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资本充足率监管存款准备金制度存款保险制度
资本充足率监管、存款准备金制度、存款保险制度
2004年，中国人民银行宣布：
对金融机构的存款实行差别准备金率制度。
当时我任货币政策委员会的专家委员，对于这项政策，我持保留意见。
写作这篇文章的初衷是，向央行货币政策司和货币政策委员会秘书处的同人集中阐释我的意见及其根据。
本文的基础是我提交货币政策委员会的一份发言稿。
后来，我将本文的观点以及对当前我国货币政策的看法等，同金融所的彭兴韵博士和殷剑峰博士进行了两次较深入的讨论。
两位年轻人本就对相关问题有所研究，同我讨论之后更产生了深入研究的积极性，于是就有了这篇由我们三人共同完成的论文。
本文写作完成之后，由于种种原因，一直没有公开发表。
一导言
法定存款准备金要求与资本充足率监管是金融监管当局对商业银行施加的最重要的两项管制制度。
从功能上看，这两项制度都有约束商业银行信贷扩张的效果。
基于这种联系，将这两项制度结合起来进行细致研究，显然就有了必要。
近年来，法定存款准备金制度的发展趋势是，越来越多的国家在不断地降低法定存款准备金比率，一些国家甚至取消了法定存款准备金制度。
相反，对商业银行的资本充足率监管却在逐步加强，而且，在巴塞尔委员会的不懈努力下，全球现在已经有了标准统一的监管框架。
现在，各国都在努力按照《巴塞尔协议》的相关要求来加强本国商业银行的资本、资产风险监管。
从时间步调来看，各国对法定存款准备金制度着手进行改革的时间大致是在1988年，而第一个规范资本充足率监管的《巴塞尔协议》恰恰也是在那个时间公之于世的。
从近20年的发展来看，这绝非时间上的巧合。
毋宁说，作为旨在约束商业银行资产业务的两个不同的制度，存款准备金制度和资本充足率监管在功能上存在着彼此替代的关系——从一些国家的实践看，资本充足率监管已经在相当大的程度上覆盖了存款准备金制度的功能。
2004年，存款准备金制度与资本充足率监管之间的替代关系开始在中国显现，不过，中国的表现形式比较特殊。
当年，为了进一步约束已初现端倪的局部经济过热以及少数金融机构滥发贷款的行为，中国人民银行推出了“差别存款准备金率”制度。
与此相关的央行公告值得玩味：
“在我国实行统一存款准备金率制度和资本充足率监管尚未有效实施的情况下，缺乏对金融机构区别对待的正向激励机制……借鉴国际上依据金融机构风险状况区别对待和及时校正措施的做法，对金融机构实行差别存款准备金率制度，有利于抑制资本充足率较低且资产质量较差的金融机构盲目扩张贷款，防止金融宏观调控中出现‘一刀切’。
差别存款准备金率制度与资本充足率制度是相辅相成的，有利于完善货币政策传导机制，调动金融机构主要依靠自身力量健全公司治理结构的积极性，督促金融机构逐步达到资本充足率要求，实现调控货币供应总量和降低金融系统风险的双重目标。
”[1]从这段表述可以看出，货币当局启动差别存款准备金率制度，其目的就是要用存款准备金制度来暂时替代资本充足率监管。
具体说，在资本充足率监管尚未有效发挥作用的条件下，货币当局期望通过存款准备金率的差别化来替代资本充足率监管的“及时校正”功能，以实现“奖优限劣”的目的。
应当说，推行差别存款准备金比率管理，是中国货币政策的一项创举，它充分体现了货币当局在将国际经验运用于中国国情过程中的智慧和灵活性。
但是，这种安排的问题也很明显：
第一，就其功效而言，由于对主要金融机构实行了“例外”处理，差别准备金率制度的适用范围事实上是相当小的。
因此，“及时校正”只能针对少数并不重要的金融机构，因而，借此调控信贷和货币供应的目标也就很难实现。
第二，既然只是在资本充足率监管尚未到位的情况下采取的一种从权措施，那么，央行与银监会的协调问题，以及差别存款准备金率制度的取消（在资本充足率监管到位的条件下）步调等，均应有较明确的安排。
然而，我们迄今并未见到任何提示。
