

二要与保管的实物资料相结合。

盘库时注意保险柜中保管的房产证、土地证、有关资料证明、记事本、笔记本、信封、钥匙等实物资料。

当判断现金会存放在多个保险柜时，应安排几个盘点小组同时进行。

如果发现账款不符现象，应追查到底，查清原因。

对于存放于保险柜的存折、存单，不管是单位户或是个人户，都要进行深入查证，确定是否属于“小金库”。

2、收入核实法

全面了解被查单位的行政管理、业务活动和经营管理活动情况，尽量掌握其各种收入的来源，以利于确认是否全部收入都已入账，核对报表与收入总账、明细账是否相符。

重点核查行政事业性收费、罚没收入、各类协会、学会的收入、投资分利、房屋租赁收入，出售低值易耗品、材料、废料收入等是否入账；审查有无非法收入或用不合法票据收费，有无截留事业收入、经营收入和其他收入。

对被审计单位的对外投资、资产的出租、出借等情况进行核查，检查其资产是否无偿提供他人使用，收入是否入大账。

3、支出追查法。

通过审查各项开支，检查是否有虚报冒领款项，转做“小金库”的情况，特别注意审查白条抵库、大额和金额较整，有规律的支出，必要时延伸到关联单位。

盘查实际支出，账面列支数额与实物的单价、数额是否相符，看有无报销发票而无物资，有无以购代领虚列支出的情况。

查账时要注意两种倾向的账目。

一种是记录混乱，账证不符，账实不符，记录不完整，收支凭证内容不合法，手续不健全，甚至有涂改、挖补、伪造的凭证等。

账目混乱，就容易发生账外“小金库”，乱中舞弊。

可运用核对法，进行账实核对，明细账与总账核对，证实问题的存在。

   另一种是记载很规范的账目，账面上毫无违纪，甚至连招待费都很少。

这类账可能是假账，假账背后往往就有账外账或“小金库”问题。

检查方法同查混乱账目相同，但重点是发现账外收支项目，如账外凭证、账外物资等。

   账面查疑还要注意账面上违反常规的奇异问题，包括奇异的数字金额，奇异的时间、地点，奇异的收支事项等，例如账面上有司机工资支出而没有车辆购置费、维修费、油料费。

没有生产经营项目的单位出现了生产经营费用、无建筑项目而发生建筑材料购置，应该由承建企业提供发票而在税务部门代开劳务发票报账等，这些奇异的背后可能隐藏着贪污或“小金库”问题。

　　4、账户核对法

审查被查单位的银行开户情况，同被查单位提供的资料进行核对。

同时，核实银行存款与银行对账单是否相符。

即从审计单位的银行存款账户入手，查找账外账。

通过查阅被审计单位提供的所有银行账户，把握其开户的总体情况，以确认资金的完整性。

通过核对银行对账单与被审计单位的银行账以及账户之间的收付款项，来查找线索。

尤其要注意银行对账单已收已付且收、付金额相等，而单位未入账款项等问题。

　 5、清查票据法

发票和各种收据是单位经济活动的具体反映。

检查票据购买登记簿，清点所提供的票据存根是否完整；在清理检查过程中首先要审查各种收费票据的购买、领用、缴销登记薄和收据存根，审核票