上述状况说明，随着我国货币政策的逐步成熟和银行监管体系的逐步完善，货币政策和银行监管的协调配合问题已日渐突出，对之展开研究亦属当务之急。
另外，还有一项相关的制度——存款保险制度——也在货币当局的议事日程之中。
作为完善的金融“安全网”的构成部分，这项制度也与存款准备金制度和资本充足率制度密切相关。
本文将分别阐述这三项制度的起源、功能、利弊及其改革的方向，然后讨论三者之间的替代和互补关系。
二部分准备制和法定存款准备金率：
起源、发展与衰落
部分准备制是现代商业银行运行的一个基本特征。
部分准备制滥觞于贵金属货币通行的欧洲中世纪时代。
那时，伦敦的金匠和金商，经常应客户之托，代为保管金银，并签发保管收据。
起初，这些收据只能用作收回保管物凭证之用，但久而久之，它就在委托人手中转变成支付工具。
同时，金匠也发现：
为应付客户的提取，他并不需要经常维持十足的贵金属准备，他可以将客户的一部分贵金属贷出去以赚取利息。
而且，客户将借款再度存入时，金匠可以再次签发收据。
这便是构成现代商业银行运行基础的部分准备制以及存款货币倍数创造的起源。
[2]在这里，尽管金匠只是对客户委托保管的贵金属保持了部分准备，但其流动性却能得到充分保证。
然而，部分准备制的实践虽然产生于伦敦，但使之成为一项制度并以法律形式固定下来却是在大洋彼岸。
[3]1863年，美国通过了《国民银行法》，要求获得吸收存款特许的银行必须对发行的银行券和吸收的存款提取25%的准备金，而且，该法明确指出：
发行和（或）存款准备金的功能是维持商业银行的流动性。
这就是存款准备金制的最初法律形式。
[4]
19世纪末以来，随着各国中央银行相继建立，美国的做法开始向世界普及。
不同的是，在中央银行体制下，商业银行的存款准备金必须缴存中央银行。
在中央银行方面，由于集中了商业银行的存款准备金，它便拥有了行使“银行的银行”之职能的资财——倘若商业银行发生支付危机，中央银行便可充当最后贷款人，为商业银行和全社会提供足够的流动性。
这样，法定存款准备金制度在保证商业银行流动性的同时，进一步增添了促进银行业稳定运行的功能。
存款准备金被集中于中央银行之后，它的支付清算功能便显现出来。
从历史上考察，存款准备金的清算功能同样产生于英国。
早在18世纪，英国的许多私人银行就发现，将部分银行准备金以开立活期账户的方式存放于英格兰银行并据以进行清算，是非常方便的事。
1854年英格兰银行执行清算职能后，所有商业银行都在英格兰银行开设存款账户，并且形成传统。
[5]毫无疑问，在集中的存款准备金的基础上展开清算，极大地提高了清算效率，同时也减少了全社会对清算的货币需求。
现在，几乎所有国家的法定存款准备金都可以充当商业银行之间清算的资金。
在一些实行通货膨胀目标制的国家，如英国、加拿大、澳大利亚等，尽管已经取消了法定存款准备金制度，但是，商业银行仍然被要求在中央银行保留清算账户，以供清算之需。
例如，英国在实行通货膨胀目标制以后，就放弃了实行20余年的法定存款准备金制度，但商业银行仍需在英格兰银行保留清算准备金，其余额根据清算需要予以确定。
再如，加拿大从1992年6月起分阶段取消法定准备金制度，并最终在1994年实现了这一目标。
在新制度下，商业银行并不需要在加拿大银行（央行）保留一定的存款准备金余额，但是，它们仍需在加拿大银行保留充足的清算准备金。
[6]从这些国家的实践看，取消了法定存款准备金制度之后，清算对资金的边际需求成为决定商业银行在中央银行保留准备金余额的主要因素。
存款准备金率作为一种货币政策手段的功能也是被美国货币当局“发现”的。
1931年，美联储认定：
法定存款准备金率更多的是影响银行信贷扩张的一个重要的手段。
正是从那个时候起，调整法定准备率开始成为货币政策的一项重要工具，并与再贴现窗口和公开市场操作一起被并称为货币政策调控的“三大法宝”。
然而，进入20世纪90年代之后，调整法定存款准备金比率在货币政策体系中的作用呈现出下降趋势。
人们首先还是在美联储的货币政策操作中感受到“青萍之末”——在那里，法定存款准备金比率在经历了不断下调过程后保持了长期的稳定。
[7]这一变化与美联储货币政策操作体系的改革有着直接关系。
格林斯潘入主美联储之后不久，便将调整美国联邦基金利率的目标值作为美联储货币政策唯一的中介目标变量。
美联储要实现对美国联邦基金利率“谨慎有序”的调控，就完全依赖于公开市场操作和再贴现率，由于调整法定存款准备金比率向来就具有“货币政策的巨斧”之效，它与美联储追求的“有序”和最小冲击的政策理念便很难契合了。
在欧盟，尽管在欧洲央行的货币政策实施框架中仍然保留了对某些种类存款的最低法定准备金要求，但在实践中，欧洲央行并没有将调整法定存款准备金比率当做一项货币政策工具来使用。
按照欧洲央行的表述，实行最低法定存款准备金的主要目的，在于稳定货币市场利率和弥补银行系统流动性的结构性短缺。
[8]那些实行通货膨胀目标制的国家，比如英国和加拿大，甚至比美国和欧盟走得更远，它们索性取消了法定存款准备金制度，并相应设立清算账户，其余额则完全取决于银行的清算之需。
看来，法定存款准备金制度作为一种具有多种功能的金融制度安排，在经历了数百年发展之后正在向其原始状态复归——它作为货币政策手段的作用正日趋下降，而维持支付清算和保持必要的流动性的功能则再次突出。
多方面的因素促成了这种转变。
除了众所周知的“准备金税”的弊端之外，还有三个重要的原因：
第一个原因来自货币政策操作格局的变化。
20世纪90年代以来，发达市场经济国家纷纷改革了货币调控体系，其基本的方向，就是逐渐放弃了在20世纪70年代盛行的、在现代货币主义学说指导下的以货币供应量为中介的货币政策操作体系，转而“复归”以某种短期利率为中介的货币政策目标体系；无论是美国、欧盟，还是实行通货膨胀目标制的英国和加拿大，概莫能外。
在这种新的货币政策格局下，法定存款准备金制度所以被逐渐抛弃，是因为调整法定存款准备金比率对货币供应量的冲击过大，从而会导致货币市场利率剧烈波动。
这与现有的货币政策操作的利率目标是相冲突的。
第二个原因来自货币当局货币政策操作的新理念。
20世纪90年代之前的货币政策理论认为，货币政策的效果高度依赖于社会公众的“货币幻觉”，因此，举凡货币政策的制定和实施，都以“出其不意”造成冲击为基本要旨；然而，经过“理性预期革命”之后，货币政策的操作一改其神秘主义，转而以透明度和可信度为基础，追求在与社会公众充分对话的基础上，最小冲击地稳定实施。
而法定存款准备金率手段不适于进行此类操作。
第三个原因则来自银行监管的新发展。
众所周知，从1988年第一个《巴塞尔协议》开始直至2004年的第二个巴塞尔协议即《巴塞尔新资本协议》，其显著的发展，就是通过规定了较高的资本充足比率，对商业银行的信贷扩张设定了上限。
由于8%的资本充足率通常都高于一般国家的法定存款准备金率，根据“短边规则”，就控制银行信贷扩张的效果而言，资本充足率管理已经覆盖了存款准备金率的功能，从而弱化了法定存款准备金比率作为货币创造乘数决定因素的作用。
另外，由于资本充足率监管包含着识别风险并根据风险程度不同而要求提供相应资本金的内容，它对银行发放贷款的约束作用事实上比其8%的资本充足率要强得多。
不仅如此，如果说存款准备金比率管理的覆盖范围仅及银行的表内业务的话，那么，资本充足率监管的覆盖范围则有效地扩展到银行的表外项目。
所以，在银行大量从事表外业务的今天，资本充足率监管显然比存款准备金制度更为全面、更为可靠，也更为强硬。
三资本充足率监管：
基本功能
对银行实施资本充足率监管，是在巴塞尔协议的总框架下展开的。
所谓《巴塞尔协议》，指的是国际清算银行（BIS）成员国的中央银行在瑞士的巴塞尔所达成的若干重要协议的总称。
迄今为止，重要的《巴塞尔协议》共有4个：
1961年3月的《巴塞尔协议》，旨在防止美元下跌而缔结的“稳定黄金市场市价协定”；1972年3月的《巴塞尔协议》，为欧共体成员国也是国际清算银行成员国所达成的协议，旨在缩小共同体内部各国间汇率波动的幅度；1988年7月的《巴塞尔协议》，即巴塞尔委员会（全称为“巴塞尔国际清算银行巴塞尔银行业条例和监管业务常设委员会”）通过的《关于统一国际资本衡量和资本标准的协议》；2004年的《巴塞尔协议》，即从1998年开始草拟直至2004年6月26日在十国集团的中央银行行长和银行监管当局负责人会议正式公布的《资本计量和资本标准的国际协议：
修订框架》。
巴塞尔协议虽有4个，现在人们提及《巴塞尔协议》，一般指的都是最后两个。
1988年的《巴塞尔协议》旨在建立全球统一的银行资本充足性监管标准。
巴塞尔协议对资本充足比率中的资本定义、风险系数、风险换算系数和最低资本水平作了具体的规定。
其中的“资本”被要求具备三个方面的条件：
（1）对利润分配和银行竞争能力有决定性的意义；
（2）在公开的账册上充分反映并为市场最经常地用于判断资本充足性的基本依据；（3）对所有会员国的金融系统是共同的必要因素。
《巴塞尔协议》还将银行资本分为核心资本和附属资本。
其中核心资本包括已缴股金的普通股、永久性非累积的优先股、公积金和储备提留。
附属资本包括未公开的实际储备、房地产和持有证券的重估增值、贷款损失预提准备、债券股票复合性质的融资、次级定期债券。
按照巴塞尔协议的要求，银行的风险加权资本比率不得低于8%，其中核心资本比率不得低于4%，附属资本不得超过4%。
按照风险加权资本方法，银行持有的资产的风险越高——如商业贷款，要求的资本也会越多；反之，持有的资产的风险越低——如政府债券，则要求的资本也会越低。
同时，对于商业银行的表外交易，如信用证或者期货交易，也要求持有相应的资本。
这样，通过风险加权方法，银行资本就涵盖了银行所有的表内与表外项目。
巴塞尔协议的主要目标，就是要加强国际银行系统的安全与稳定，同时保持资本充足率管理的高度一致，从而避免国际活跃银行之间的不公平竞争。
1988年的《巴塞尔协议》颁布后不久，巴塞尔委员会就着手对其加以修订和完善，历经数年，《巴塞尔新资本协议》终于问世。
该《协议》对原有的资本监管做了修改和完善，并引入了与银行监管的相辅相成的三大支柱：
最低资本要求、监管当局的监管和市场约束。
新巴塞尔资本协议继承了以资本充足率为核心的监管思路，并将资本金要求视为最重要的支柱。
新资本协议拓展了风险范畴，强调全面风险管理。
所谓全面风险管理，就是不仅要计算信用风险和市场风险，而且还要考虑操作风险。
根据全面风险权重计算出的最低资本充足率依然为8%。
新协议提高了信贷损失风险资本的敏感度，要求对风险高的借款人适用更高的资本，低风险则适用低资本；强调应对包括利率风险、股票风险、外汇风险、商品风险和期权价格风险等在内的市场风险加以特别关注；银行在风险控制时还应当注意操作风险。
《巴塞尔协议》给商业银行的运行带来了极为深刻的影响。
银行资本的传统功能，在于保护存款者利益和充当银行损失的缓冲垫。
[9]银行的股权资本可以为经营损失和非常损失提供保护，从而减少银行破产的可能性。
而且，银行的股权资本基础越雄厚，存款人和存款保险机构受银行资产价值下跌的影响就越小。
当我们从现金流量的角度来观察问题时，便可更加清楚地认识到这种缓冲器的重要意义。
从现金流量的角度看，只要总的现金流入超过现金流出，银行就有清偿能力。
假设某银行的某个客户因财务困难而拖欠了贷款，银行因此再也不能收到利息和本金，现金流入也就直接减少了，但现金流出并未受到影响（除增加托收成本外）。
因为，除了银行债务的利息支付是强制性现金流出之外，银行普通股和优先股红利的支付都不是强制的，银行可以在不违约的条件下延期支付这些红利，而把这些当前收益用于补偿银行的贷款拖欠损失。
所以，由于减少了强制性的现金流出，资本的存在确实构成银行经营风险的缓冲器。
此外，资本充裕的银行还可以改造新债务或股权来补偿损失的现金流入。
所以，一家银行有多少资本，直接决定了它承担风险的能力大小，同时也就决定了银行为债权人提供的保护作用的大小；而公众对银行的信心正是银行进入金融市场的现成通道，它决定了银行以合理的利率从传统渠道筹集资金的能力。
承担风险和聚集资金这两种能力正是银行自身活力的源泉所在。
同存款准备金一样，资本可以提高银行的流动性。
如果银行没有高流动性的资产来满足存款者的取款要求，那么，该银行就是不健全的。
在此情况下，如果银行遭受了巨大的损失，其资产价值下降到了存款负债的价值之下，那么，大量的客户取款就会使银行因流动性不足而倒闭。
明显地，存款者取款并不是问题的根源。
银行流动性不足导致的清偿能力低下，最终的根源还在于银行的操作损失和其在资本市场上的价值的下降。
虽然从理论上说，银行可以通过借入款项来满足存款者取款的需要，例如，通过同业拆借或者向作为最后贷款人的中央银行借款来渡过难关，但借款只是银行一项极其有限的资金来源。
若只是单个银行面临流动性不足，同业借款或向中央银行借款在短期内也许是一个便利的方法，但当大量的银行面临流动性困境时，借款的通道就会被阻塞。
这就是当大量的银行陷入困境时，中央银行作为最后贷款人也无能为力的根源之所在。
此外，即便商业银行可以轻易地通过同业或向中央银行借款来弥补流动性的不足，其借款的期限通常也是非常短的，这又会使“借短用长”的商业银行的资产和负债的期限更加不平衡，更高的风险又使得银行的流动性问题更加严峻。
然而，如果在一个给定的时期内，银行能够对资产进行重组、改善操作效率和更好地控制风险，提高资产的质量，它仍然能够起死回生。
因此，为了防止银行因流动性不足而倒闭，对银行进行资本管制就绝对必要。
监管者也应当在确定银行的资本比率时，更多地考虑银行资产组合的风险、盈利性和资产的流动性。
风险越高，资本要求也越高。
资本充足性在银行流动性管理中的作用就在于，当在银行的糟糕的业绩被发现和更好的管理政策被实施并收到成效之前，它是有效的吸收损失的缓冲垫。
[10]
银行的资本充足性管制还有助于减少信息不对称问题，降低商业银行的风险，并进而降低为负债而支付的风险溢价，因而有利于提高商业银行的盈利能力。
银行不同于其他企业的特点之一就是它的高杠杆性，即它是用存款者的盈余资金来获取收益和承担风险的。
如果银行的资本充足率很低，那么，因信息不对称，它可能产生道德风险或者采取追求高收益、高风险的机会主义行为谋取内部人的最大利益。
解决存在于银行经营中的这种“委托—代理”问题的办法之一就是提高资本金要求。
[11]资本要求迫使银行用自己的资本承担一定的经营风险，这样就可以将银行进行赌博的损失内部化。
很明显，若无足够的自有资本，银行就会更多地投资于更加安全的资产。
换言之，资本充足性要求减少了银行的机会主义动机和机会主义行为，从而降低了发生损失的概率，提高了银行资产的安全性。
由于资本充足提高了银行的稳健性与安全性，因而会对银行的资本收益和负债的成本，并进而对银行的盈利性带来相应的影响。
AllenN.Berger对银行的资本及其盈余之间的关系进行了分析。
他的研究结果显示，银行资本比率与银行的盈利率之间存在明显的正相关关系。
在整个20世纪80年代，银行的资本比率高，其盈利能力就越高；反之亦然。
其原因在于：
银行的资本比率越高，银行的风险就相对越低，在银行倒闭时，银行的残余价值会越高，银行的债权人所承担的行政的、法律的和资产贬值的成本越低，他们的债权就越能够得到保障，其风险就相对更低。
因此，银行的资本比率高，它们就不需要对存款者支付更高的风险溢价，从而降低了银行的资金成本。
[12]
四存款保险制度的功能及其改革
存款保险制度起源于1929年资本主义大萧条之后的美国。
大萧条导致美国发生了大范围的银行业破产倒闭事件。
为了保护存款人的利益，1933年的银行法（格拉斯—斯蒂格尔法）批准成立了美国联邦存款保险公司（FDIC）。
该机构强制性要求加入联储体系的银行支付存款保险费，在银行面临倒闭危机之时，该机构将负责赔偿存款人的损失。
对于非联储体系的州立银行，必须达到存款保险公司规定的标准后，方可加入存款保险体系。
这里，美国独特的二重银行制度又导致了针对不同机构的“差别”存款保险制度的产生。
存款保险制度的建立，使得公众恢复了对银行业的信心，对于银行业的“灾后”重建发挥了关键性的作用。
存款保险制度的设立是为了保护存款人，其本质在于将存款人和银行承担的风险转移给第三方当事人——存款保险机构。
该项制度已经被证明在金融体系面临巨大危机之时，具有稳定存款人、防止挤兑的功能。
20世纪60～80年代，由于布雷顿森林体系下美元币值的急剧变动，以及两次石油危机形成的巨大冲击，各国银行业都面临着一个动荡不安的经营环境。
为此，主要发达国家纷纷效法美国，建立存款保险制度，例如，德国在1966年、日本在1971年、法国在1980年、英国在1982年分别设立了各自的存款保险机构。
除了发达国家之外，当时经济和金融环境非常动荡的拉美国家，如阿根廷、智利、墨西哥、哥伦比亚等，也于70年代末、80年代初建立了存款保险制度。
90年代墨西哥金融危机和亚洲金融危机之后，存款保险制度进一步在南美的巴西、秘鲁等国以及东亚的韩国、东南亚的泰国等国推广开来。
目前，全球已经有约80个国家实行了存款保险制度。
虽然存款保险制度在银行业危机的事后发挥了稳定存款人信心、防止银行大范围倒闭的功效，但是，在银行正常经营的过程中，其缺陷则也十分显著，甚至有鼓励银行冒险从而促使危机发生的负面效果。
首先，存款保险制度有可能造成对不同资产规模的银行的歧视，从而产生奖劣罚优的效果。
在银行业发生危机的时候，存款保险机构有两种选择：
第一，让银行破产，并向存款人支付赔付；第二，直接或者间接地资助其他机构来收购问题银行。
对于大型银行来说，采取第一种办法会导致存款保险机构支付巨额赔付，其成本相当高昂。
因此，存款保险机构总是愿意对大型机构采取救助政策。
由此，即使大型银行并未对其存款全部投保，其存款人也将获得实质性的保护。
相反，小银行即使为其存款进行了足额投保，在危机来临时，也将不得不破产清偿。
这种“太大而不能破产”（toobigtofail）的差别待遇，显然对稳健经营的小银行不利，从而促使它们不计风险和成本，通过吸收存款、发放贷款来做大规模。
这即是该项制度奖劣罚优的潜在效应之一。
其次，存款保险制度有可能导致存款人乃至银行的道德风险问题。
由于该项制度在本质上是将存款人本应承受的银行违约风险转嫁给了保险机构，因此，存款人在选择银行时，除了需要考虑银行提供的存款收益之外，很少有动力去考察银行的风险情况。
于是，尤其是在利率市场化和金融自由化的过程中，由于银行面临着同业间以及同非银行金融机构之间的激烈竞争，用较高的存款利率或者其他非价格手段来争夺存款客户就非常必要了。
对存款资源的竞争又将促使银行从事收益较高但风险同样较高的资产业务。
这样，存款保险的奖劣罚优的效果再次体现，那些稳健经营的好银行也将步坏银行的后尘，其最终的结果就是银行体系的脆弱性进一步提高，发生危机的可能性上升。
对于存款保险制度产生的奖劣罚优的效应以及由此导致的银行业发生危机概率的上升，国外学者曾经做过多项研究。
例如，Demirguc-Kunt和Detragiache[13]通过对1980～1997年61个设立存款保险制度的国家进行统计发现，实行存款保险制度明显提高了银行业发生危机的概率。
至于美国20世纪80年代著名的储贷协会危机以及大陆伊利诺伊银行和新英格兰银行的倒闭，也是人所共知的事实。
存款保险制度之所以会有诸多弊端，其根源在于政府承担了本应由银行和存款人承担的风险。
为此，各国纷纷对之进行改革，以将集中于政府一身的风险重新分散给各个市场参与者，这些改革措施主要有：
第一，将风险分散给私营机构和个人，这主要包括设立私营或官私合营的保险机构以及建立存款人和保险机构间的共保机制。
官办的保险机构，其最大的缺陷就在于用政府信用替代商业信用会扭曲商业银行的经营行为，而商业银行承担的风险最终又转嫁给了纳税人。
因此，官办的存款保险实质上是全体纳税人对银行的保险。
这又导致官办机构中的官员很可能同商业银行的管理人员相互勾结，关于这一点，即使在法律相对完善的美国也是如此。
因此，英国、法国和德国等国都采取
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